黨和國家處分體系的要素、結構與特征*

王宏哲

（中國政法大學法學院，北京 102249）

“黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了歷史性、開創性成就，產生了全方位、深層次影響，必須長期堅持、不斷前進。”2022年1月21日，習近平總書記對全國黨的建設研究會第七次會員代表大會作出重要指示，指出要“加強對全面從嚴治黨的研究，在理論上拓展新視野、作出新概括，加深對新時代黨的建設規律的認識。”[1]鞏固全面從嚴治黨的歷史成就，總結其中的成功經驗，為長期堅持全面從嚴治黨提供更堅實的制度和理論基礎，是一項重要的實踐和智識任務。黨和國家監督體系是全面從嚴治黨的核心工程，其為全面從嚴治黨提供了制度體系保障。完善黨和國家監督體系有兩個基本進路：外，要完善權力制約體系；內，要完善黨和國家處分體系。本文著眼于其內在進路，將黨和國家處分體系視為全面從嚴治黨方略的實踐入口，視為黨和國家治理體系重要組成部分，視為黨和國家監督體系的下位方案，利用系統思維，通過梳理其要素、結構與特征，以便為繼續完善其體系、強化其功能做出些許知識貢獻。

一、三種處分的核心要素

經過多年不斷探索，我國確立了由黨的紀律處分、監察處分和機關（單位）處分等三種處分組成的黨和國家處分體系。這一由黨的處分和國家處分融合而成的體系是黨和國家監督體系的核心。處分對象、處分標準（紀律規范）和處分機關等則是探析黨和國家處分體系構成的三個核心要素。

（一）黨的處分對象、紀律規范和處分機關

理論上，黨紀的一般處分對象是黨員和黨組織，但基于監督經驗和教訓，黨逐步確立了將黨員領導干部（“關鍵少數”）作為主要處分對象的監督理念。作為處分依據的黨的紀律，依其規范形式，經歷了從零散到單行，再到法典的發展過程。建國前的黨的紀律散見于黨章、黨的組織建設和軍隊建設之中，[2]紀律原則多而紀律規則少，規范化程度低。改革開放后，黨員思想和行為的世俗化程度增強，而引致黨員違紀違法行為增多。為應對之，黨制定了大量事無巨細的、要求嚴格的單行黨紀規范①如《中共中央關于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》《中共中央、國務院關于嚴禁進口、復制、銷售、播放反動黃色下流錄音錄像制品的規定》《中共中央、國務院關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》《中共中央、國務院關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于堅決制止干部用公款旅游的通知》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于中央機關團體購買自用農副土特產品的規定》《中共中央、國務院關于嚴格控制黨政機關干部出國問題的若干規定》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于中央黨政機關汽車配備和使用管理的規定》《中共中央紀律檢查委員會關于共產黨員在經濟方面違法違紀黨紀處分的若干規定（試行）》等。據統計，自1978年至2012年，該等指向某個紀律主題的單行規范性文件將近200個，見參考文獻[3]。。《中國共產黨紀律處分條例》（簡稱《紀律處分條例》）的制定標志著黨的紀律處分規范進入了法典化階段。自1997年第一版到2018年第四版，每一次修改都意味著黨內紀律規范體系的愈加定型和成熟。“‘法典化’是紀律性黨規外在規范性的最高表現形式，它表明超大國家的超大政黨的規范化建設逐漸邁向剛性法治所需的‘法律性’，也表征著黨紀發展到理性化、體系化和綜合化的階段。”。[3]黨的處分機關包括黨員所在黨組織和黨的紀律檢查機關，后者是處分專責機關。該機關領導體制的垂直程度決定了其獨立性和權威性，進而成為衡量紀律處分制度效能的關鍵標準。“在中國歷史上國家監察制度的成熟時期，基本上都是實行獨立、垂直的領導體制，即確保其在皇權統治下擁有相對獨立地位的同時，注重加強上級對下級的垂直管理，并為監察機關和監察人員賦予較為充分的自主權，使之能夠相對獨立地行使監察權，為有效提升國家監察實效提供較為堅實的制度保障”。[4]黨的紀律處分機關與同級黨委之間的關系經歷了建國前的“大致平級”再到改革開放前的“黨委單一領導”的發展，[5]直到1982年9月十二大通過黨章規定：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”，這一領導體制延續至今。但由于規定模糊，上級紀律檢查機關和同級黨委的共同領導關系主次不清，導致了“紀委嚴重受制于同級黨委，缺乏監督權的獨立性，無力開展對同級黨委，特別是對黨委‘一把手’行使權力的監督”[6]等問題。為破解雙重領導體制下紀委的獨立性難題，在新時代，以“具體化、程序化、制度化”為改革方向，強化了上級紀委對下級紀委領導。2013年十八屆三中全會提出：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”精準的處分對象、體系化的紀律規范和權威的處分機關表征著黨的紀律處分制度的成熟和完善。

（二）監察處分對象、處分規范與處分機關

就處分對象而言，在行政監察時期，監察機關是行政系統的內部機關，其處分對象和行政機關處分對象是一致的，均是行政機關及其公務員。“國家行政機關任命的其他人員”不在行政機關工作，盡管只接受其所在單位的內部處分和行政監察處分，也被規定為行政監察的處分對象。1997年《行政監察法》（2018年3月20日失效）第2條規定：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”2018年《監察法》極大地擴展了監察處分對象，從廣義的公務員擴展至“公職人員和有關人員”，包括公務員和參公管理人員，國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中的管理人員。所有“行使公權力、履行公務”的人員均被劃定為監察處分對象。

監察處分規范相較于黨的紀律處分和機關（單位）內部處分而言，規范體系較為復雜，其結構分為三個層次，類型分為兩種。其中，《行政監察條例》、《行政監察法》、《行政監察法實施條例》和《監察法》等構成了監察處分的上位法，該等法律法規確定了監察處分的主體框架和基本原則。行政監察時期的《行政機關公務員處分條例》和國家監察時期的《公職人員政務處分暫行規定》及《公職人員政務處分法》等構成了兩個時期監察處分的本位法。充當監察處分下位法的是行政監察時期的監察部與國務院各部委聯合發布的監察性質的行政規章。①如1999年1月25日監察部、人事部、中國人民銀行等聯合發布的《關于騙購外匯、非法套匯、逃匯、非法買賣外匯等違反外匯管理規定行為的行政處分或者紀律處分暫行規定》，2000年3月2日監察部、國土資源部聯合發布的《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》，2008年6月30日監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局等聯合發布的《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》，2012年12月3日監察部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部等聯合發布的《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》等。國務院每個部委基本都和監察部聯合發布了本部門的處分類規范性文件。本位法是監察處分的一般性處分規范，下位法是單行性處分規范。

改革開放前，行政機關的處分權占主導地位，行政監察機關在行政系統內的處分權是受限的。1957年國務院頒布的《國家行政機關工作人員獎懲暫行規定》第十三條“國家監察機關管理獎懲工作的范圍”規定：行政監察機關沒有直接處分權力，對于行政機關工作人員的違紀違法行為只能“建議其主管機關作出規定”或“報請上級行政機關決定”。行政監察機關的處分調查權、處分建議權等“服務于”行政機關的處分決定權。在1997年5月《行政監察法》頒布之前，行政監察機關盡管有了部分種類的處分權，卻沒有“開除”處分權。這嚴重影響了行政監察處分的權威性。其后，盡管行政監察機關擁有與行政處分機關相同的處分權能，但由于行政監察機關的人事、財政等權力均受制于其監察對象，使得其監察處分權力依然是“仰人鼻息”。2018年，監察機關地位從“行政”提升至“國家”，成為獨立于立法、行政和司法的“第四種權力”[7]后，才真正樹立起了監察機關處分權的權威地位。

（三）機關（單位）處分對象、紀律規范與處分機關

監察機關的處分對象是“外部人”，機關（單位）的處分對象則為“內部人”。監察機關的處分對象是“總對象”，機關（單位）的處分對象是“分對象”，即后者是前者的一部分，后者之和構成前者。所以，厘清“內部人”的范圍是理解機關（單位）內部處分制度的關鍵。

《行政機關公務員處分條例》作為《行政監察法》和《公務員法》的下位法，其處分對象與監察機關對行政機關的處分對象是疊合的，均為廣義“公務員”。審判機關、檢察機關、國有企業和事業單位等都制定了內部處分規范，確定了內部處分對象。在《關于人民法院工作人員紀律處分的若干規定（試行）》《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》《人民法院執行工作紀律處分辦法（試行）》和《〈中華人民共和國法官法〉有關懲戒制度的若干規定》的基礎上，2009年頒布的《人民法院工作人員處分條例》，將法院處分對象統一定義為“人民法院工作人員”，其中直接處分對象是法院行政編制內的工作人員，間接處分對象是法院事業編制工作人員，排除了法院聘用人員。在《檢察人員紀律處分條例(試行)》的基礎上，2016年修訂后的《檢察人員紀律處分條例》僅將“具有公務員身份和參照公務員法管理的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員”規定為處分對象，排除了所屬事業單位中的事業編制人員，這一點和法院內部處分對象不同。2012年《事業單位工作人員處分暫行規定》將處分對象分為兩類，一般處分對象是事業單位及其工作人員，特別處分對象是“對行政機關任命的事業單位工作人員，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中不參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員，國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的事業單位工作人員給予處分，適用本規定”。2009年《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》頒布，作為國有企業處分的基本規范，該規定將處分對象確定為：國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）及其分支機構的領導班子成員；國有參股企業（含國有參股金融企業）中對國有資產負有經營管理責任的人員參照本規定執行。同時，國有企業領導班子成員以外的對國有資產負有經營管理責任的其他人員、國有企業所屬事業單位的領導人員參照該規定。2011年頒布的《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》，規定了主要處分對象是“鄉鎮黨委和政府領導班子成員、人大主席團負責人、基層站所負責人，村（社區）黨組織（含黨委、總支、支部）領導班子成員、村（居）民委員會成員。”同時，“鄉鎮其他干部、基層站所其他工作人員，農村集體經濟組織中的黨組織（含黨委、總支、支部）領導班子成員、農村集體經濟組織負責人，村民小組負責人，參照執行本規定。”上述紀律規范和處分對象構成了我國行政、事業、司法、國有企業和農村等處分體制的核心；此外，該等機關（單位）也制定了針對工勤人員及其他工作人員的紀律處分規定。

就行政處分機關而言，日本和英國的處分主體是行政首長，[8]域外大多國家和地區采用的是內部的“公務員懲戒委員會”或外部的司法或準司法機關。①行政系統內部懲戒機構，如法國的紀律委員會和對等行政委員會、美國的人事管理局和公務員委員會、新加坡的公共服務委員會等。德國的懲戒法院享有較重處分決定權（主要包括降級、解除公務員關系或者剝奪退休金等）；中國臺灣地區的行政長官僅有處分提議權，處分決定權完全歸屬于“公務員懲戒委員會”（隸屬于“司法院”但卻高度獨立的準司法機構）。我國采用機關（單位）作為處分主體。《行政機關公務員處分條例》第39條規定了“誰任免誰處分”的原則，即任免機關為處分機關。為“尊重司法規律，體現司法職業特點”，最高人民法院與最高人民檢察院2016年發布了《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，隨即各級法院和檢察院都分別成立了法官懲戒委員會和檢察官懲戒委員會，專司法官和檢察官內部處分。《事業單位工作人員處分暫行規定》規定的處分機關是事業單位和事業單位主管機關，其中前者行使開除以外的其他處分權，后者主要行使開除權。依《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，國有企業領導人員的處分機關是國有企業、國有資產監督管理部門、組織部門等。《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》規定的處分機關是“有關機關、部門”。根據中紀委解釋，處分機關為各級政府和監察機關。

二、處分要素融合與處分結構

理論上，三種處分因其處分對象、紀律規范和實施機關有別而各自獨立，自成體系。但實踐中，三種處分制度在結構上已經成長為一個統一整體，在功能上相互補充，主次有別而一體運行。性質各異的三種處分之所以在實踐上能融為一體，根源在于三種處分制度在核心要素上的融合。三種核心要素融合決定了三種處分制度之間的內在融合，制度融合生成了一個完整的黨和國家處分體系。

（一）處分要素融合

1.處分對象疊合

根據黨和國家監督的經驗，依處分對象是否擁有公權力及擁有公權力的程度，處分對象可分為一般處分對象、主要處分對象和重點處分對象等三類。一般處分對象是指未擔任公職或從事公務的處分對象，如一般黨員①2018年1月11日，習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上發表重要講話時強調：“要堅持抓‘關鍵少數’和管‘絕大多數’相統一，既對廣大黨員提出普遍性要求，又對‘關鍵少數’特別是高級干部提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監督。”所以，“一般黨員”就是“絕大多數”，其區別于“領導干部”。或機關（單位）非公務員身份的一般工作人員和工勤人員，簡稱為“普通黨員”或“干事”；主要處分對象是指黨政機關、企業、事業單位或自治組織等中擔任公職或從事公務②公務是指“在國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等單位中履行組織、領導、監督、管理等職責”，參見趙秉志. 新刑法教程[M]. 北京：中國人民大學出版社，1997:780.或準公務的人員，即監察法之“公職人員”和刑法之“國家工作人員”，如為黨員，稱為“黨員干部”，非黨員則稱為“干部”；重點處分對象是指主要處分對象群體中的領導，包括黨政機關領導、企業事業單位領導、自治組織領導等，如為黨員，稱為“黨員領導干部”，非黨員則稱為“領導干部”。公職人員的處分程度與擁有的公權力是成正比例的。三者關系見圖1。

圖1 處分對象疊合圖

比較三種處分對象與三種處分，可發現：

首先，在上圖最外圍顯示的“普通黨員”和“干事”等一般處分對象上，三種處分間是“不疊合”或“弱疊合”關系。“不疊合”包括兩種情形：其一，不會引發監察處分與其他兩類處分的疊合，因為一般處分對象均為非公職人員，其違反的只能是黨內或/和機關單位內部紀律，因而不會招致監察處分；其二，黨紀與機關單位內部處分之間相互分離，并無關聯。如非干事的普通黨員的弄虛作假入黨行為就僅引起黨內處分，如非黨員的干事的遲到早退行為僅能引起機關單位內部處分。而“弱疊合”是指黨員身份的干事的違紀行為，如包養情人，會同時引起黨紀處分和機關單位處分，但這種疊合的處分結果相比于監察處分而言較弱。

其次，上圖內部兩圈中的“黨員干部”與“黨員領導干部”、“干部”與“領導干部”均為“有權人”。在“黨管干部”原則下，“黨員干部”與“黨員領導干部”內在地將“黨員”“領導干部”和“干部”三種身份疊合在一起，構成“有權人”之主體。身份疊合與處分種類疊合產生了處分效果的“強疊合”，這也是三種處分融合為一體的根源。

最后，三種處分對象與三種處分的關系表現為：機關（單位）內部處分的對象①在監察體制改革后，盡管根據《公務員法》（第61條）和《公職人員政務處分法》（第3條）規定，任免機關、單位和監察機關同時擁有對“黨員干部”“領導干部”和“主要領導干部”的處分權，但在處分實踐中，監察機關主導了對該等主體的處分權。是前述一般處分對象，監察處分的對象是前述主要處分對象和重點處分對象，很顯然，這兩類國家處分分工明確，各自有別。而監察處分與黨紀處分在處分對象上有著緊密的合作，前述主要處分對象和重點處分對象是監察處分和黨紀處分的共同對象。由于“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性”。[9]所以，前述“主要處分對象”必然是指其為監察處分和黨紀的主要處分對象。同時，《黨章》“總綱”部分指出：“強化管黨治黨主體責任和監督責任，加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督體系。”《中國共產黨黨內監督條例》第六條明確規定：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”所以，前述“重點處分對象”也必然是指其為監察處分和黨的紀律處分的重點對象。

如果把主要處分對象和重點處分對象的疊合引起的監察處分和黨的紀律處分疊合視為“內部疊合”的話，監察處分和黨紀處分與刑罰的疊合則是“外部疊合”。一個因職務犯罪的黨員領導干部，在其處罰順序上是：先黨紀處分、再監察處分，最后再刑事處罰，其對應的身份分別是“黨的領導干部”、“公職人員”和“國家工作人員”。刑罰對象與處分對象疊合在一起。這種疊合決定了，只有黨的處分體系、國家處分體系和刑罰體系之間實現內外融合、貫通協調，才能實現黨和國家監督體系的功能。

2.處分規范與處分機關融合

三種紀律處分規范融合于《公職人員政務處分法》。其作為最晚生成的紀律規范，是我國紀律規范的集大成者，它將之前的所有針對公職公務人員的紀律規范進行了綜合，是一個組合性立法文件。比較該法與其他紀律性法律或紀律規范性文件關于違紀違法行為的規定，會清晰地看到這種組合式立法，見表1。②表中部分簡稱：“紀律處分條例”為《中國共產黨紀律處分條例》、“公務員處分條例”為《行政機關公務員處分條例》、“法院人員處分條例”為《人民法院工作人員處分條例》、“檢察人員處分條例”為《檢察人員紀律處分條例》、“事業單位人員處分規定”為《事業單位工作人員處分暫行規定》、“國有企業領導人員廉潔規定”為《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》、“農村干部廉潔規定”為《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》。

表1 政務處分法條來源

（續表）

比較并總結表1會有如下發現：首先，“整合規范政務處分法律制度”[10]是《公職人員政務處分法》的立法指導思想，即紀律規范融合是該法的立法目的之一。黨的紀律和國家紀律被整體融合在《公職人員政務處分法》中。其次，“紀律法律化”不僅指國家各組成部分（行政、司法、事業、國有企業和農村）的紀律法律化，更指黨的紀律的法律化。“著眼于構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善與黨紀處分相對應的政務處分制度”[10]“與黨紀相對應”的體現是：《公職人員政務處分法》違紀違法行為13條共借鑒了《紀律處分條例》45條，其數量是借鑒吸收的國家紀律文件條目之總和的近2倍。《公職人員政務處分法》與《紀律處分條例》的融合使得黨的紀律規范具有“法性”，極大提高了黨的紀律的合法性。再次，從紀律規范的成熟程度和產生順序，可看出三種紀律規范的生成邏輯是先有黨紀，再出現了黨紀與國家紀律的混合，再經歷了二者的分離，最后各自發展為紀律法典。黨紀是黨和國家處分體系的“基礎規范”，它也是所有紀律處分規范中最為成熟的一個，這根源于先有黨后有國的黨政發生史，源于黨對國家的領導，也源于“黨紀嚴于國法”的政治理念。最后，三種紀律處分規范的融合是相互的，一方面黨的紀律需要國家法律支持（如“留置”制度解決了“雙規”難題，就是黨借助法律滿足其紀律實施的合法性要求的一個典范），國家紀律需要黨的紀律的內容，不僅因為黨紀早于且成熟于國家紀律且因為“黨紀嚴于國家紀律”。

三種處分機關的融合是黨和國家處分體系融合最徹底和最關鍵的一個環節。“各級監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行紀檢、監察兩項職能，由各級紀律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負責并報告工作。”[11]

（二）理論結構與實踐結構

核心要素之間的疊合使得三種處分形成了一個整體，處分功能被集成在一起，產生了“處分合力”，形成了穩定而系統的處分結構。“集約化的紀律組合意味著紀律之間形成相互契合、相互銜接、相互補充、相互配套的狀態，而不是陷入紀律短板、紀律離散甚至紀律沖突的窠臼。顯然，政黨紀律集合最大化的達成保留著有利于政黨穩定與政黨發展的法理價值”。[12]

三種處分的關系決定了黨和國家處分體系的內部結構，其中黨的紀律處分和國家監察處分之間關系是決定黨和國家處分體系結構的關鍵。在理論上，二者是兩類性質的紀律懲戒。“黨的”與“國家的”決定了二者分屬兩個領域，進而在處分性質、處分對象性質、處分種類等方面是質的差別。

但在監督和處分實踐中，黨的紀律檢查機關與國家監察機關以“合署辦公”之形式產生“一體兩面”之實質，使得分離的兩種處分實現“合二為一”的效果。“合署辦公”并不是機械的組織和人員的硬件組合，它產生了“一體監督”“一體處分”的實踐效果。“組織領導、力量整合、部署實施、成果運用、整改落實”等“五位一體”監督處分政策是二者深度融合的實踐體現。最終，二者融為一體，統一以集成后的“紀檢監察處分”為實踐主體，形成了典型的具有社會主義特色的、黨和國家處分體系高度融合的結構，見圖2。

圖2 處分結構體系圖

黨的紀律處分與國家處分的系統集成并不是直接發生在黨的紀律處分與機關（單位）處分之間的，而是直接發生在黨的紀律處分與國家監察處分之間的。國家監察處分統轄了機關（單位）處分。在黨和國家處分體系內，三種處分之間的關系是：黨的紀律處分與國家監察處分被集成為“紀檢監察處分”，國家監察處分與機關（單位）處分之間因統轄關系而被整合在一起，形成“國家處分”，黨的紀律處分與機關（單位）處分通過國家監察處分被間接整合在一起。其中，黨的處分處于主導地位（黨的紀律處分帶動國家監察處分和機關內部處分，在處分體系中處于核心地位）；國家監察處于體系運行的主干地位，一者它承上（不僅為黨的紀律處分供給了合法性，也通過“并入”立法方式將黨的紀律引入法律體系，實現“紀律法律化”），二者它啟下（統領和監督機關內部處分），三者它自身從實體和程序對國家處分做了詳盡規定；機關（單位）內部處分處于補充地位。這種主次之分的關系，內在地是由處分性質所決定的：紀檢監察處分的功能在于反腐，而機關（單位）內部處分則重在維護機關單位管理秩序。

三、處分體系的特性

習近平總書記在十九屆中央紀委六次全會上指出要長期堅持“六個必須”。其中要求“堅持完善黨和國家監督制度，以偉大自我革命引領偉大社會革命，堅持不懈把全面從嚴治黨向縱深推進”。黨和國家處分的體系化是黨和國家監督體系成熟的標志。從黨和國家監督體系和國家治理體系的法治化、現代化視角，可以看到這一處分體系具有如下明顯特征。

（一）黨的紀律處分的主導性

從縱向關系來看，黨的紀律處分在黨和國家處分體系中居于主導地位是由黨內監督的主導地位所決定的。“黨的執政地位決定了黨內監督在黨和國家監督體系中是最基本的、第一位的，黨內監督有力有效，其他監督才能發揮作用。”[13]黨和國家處分體系作為黨和國家監督體系的組成部分和下位命題，必然分享了后者的結構屬性。紀律處分是監督體系的懲罰機制。《中國共產黨黨內監督條例》第七條規定：“黨內監督必須把紀律挺在前面”。黨和國家處分體系保障了黨和國家監督的有效性和權威性。從三種處分的橫向關系來看，黨的紀律處分居于處分結構的中央，對其他兩種處分起著主導作用。黨的紀律處分在三種處分中產生最早，其處分規范、處分機關等最為成熟；其他兩個處分都“靠近”黨的紀律處分，從黨的紀律處分中“吸取”其力量和權威。

國家監察處分與黨的紀律處分在對象、事項等的疊合，進一步強化了黨的紀律處分的合法性和權威性。

在黨和國家處分體系結構中，存在兩種主導關系。在國家處分領域，監察處分主導了機關單位處分；在黨和國家處分關系上，黨的紀律處分主導了國家監察處分。這種主導關系是通過兩種疊合實現的。國家監察處分和機關單位處分的疊合體現在我國長期形成的“二元并行處分體制”，[14-15]即對公職人員違反機關單位紀律的行為，監察機關和機關單位均有權進行處分。國家監察機關擁有機關單位處分權是前者對后者主導的主要體現。同時，《公職人員政務處分法》第3條第3款規定：“監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議。”這使得監察機關擁有對機關單位處分的監督權。并且，通過核心要素的融合，黨的紀律處分實現了對國家監察處分的絕對領導。最終形成了從外到內的“主導鏈條”，這也是三種處分之間最核心的關系體現，是黨和國家處分體系最顯著特征。

（二）處分及其體系的政治性

相較于國家法律體系，黨和國家處分體系具有強烈的政治性。處分的政治屬性是由處分的對象決定的，處分的對象是官，而不是民，處分是對官的懲罰，這是處分政治性的根源；處分的政治性是來自于官員職權行為的責任性和義務性的，而法律行為具有權利義務性。

處分的政治性根由為黨對黨和國家處分體系建構的領導。黨的十九大對健全國家權力運行制約與監督體系，提出了具體的改革方略，即“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。作為黨和國家監督體系的核心組成部分，在黨和國家處分體系的建構上，也分享相同邏輯，即由黨統一指揮建立和完善黨和國家處分體系，并將三種處分體系融合在一起，形成處分合力。

處分的政治性體現為：其一，處分具有政黨性和國家性等兩種政治面向。“政黨監督處于統領地位，國家和社會在黨的領導下進行監督;國家監督也是權力性監督，屬于第二位;社會監督是權利性監督，處于基礎地位。”[16]處分的內部性使其難以整體獲得法律性，只能是部分處分獲得國家法律“加持”，[17]所以，處分整體依然具有政治屬性，或者說其政治屬性大于法律屬性。其二，中央紀委書記趙樂際在十九屆中央紀委二次全會上曾指明，“紀檢監察機關是政治機關”。[18]處分機關的政治性本質上來自于社會主義監督的政治性。其三，“黨的紀檢權和國家的監察權，本質上都是監督權”。[19]在屬性上，這種監督權屬于政治權力。處分權是監督權之子權利處置權的一種，它體現的是政治立場和政治規則。域外國家和地區處分出現了司法化傾向，[20]我國處分體系則是政治性的，如在處分救濟上，基本上是處分體系內部救濟模式。①有學者提出：“有權利就有救濟，我國應當將全部政務處分納入訴訟救濟范疇。”參見徐繼敏. 監察委員會政務處分行為探究[J]. 河南社會科學，2018(10):68-74。其四，政治性表現為黨和國家紀律的一體化，或者處分實踐的黨政一體化。黨的紀律處分和國家處分之所以能融為一體，就是來自于二者具有的內在統一的政治屬性。

對處分對象而言，處分的結果是政治性的。無論是黨的紀律處分，還是國家紀律處分，其處分的主要對象是“官”，處分指向的是官員的違法違紀行為，處分結果必然使其政治生命受損或終止。處分的期間會加大處分對象晉升職務和工資待遇等的機會成本。①《政務處分法》第8條和《紀律處分條例》第10～12條等均規定了“處分期間”。同時，我國黨和國家處分種類的一個重要特征就是沒有財產罰。輕處分一般是名譽罰（如警告、嚴重警告、記過等），而重處分一般是職務罰或身份罰（如撤銷黨內職務、降級、撤職和開除等）。重處分結果對官員的政治生命則是致命的。《公職人員政務處分法》第十九條規定：“被記過、記大過、降級、撤職的，不得晉升工資檔次。被撤職的，按照規定降低職務、職級、銜級和級別，同時降低工資和待遇。”②《公職人員政務處分法》第19～27條對政務處分的結果做了細致規定；《中國共產黨紀律處分條例》第10～16條對黨的紀律處分的結果也做了詳細的規定。“雙開”標志著一個黨政干部政治生命的結束，大多數會迎來刑罰，這是最嚴重的紀律處分。

（三）處分體系的強反腐性

比較處分體系的兩種功能，黨和國家處分體系的強反腐性更為突出。“從唐律開始，官吏犯罪有了‘公罪’和‘私罪’之別，所謂公罪，即擅權越職、署置吏員過限、非法興造、非法賦斂、怠瀆職責等。私罪，即貪污受賄、行賄受賄、勒索財物、弄虛作假等主觀故意腐敗行為。公罪與私罪之懲戒，一般對私罪的處理更重。”[21]依處分功能，其可分為管理性處分與反腐性處分；前者保障秩序的運轉效率，后者維護秩序的安全；前者處分之行為性質同于“公罪”，后者則同于“私罪”；故而，就處分強度而言，前者是弱處分，后者是強處分。“強反腐性”不僅意味著針對腐敗的處分是高強度的，也表明處分的反腐功能優位于管理功能。

首先，就三種處分制度之間關系而言，黨的紀律處分和國家監察處分是強反腐性處分，機關內部處分是弱管理性處分。黨和國家處分體系的強反腐性特征來自于紀檢監察處分的主導性地位。這使得黨和國家處分體系的首要任務是懲治腐敗，處分的管理性功能服從于反腐性功能，是處分的隱含性功能，而不是明確性功能。十八大以來的反腐數據證明了處分功能之間的這種排序關系，③《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》中顯示：“2015年以來，全國紀檢監察機關實踐‘四種形態’，用嚴明的紀律管全黨治全黨，共處理204.8萬人次。其中，運用第一種形態批評教育、談話函詢95.5萬人次、占46.7%，使紅臉出汗成為了常態；第二種形態紀律輕處分、組織調整81.8萬人次、占39.9%，第三種形態紀律重處分、重大職務調整15.6萬人次、占7.6%，有力維護了紀律的嚴肅性；第四種形態嚴重違紀涉嫌違法立案審查11.9萬人次、占5.8%，被開除黨籍、移送司法機關的真正成為極少數。”“四種形態”中的前兩種處分承擔著管理性輕處分功能，而后兩種處分則承擔著反腐性重處分功能，并實現紀律處分與刑事處罰的貫通與銜接。而且，處分比刑法承擔了更多的反腐職責。

其次，從三種處分縱向關系而言，黨的紀律處分和國家監察處分統一為“紀檢監察處分”，其位階高于機關內部處分。如果僅為維系國家權力體系的內部運轉及其效率，機關內部處分可實現此紀律目標，但腐敗行為的危害足以摧毀機關內部處分維護的管理秩序，其處分力度、處分措施、處分調查手段等不足以對抗腐敗，為此，在其之上國家集合所有反腐敗資源，賦予紀檢監察機關強有力的處分職責，以足夠力量對抗腐敗之侵蝕。從歷史和實踐看，反腐敗是黨和國家紀律處分體系建構和完善的主要動因。“關鍵少數”的腐敗是黨和國家治理中的“毒瘤”。黨從黨員視角，國家從領導干部視角，分別用黨的紀律和國家紀律應對其害。無論是黨的還是國家的紀律處分制度都是為應對腐敗而發展壯大的。換言之，沒有反腐敗，就不會有體系化、法治化和制度化的處分制度。

最后，相比較于刑法，處分承擔著懲治腐敗的關鍵責任。“政務處分位于腐敗懲治的中端位置，其前端是黨紀處分，后端是刑事處罰。”[22]經過長期的反腐實踐，我國形成了“黨紀處分—政務處分—刑事處罰”的腐敗懲治鏈條。由于黨的紀律處分和國家監察處分的“疊合”，這一鏈條被簡化為“紀檢監察處分—刑事處罰”兩個不同性質的懲治環節。

《中國共產黨黨內監督條例》第七條規定：“經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數”。紀檢監察監督執紀的這“四種形態”清楚地表明，在數量上，紀檢監察處分承擔著最大量的反腐敗懲處任務，刑事法律懲處扮演著補救作用；從順序上，紀檢監察處分承擔著事前的、預防的反腐角色，而刑事法律處分則處于懲治鏈條末端；從腐敗發生和演化角度，早期的預防和懲治小腐敗在反腐戰略中重于事后懲治，因為“上醫醫未病之病，中醫醫欲起之病，下醫醫已病之病”。

（四）處分體系的法治性

在習近平法治思想中，黨的紀律與其他黨內法規的建設成為中國特色社會主義法治體系建設的必然要求，因為黨規和法律成為新時代法治的兩個內在聯系的組成部分。法治化成為黨的紀律處分及其體系建構的方向和建設標準。紀檢監察處分和機關內部處分的法治化也是黨和國家治理現代化的必然要求。處分的體系化和法治化，不僅能將處分體系和法律體系在規范層面緊密融合，更能使得處分運行與法律運行一樣，避免人為主觀臆斷，這種規范自在的客觀性是法治的基本品性。

富勒把法的內在道德概括為八個要素，①在富勒看來，作為“法律內在道德”之法治，應至少具有如下特點：一般性（法律適用于所有人）、法律應公布、法律在效力上非溯及既往、法律規范應精確具體、法律規范之間不矛盾、法律能被遵守（法律不應當規定人們無法做到的義務）、法律應盡可能地穩定不變和官方行為與法律的一致性等。參見富勒. 法律的道德性[M]. 鄭戈，譯. 北京：商務印書館，2005:55-111.紀律處分的法治化也共享了這些法治原則。第一，紀律和處分具有一般性：黨的紀律、政務處分和機關內部處分盡管對象各異，但一方面主要對象相互疊合，另一方面三種紀律和處分均奉行“紀律面前人人平等”和“處分面前人人平等”的原則。第二，紀律規范如法律一樣是公開的，所有處分對象都能事先知悉和理解紀律要求，紀律處分結果在紀律范圍內（黨紀在黨內、政務處分在監察管理范圍內、機關處分在機關內）也是公開的。第三，紀律規范非溯及既往，它的效力指向公布之后的將來，堅持了“規則在先、行為在后”的法治應用原則。第四，紀律規范如法律規范一樣，分為紀律原則和紀律規則，無論是《中國共產黨紀律處分條例》，還是《公職人員政務處分法》，還是機關紀律處分規則，不僅規則明確具體，而且經過不斷的探索，紀律規則體系均已成熟。第五，黨和國家處分體系內部要素之間關系融洽。從三種處分之間的關系來看，《公職人員政務處分法》在黨和國家處分規范體系中承擔著“承上啟下”之關鍵作用，它從結構上保證了三種處分之間的融貫關系。在三種處分的內部要素關系上，本文第二部分通過處分體系核心要素之“融合”和“疊合”做了詳細解析。以《公職人員政務處分法》為橋梁，黨的紀律處分獲得了國家監察處分的法律支持，使得黨紀處分的合法律性得到極大提高。同時，政務處分對機關內部處分的統領，也使得后者統一在前者之中。第六，三種處分體系中的紀律要求均是可行的，因為處分事項是日常實踐的總結，來自于實踐，而不是想象，是典型的問題回應型的規范體系。如黨的六類紀律就是黨在百年歷程中不斷總結和提煉而成的，是對已經發生的違紀行為分類總結。第七，紀律規范和執行體系具有穩定性。雖然《中國共產黨紀律處分條例》歷經了1997年、2003年、2015年和2018年的修改，但其體系整體并未改變，歷次均為部分修改；黨的紀律檢查機構、機構權限等自成立至今也沒有結構性改變。針對公權力使用者的監察，在國家制度內，經歷了行政監察和國家監察兩個時期，其變遷的結果是提升了監察權威，使得反腐敗力量增強，反腐敗預期提高，這都保證了黨和國家紀律處分體系在穩定的基礎上不斷發展，在發展中進一步穩定，這充分展現了黨和國家處分體系建設與發展的“制度自信”。第八，處分官員與機關嚴格遵守紀律規范，并與處分對象同樣接受處分。“這是合法原則中最復雜、最關鍵的要求”。[23]紀檢監察機關的監督是檢驗處分體系成功的試金石。“習近平總書記在中央紀委歷次全會上一再強調要解決‘誰來監督紀委’的問題，要求紀檢監察機關‘清理好門戶’，防止‘燈下黑’。”[24]黨和國家在紀律檢查和處分實踐中不斷探索，形成了一套成熟的制度設計。在紀檢監察外部，作為權力機關的人大監督是最正當的監督力量，通過監察委員會專項報告對其處分職權進行監督；在內部，不僅成立干部監督室，專責對內監督，而且，在工作流程上，將監督檢查與日常管理相對分離，將調查與審理相分離，實現內部相互制約。