鄉鎮政府公共服務效能提升的動力機制構建*

吳大兵

（重慶社會科學院哲學與政治學研究所，重慶 400020）

一、問題的提出

農村基本公共服務關系廣大農民的生產、生活及相應的發展保障，體現社會主義發展的公平正義。在全面推進鄉村振興中，農村公共服務包括教育、醫療衛生、文化、社會保障等更為廣泛、多層和高質量發展的內容和要求。鄉鎮是我國最基層的政府，是全面推進鄉村振興戰略的主要實施者。其行政效率是檢驗基層政府行政能力和水平的標尺。在治理效能視域下，鄉鎮政府公共服務效能不僅是基層政府行政效率的堅強保障，更是農村公共服務水平提高的關鍵要素。審視當下鄉村振興中農村基本公共服務的實踐，一些地方或少數干部存在的懶政、怠政等所引發的公共服務低效、無為，甚至亂作為現象，其背后的重要根源就是鄉鎮政府公共服務效能的提升動力不足。“要建立健全城鄉基本公共服務均等化的體制機制，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋”。[1]（P260）積極構建鄉鎮政府公共服務效能提升的動力機制,無疑是重要一環。那么如何破解這一動力梗阻，以提升鄉鎮政府公共服務效能，增強政府公信力呢？這已成為當前實踐發展和理論研究日益關注的重要課題。

從當前文獻來看，在西方，早期對政府效率的研究，以威爾遜等提出的“政治-行政”二分理論為代表，其理論率先將行政效率納入傳統行政學研究的主題；后來行為主義在此基礎上發展提出了政策科學理論，深化了行政效率的研究對象。進入20世紀80年代以后，政策科學理論與新管理主義理論結合，效率與效益成為問題研究新視域，如此開啟行政效率理論新視域，進而產生形成了官僚制理論、科層化管理理論、績效管理理論等。在我國，對于全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能的研究成果，主要體現在依托行政管理體制理論和行政績效理論，對政府職能的發揮和結構的優化展開研究，具體體現在四個方面。一是明晰政府權責。研究成果指出，不少基層政府存在著權責不清、分工不明情況，嚴重制約工作效率。[2]二是優化政府組織結構。不少學者認為，我國政府部門機構多，人員多，辦事程序多，嚴重制約了政府行政效率的提高。三是提高鄉鎮干部素質。研究指出，不少鄉鎮干部素質低下的狀況較突出，執行力還有待提高。四是優化管理機制，完善制度。研究成果認為，行政法律和體制不健全；[3]也有的指出，有效的監督制約機制、考評激勵機制等存在缺失。基于這些問題，學者們提出，應大力優化政府組織結構、明晰政府職能，完善基層政府的行政法規制度，努力提升基層政府行政人員的素質，[4]建立健全科學的監督機制、考評機制和激勵機制，推動社會良好氛圍的形成。

有關在全面推進鄉村振興下，鄉鎮政府公共服務效能的研究成果還不多見。現有的成果基本指向鄉級政府公共服務能力的內容和突破體制障礙、優化制度設計等方面的路徑研究，如李曉園等認為，縣級政府公共服務能力依次為執行能力、規劃能力、危機管理能力、資源配置能力、資源汲取能力。[5]李慧英、薛倩認為，需要通過完善民營資本投資的公共服務，提高地方政府的公關能力等來提高政府的公共服務能力。[6]趙秦衛從基層政府的視角出發，提出應增強公共服務部門的服務理念、做好財權與事權匹配、完善政績考核機制。[7]陳沛然、汪娟娟提出，要加大多元主體參與、多元資源協同、加大農村社區治理。[8]唐京華從鄉鎮政府公共服務能力建設的體制困境視角出發，提出了放權與賦權、調整鄉鎮政府內設組織機構、優化鄉鎮政府運行機制、改進鄉鎮政府公共服務供給方式等主張。[9]也有不少學者單從公共服務的具體領域或某一方面展開研究，如周明等認為養老辦的業務能力、硬件設施能力、保障能力、溝通能力、體制適應能力在養老中至關重要。[10]馬寶君等還從政民互動平臺的公眾反饋大數據,探尋公共服務效能與成本之間的關系。[11]

綜上，既有的研究成果對公共服務效能的探討基本是置于基層政府工作常態下的思考，重點探討的是政府管理的體制機制的優化、制度的完善，很少從行政效率的動力激發與保護的機制維度展開有針對性的研究。事實上，農村基本公共服務水平提升不僅具有內容的復雜性、長期性，如在抗擊新冠肺炎疫情公共危機這樣的事件中的公共服務效能，更凸顯它的緊急性、挑戰性和艱巨性。鄉鎮政府作為農村公共服務的行為主體，在實踐中不僅肩負履職擔責的使命，鄉鎮干部還面臨著自身發展的訴求，以及身體、心理及其家庭的困難需求等。這些都從實踐發展深層的角度提出了提升政府公共服務效能的時代重要意義。即時代呼喚我們對這一問題展開實踐的分析和理論的探討，揭示其運行機理，分析其核心要素和問題癥結，進而構建起一個全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升的動力機制理論范式和現實優化路徑范式，以期促進基層政府行政動力激發，提升行政效率，回應民生期盼，促進鄉村發展。

二、鄉鎮政府公共服務效能動力機制的生成機理與內在結構透視

鄉鎮政府公共服務效能的提升是治理效能視域下的必然要求。那么促使這一效能提升的激發動力究竟是什么？由此，首要的問題是要理清鄉鎮政府公共服務效能動力機制的生成機理與內在結構，我們不妨從行政效率理論和協同治理理論的視角展開深入討論。

(一)鄉鎮政府公共服務效能動力機制的生成機理

按行政效率理論，當前，學界對行政效率的界定不一，比較統一的共識源于電學和機械學中能量轉換比例這一效率概念的衍生，認為行政效率是行政支出成本與形成效果的比例。[12]沿著這一思路，本文認為鄉鎮政府的行政效率就是基層政府在從事行政管理活動中的投入與產出之比。從基層政府行政要素上看，不僅包括人力、物力、財力等有形資源，也包括體制機制、制度、政策、社會影響等無形資源。基層政府行政高效不僅是其合法性基礎，也是政府建設不變的目標追求。在全面推進鄉村振興視域下，鄉鎮政府農村公共服務效能的提升將具體體現為政府通過決策力、統籌力、協調力、處置能力和管理能力的展示，以及鄉鎮干部的高效工作、社會的有序組織動員，及時地實現對公共服務的科學管控、資源要素的有效配置、訴求的有效回應、問題的及時解決等。那么是什么力量推動和鞭策政府公共服務效能的提升？在此，我們有必要先理清鄉鎮政府公共服務效能動力機制的生成機理。

從發生學出發，這個動力機制應遵循“目標訴求—訴求回應—動力激發”基本邏輯。從協同治理理論來看，這涉及到多元化的主體共同作用。在政府行政效率動力提升過程中，基層政府、鄉鎮干部和利益相關群眾作為主要的主體。不同的主體具有不同的目標訴求：作為訴求主體的基層政府因其職責所在而關注對工作任務的激勵性考評，政府鄉鎮干部的使命擔當使其關注目標激勵與價值實現，利益相關群眾關注政府對公共利益訴求的快速應對，作為回應這些訴求的應對舉措就應基于這些多元訴求建立健全相應的工作機制和制度，一旦這些機制和制度的建立和完善并有效運行，那么勢必從根本上激發和調動基層政府行政的活力，從而使行政效率的提升成為可能。這樣一來，也就生成了一個相對閉合性的提高鄉鎮政府公共服務效能的動力機制。

實際上上述的結論只是在一般意義上的初步歸納和演繹，現實中，鄉鎮政府公共服務效能提升更是基于這些多元主體更為復雜的理想訴求或價值實現。從基層政府層面來看，其動力之源有來自政府管理內在的鞭策和工作績效的肯定評價，具體體現為體制上的政治引領、政府本身權責對等的約束、政府縱向管理的監督和考評激勵等。從鄉鎮干部來看，其動力之源在于鄉鎮干部的責任擔當自覺、工作實績被認可，以及相關的權益得到保障和價值得以實現等。從利益相關群眾來看，其利益訴求地實現和保障直接指向政府和鄉鎮干部的責任擔當和實踐作為，它從訴求實現上對鄉鎮干部的行政效率產生推動。同時，一個崇尚善治、鼓勵上進的社會環境也對政府的行政效率產生助推作用。作為激發和保護這些動力要素的回應，黨和政府在實踐層面往往以法律、法規、條例及其他制度，并輔以文件、通知、報告和其他紅頭文件等形式確定動力實現的目標、原則、步驟、策略、保障和支撐等。如此一來，鄉鎮政府公共服務效能提升的動力要素就包括了政府管理內在的鞭策力、鄉鎮干部自我成長的內驅力、利益相關群眾監督的約束力和社會環境氛圍的影響力。適應這些動力要素的訴求，在實踐中施以制度安排、政策實施和策略選擇則形成了對“訴求”的“回應”，作為對“回應”的反饋，即是激發鄉鎮政府公共服務效能動力之源。

(二)鄉鎮政府公共服務效能動力機制的基本特點

基于鄉鎮政府公共服務效能動力機制形成的要素特征及其運行過程的實際狀況，一般來說，鄉鎮政府公共服務效能動力機制呈現出以下特征。一是科學性。科學性就是符合規律性。鄉鎮政府公共服務效能動力機制生成和發展要遵從基層政府管理和工作運行的規律，遵從鄉鎮干部成長發展的規律，針對消除阻礙動力要素訴求的需要作出正確的、規范的應對之策。二是法治性。法治是政府建設的基本要求，鄉鎮政府公共服務效能動力機制生成、發展和運行應始終置于法治視角來審視，崇尚憲法和法律的權威，嚴格按制度辦事，并成為社會的標桿。三是民主性。民主是現代政治發展的基本價值取向，民主行政也是我國政府建設的重要目標。鄉鎮政府公共服務效能動力機制生成、發展和運行必須體現現代民主政治發展的意義和要求。四是發展性。發展著的實踐總是賦予政府新的時代使命和要求，鄉鎮政府公共服務效能動力機制生成、發展和運行不能一勞永逸，應隨著社會發展，尤其是社會發展矛盾的轉化和環境變化而賦予新內容新要求。

那么基于行政效率理論，構建一個推動基層政府行政高效的動力機制，應滿足哪些基本條件？行政績效理論強調，要凸顯績效管理的導向性、聯系性、社會價值觀念性、相對性。沿著這一理論邏輯，本文認為，一個促進鄉鎮政府的行政高效率的動力機制應體現三個特征。一是公平性。這是社會層面的價值訴求。公平是我國社會主義核心價值理念，鄉鎮政府公共服務效能動力機制的生成和發展更當是這一核心理念的張揚，而絕不是特權獨享，更不是法外開恩。二是針對性。這是聚焦解決問題所需。要把堅持問題導向的精神和務實的實踐推動貫穿在動力機制生成和發展的全過程。因為高效動力機制的生成往往是具體和緊要問題催生的訴求使然，那么動力的激發就應當聚焦這些問題、聚焦具體主體的訴求，做到有的放矢。三是階段性。這是承接實踐發展之所求。激發動力要素的策略總是與發展的實踐相關，因而會深深烙上時代的印記。特別是主體不同階段的訴求，需要以發展和創新的精神，推陳出新，不斷優化激發動力策略的路徑選擇。

(三)鄉鎮政府公共服務效能動力機制的主要意義

構建鄉鎮政府公共服務效能動力機制的過程也是一個理論創新和實踐創造的過程。從理論價值來看，行政效率是基層政府治理理論現代化的重要范疇，當前對這一主題的有關研究大多依托從西方引入的政府績效理論、協同治理理論、多元共治理論等，而我國國體與政體的差異性特征，不能對這些理論生搬硬套，要求我們應當也必須對這些引入的理論予以豐富、發展，乃至改造、創新和重建。鄉鎮政府公共服務效能動力機制，就是我們的一個切入點。對基層政府效率動力機制內在要素的探討、制度構建的原則遵循、機制運行的規律探求，勢必為基層政府治理理論的豐富和發展提供一個特定的理論觀察視角和可供參考的理論素材。從實踐上看，鄉鎮政府公共服務效能直接表征著基層政府治理能力和水平。鄉鎮政府公共服務效能動力機制本身的構建目的在于促進動力要素活力的解放、激發和保護。據此，可以說鄉鎮政府公共服務效能動力機制生成的過程，也就是提升鄉鎮政府公共服務效能的過程。基層政府是黨的路線方針政策的全面落實貫徹者，是中央政府和地方黨委意志的集中體現者，鄉鎮政府公共服務效能的提升也自然從一個層面體現出黨的領導科學和正確，進而有助于夯實黨的執政基礎；就基層政府而言，地方行政效率的提高，既是自己責任擔當的有力體現和展示，也是對民聲訴求的積極回應，因而它為政府的合法性提供了堅實支撐；就政府鄉鎮干部來說，其工作的激勵、發展的訴求、價值的實現隨著這一動力機制的構建和運行而得以實現和彰顯，必然激發工作的熱情、信心和勇氣，并可能更加投入工作，從而又直接推動著地方行政效率的提高。如此，這一機制的良性運行將營造出一個更加敬業上進、更加和諧有序的社會。

三、全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升的動力梗阻分析

社會公共服務是人民群眾最基本的生產和生活訴求，提供公共服務是政府的重要職能。在全面推進鄉村振興中，為農村提供優質高效的公共服務勢必成為鄉鎮政府自身責任擔當和社會的廣泛訴求。那么當前鄉鎮政府公共服務效能提升的動力梗阻在哪里？

(一)鄉鎮政府行政過程的鞭策力“乏力”

走向善政是政府建設的目標要求。在全面推進鄉村振興提高農村基本公共服務水平中，由于管理理念的滯后與既有的管理體制和機制上的不完善，使得鄉鎮政府在管理層面還面臨多重梗阻。一是決策的統攝力還不夠。科學性是判斷行政權力決策效能的重要標尺。在提高農村基本公共服務水平中，因地方政府公共服務決策前瞻性不強，一些決策朝令夕改或即立即廢的現象在不少地方發生；因決策程序設計的不科學，專家論證的形式化與部門決策的碎片化，以及決策機構的趨利性與決策監督的薄弱性問題時有發生。這些直接的后果是造成工作的失誤或低效，間接的惡果是喪失決策的權威和政府的公信力。二是明責的約束力不夠。包括上下級政府間及每一級政府內部對應對公共服務的責任不明晰，重點是責任的范圍、邊界模糊；使得人員配置不到位、分工不明確，作用發揮不力的情況。如上報公共服務數據出現多部門向社區和個人要同樣的公共服務數據、填表格、報方案等情況。三是監督的約束力不夠。集中體現在地方政府公共服務效能評價、體制內外合力監督機制、追責問責機制和激勵機制等的不完善或缺失，地方政府公共服務的效能往往被忽視，進而導致有限資源的浪費或低效利用。如在應對新冠肺炎疫情戰役中，一些地方需要的醫療器材遲遲不能到位、醫用物質的錯配亂配、生活必需品的滯留或人為短缺，一些公職人員勤儉節約品質缺失，胡亂使用經費或公共資源，甚至出現一些物資被公職人員挪用、侵占等現象。四是追責的強制力不夠。追責問責是反向激勵。如在新冠肺炎疫情抗戰中一些地方的失策之誤，問責對象指向的基本是個人和少數官員，實事上也可延伸到向那些嚴重失職或擔責不夠的基層政府和政府部門的班子問責，在全面推進鄉村振興戰略中問責還不夠全面，問責機制和制度亟待優化和完善。

(二)鄉鎮干部自我成長的內驅力“不足”

鄉鎮干部是鄉鎮政府政務的具體執行者。鄉鎮干部的工作能力水平、工作績效及工作作風都直接反映著政府的形象。在全面推進鄉村振興中，鄉鎮干部的能力、水平和自覺行動直接影響甚至決定農村基本公共服務的推進和實現。但從現實來看，鄉鎮干部公共服務的能動力激發還存在內驅力不足的梗阻。一是自覺擔當力不足。伴隨著改革前進的腳步，我國行政體制的改革也取得了巨大的進步，在不斷實現精簡機構、整合資源、提升效率的目標的同時，政府及公職人員的公共服務意識和理念也得到普遍增強。但受制約主客觀多種因素的影響，鄉鎮干部的公共服務意識也還存在著一定差距。最突出的表現是“官本位”思想依然嚴重，衙門作風普遍存在，行政人員的權力觀、等級觀和優越感在一定范圍內還繼續滋長蔓延。或者缺乏大局意識和全局觀，責任意識淡薄、各自為政、本位主義嚴重，等等。說到底，就是推進公共服務的自覺擔當力不足。二是發展保障力。鄉鎮干部，首先是作為普通的人而存在，在需求上他們依然具有馬斯洛人類需求五層次理論提出的對成就感的“尊重”，行政績效依然是鞭策他們行動的主要動力。在推進農村公共服務工作中他們依然希望自己的能力得到展示，工作實績得到認可，還包括生活和心理健康的需要。從當前來看，囿于長期的思維定勢和慣性工作，如現場表揚、電視宣傳、火線提拔等，各地均很少從制度設計的本身對鄉鎮干部這一訴求作出根本性的制度設計。三是激勵鞭策力。提升農村基本公共服務是一個戰場，于政府和鄉鎮干部也是一個考場，能者上是鄉鎮干部選用不變的原則。包括在全面推進鄉村振興大力提升農村公共服務戰中，“火線免職”“火線提拔”的做法每每鼓舞人心、激勵士氣，但這一做法還未形成制度化的設計。這也是那些真正想干事、能干事、干出事的鄉鎮干部普遍訴求。

(三)利益相關群眾監督的約束力“不夠”

滿足廣大人民群眾不斷增長的公共產品需要，是政府義不容辭的職責與使命。在全面推進鄉村振興視域下，廣大農民對公共服務更高更多的訴求，日益匯聚成對政府合理應對和鄉鎮干部工作高效地倒逼，也就是形成對鄉鎮政府公共服務效能提升的外在約束力。但深入考察整個全面推進鄉村振興的實踐過程，其中還存在不少障礙、問題、矛盾和工作缺環，這些從不同領域和環節上制約或消解著鄉鎮政府公共服務效能的提升動力。一方面，民眾的懈怠勢必影響鄉鎮政府提升公共服務效能的動力。在曾經的計劃經濟體制下，國家的“包辦”和全能，使得民眾在政治心理上也形成了依賴和順從，但在市場經濟的條件下，對“利益”的膨脹與對私利的追求也使得一些民眾在政治心理上形成一種“私利”化的傾向。特別是在受外來自由主義思想觀念的影響下，這一政治心態越發嚴重，這些對鄉鎮政府公共服務效能提升，無疑是嚴重的阻礙。另一方面，民眾有序參與不夠勢必影響鄉鎮政府提升公共服務效能的動力。民眾的有序參與旨在擴大和深入監督政府公共服務的實踐過程，通過有效的監督鞭策政府公共服務效率的提升。但當前有兩個環節尤需改進。其一，民眾獲取公共服務信息的渠道不夠暢通。通常民眾獲取的公共服務信息的渠道主要是通過會議、文件及網絡，或者鄉鎮村組干部口頭傳達等。由于一些地方信息發布的及時性、透明性、權威性還不夠，加之相應的宣傳解釋工作滯后，常常引起一定程度的信息不對稱和混亂，由此造成民眾對一些公共服務項目的誤解、曲解。進而在公共項目具體的實施推進中勢必造成民眾參與的缺失。其二，民眾訴求表達制度欠缺。在全面推進鄉村振興下農村公共服務的訴求日益廣泛，包括從上學難、看病難、保障低，到突發公關危機下應急物質和日常生活物質的供給緊張等，各地都還沒有建立起成熟的訴求表達平臺和落實機制。這些問題莫不與基層政府在應對公共服務中認識觀念的滯后、機制構建的不力、制度設計的缺失等密切相關。

(四)社會發展環境氛圍的影響力“欠缺”

任何一種社會活動都是在一定的社會環境中進行的，都要受到一定的社會關系地制約，基層政府行政過程也不例外。正如日本學者千葉正士所說，脫離社會環境認識行政行為，這就會“切斷社會和文化背景中法律因素和非法因素的相互聯系和影響，并據此把自己限制在官方的法律的孤立領域中”。[13]也就是說，社會環境與基層政府的行政過程天然地聯系著，尤其是社會系統中的既有文化傳統、認知體系、評價體系以及習俗和禮儀等將形成一個巨大的“場”，這個“場”的影響力將從認同、支持、監督、評價等多維層面制約和影響基層政府行政權力的行使。在全面推進鄉村振興的當下，鄉鎮政府公共服務效能提升動力的社會氛圍不濃。一是社會激勵的意識不濃。在提高公共服務效能中，整個社會還沒有形成一種有序的激勵政府行政的共識，大多是從政府擔責履職的單角度要求政府提升效率，有所作為。如對一些鄉鎮干部的“火線”提拔的呼聲，更多是也只出于對不擔責人員否定的替換。二是社會激勵的平臺、方式缺少。當前基本局限于慣性的錦旗贈送、書面謝辭，以及時興的網絡留言等。這些固然是激勵政府和鄉鎮干部的有效舉措，但與政府和鄉鎮干部本身對激勵的訴求還是有內容與實質要求上的較大差距。三是社會激勵的制度建設。由于社會群體本身的松散，社會激勵在制度建設上往往也是稀缺的。概言之，社會文化環境優化還不夠，特別是民眾往往過分單向度強調政府的責任擔當，而淡視政府自身和鄉鎮干部的權利保障，這些問題不僅無助對鄉鎮政府的激勵、無助整個社會積極向上氛圍的形成，更嚴重的還可能導致間隔或撕裂社會與政府行政的關系。

四、構建全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制

在農村公共服務水平提升過程中，需要的是政府高效作為。行政績效理論強調投入與產出之比，也內含著對投入的優選性。那么，促進鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制也當從破解現實的困境出發，實現精準化的“投入”，求得最佳“產出”，這需要積極構建全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制。

(一)構建全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的原則

從目的上說，構建全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制，旨在消除行政權力科學良性運行、訴求的有序表達和良好社會環境營造中存在的障礙，以積極回應鄉鎮及鄉鎮干部訴求，促進動力激發和保護，提升行政效率。由于農村公共服務是一個發展過程，是由許多環節和步驟所組成的行為系統，協同治理理論強調協同治理不是異質組織之間簡單的合并或聯合，而是各治理主體在保持相對獨立性的前提下，彼此功能與結構的嵌入。但從我國政府權力運行的體制機制出發，全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能動力機制的構建自然需要以構建績效型政府為基本導向，這是本文探討的邏輯前提。

結合鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制遵循的一般規律性，全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的構建，除了需要具備常態下的公平性、科學性、法治性、民主性、發展性等特征以外，還應當遵循以下基本原則。一是思想引領性與業績示范性相結合原則。在應對公共服務這一“戰場”和“考場”，動力機制的構建首要的是堅持正確的政治導向，進而鞭策和激發基層政府發揮強有力的執行力和鄉鎮干部樹立忠誠、干凈、擔當的品格；突出工作實績，重點是關注先進典型、模范榜樣，通過標優彰先，激發他們投入的信心、勇氣和動力，進而發揮其引領和帶動全社會的作用。二是問題導向性與制度創新性相結合原則。公共服務應對中社會主體訴求多元、矛盾多重，應始終堅持問題導向，抓住其中的真問題和問題的核心，做到有的放矢。特別是鑒于公共服務下主體面臨的問題和訴求指向展示的差異性、緊迫性等特點，應對的策略往往也需要破除常規，在制度設計上富于創新，以增強激發動力的策略更富于針對性和實用性。三是正向激勵與負向激勵相結合原則。堅持“權責利對等”，在公共服務工作中，正向激勵應以物質和精神多樣的形式激勵、褒揚履職優秀者和做出特別貢獻者；對缺乏擔當、履職不力、失職等應予以相應的行政追責和紀檢追查。

(二)全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的構架

基于上述分析，對全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制可作以下設想。從動力系統構成來看，在農村公共服務重大項目語域下，鄉鎮政府公共服務效能提升動力應該包括體制內部產生的驅動力和外部的推動力。在排除國家動員這一特殊命令性的強制力外，上文已論及了鄉鎮政府公共服務效能提升的動力要素包括了政府管理內在的鞭策力、鄉鎮干部自我成長的內驅力、利益相關群眾監督的約束力和社會環境氛圍的影響力。顯然前二者屬于體制內在的驅動力，后二者則屬于體制外的推動力。在全面推進鄉村振興公共服務中，政府管理內在的鞭策力，集中具體化為明責擔責、精誠合作、嚴肅執紀、追責問責、舉賢劣汰等；鄉鎮干部自我成長的內驅力，主要具化為公共服務中的能力得到展示，工作業績得到認可，基本生活得到保障，心理危機得到安撫；利益相關群眾監督的約束力，具化為公共服務及時得到控制，生命財產得到保障，社會安定有序；社會環境氛圍的影響力，具化為整個社會需要一個從容面對農村公共服務重大項目的認知，正確的安全觀，及其對政府和鄉鎮干部的客觀正確認識和評價。如果說，應對公共服務危機要求是動力要素激活前提，那么政府管理內在的鞭策力就是關鍵，鄉鎮干部自我成長的內驅力就是核心，利益相關群眾監督的約束力和社會環境氛圍的影響力就是助推，從而就形成為一個“組織責任-個人發展-公共服務要求”多元驅動的閉合性動力機制環。據此，其具體制度設計，可以作如下設想。

從政府管理內在的鞭策力層面，需堅持權責法定，做好分事行權、分崗設權、分級授權，明晰權力邊界，積極構建科學的責任分解機制；堅持全國一盤棋，做好應對公共服務問題聯治、工作聯動，形成公共服務工作統一指揮、上下聯動、左右共進、群防群治、運行順暢、充滿活力的工作協同機制；堅持權責透明，大力推進政務公開、信息公開，促進監督方式創新，積極支撐社會多元監督，形成系統的監督制約機制；堅持德才兼備、選賢任能，結合公共服務工作實際，加大鄉鎮干部考察力度，創新鄉鎮干部選用方式，建立靈活的鄉鎮干部選用機制和干部選拔機制；堅持權責統一，盯緊公共服務中行政權力運行各個環節，完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制。

從鄉鎮干部自我成長的內驅力層面，堅持以人為本，著眼于鄉鎮干部的工作業績的認可，建立工作績效獎勵制度，對有特別貢獻的，應建立健全全面推進鄉村振興下鄉鎮干部突出成績表彰制度、榮譽制度和晉升制度；根據工作能力表現和工作任務需要，破除常規用人機制，建立健全優秀人才使用制度；圍繞生活保障的需求，以及身體和心理健康的需要，建立鄉鎮干部公共服務重點項目期間情況匯報制度、訴求反映制度、生活補助制度和安撫慰問制度等。

從利益相關群眾監督的約束力層面，堅持群眾路線，重點是適應群眾要求，建立公共服務及時通報制度，群眾對政府和鄉鎮干部履職的評價制度和監督制度。

從社會環境氛圍的影響力層面，堅持文化育人，加強公民安全教育和衛生知識普及，加大法治宣傳和普及，提供公民法治意識和法治能力，努力宣傳和諧健康的社會文化，形成社會環境優化機制。

綜上，這些多層面的設想，就勢必“匯聚起全黨上下，社會各方的強大力量”[1]（P261）形成一個全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的基本框架。具體見圖1所示。

圖1 全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的框架結構

(三)全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的運行支撐和保障

動力機制構建是鄉鎮政府公共服務效能提升的有效制度保障，而制度的生命力在于執行，為確保全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升動力機制的運行，并轉化為治理效能，需要哪些支撐和保障呢？

從基層政府管理體制層面看，應積極建立一個高效、責任的政府。一是進一步促進基層政府組織結構的優化。深化基層政府機構改革，優化權力體系，決策權、執行權與監督權科學設計；進一步明晰部門和崗位職責，特別是針對有效防控農村公共服務重大項目的應急性和專業性，完善部門設置和人員的調配，強化基層政府主要領導“雙組長”負責制。二是完善基層政府的決策機制。重點是建立農村公共服務重大項目決策機制，堅持民主決策、科學決策、依法決策，著力構建政府主導下的多元主體參與決策模式，優化行政決策的規則、程序和環境，積極構建基層政府行政決策權力運行的監督體系，并不斷完善基層政府行政決策權力運行的追責機制。探索建立全面推進鄉村振興下社情民意征集制度和專家論證前置制度。三是加大基層政府政務公開。規范政府信息公開平臺，優化服務功能；完善政府新聞發布制，探索建立全面推進鄉村振興下專家意見發布制，確保全面推進鄉村振興下公共服務信息和事關國計民生的生產、生活信息，以及政府工作實績等信息及時、準確傳遞和發布。[14]四是完善基層政府工作機制，優化工作程序。本著行政效率理論要求，在推進農村公共服務工作中，應堅持原則性與靈活性的統一，精簡慣性的程序性申報、審批，追求實效和效率，防范形式主義、官僚主義的衍生。五是完善鄉鎮干部成長機制。著眼實績激勵，建立健全鄉鎮干部優勝劣汰、能上能下的機制；加大“頭雁”工程及配套工程建設，完善鄉鎮干部容錯免責機制，激勵公共服務中鄉鎮干部想作為、能作為、作好為。

從鄉鎮干部發展取向層面看，應著力于政府鄉鎮干部素質的提高、能力的提升和訴求的暢通表達而努力。一是增強鄉鎮干部現代化治理理念。重點是堅持政治意識引領，建立健全鄉鎮干部政德考核評價機制，強化鄉鎮干部政德觀的提升、正確政績觀的樹立和責任意識的增強。強化民主意識與法治意識，消除“官本位”思想，樹立平等觀念；深化督查制度，探索建立鄉鎮干部違憲周期審查制度，促進依法行政。二是培養鄉鎮干部求真務實的精神。建立健全反對形式主義和官主義的機制和制度建設，嚴厲整治那些消極應付、弄虛作假的不擔當、不作為、慢作為、亂作為等現象，形成鄉鎮干部推進農村公共服務不怕麻煩、不畏艱險的責任擔當和勇氣的良好氛圍。三是深化群眾路線，完善聯系群眾制度。以優化網絡平臺為契機，推進聯系群眾的平臺建設和方式創新，及時把握公共服務下的民主訴求；強化實踐調研制度，主動把握群眾訴求，形成良好干群互動。四是提升鄉鎮干部的處置危機事件的觀念和能力。著力鄉鎮干部新的安全觀、公共服務觀、危機觀教育，增強應對農村公共服務重大項目危機的觀念、認知和應急處理能力；適應社會發展的訴求，著力鄉鎮干部同媒體打交道的能力的培養的提升，增強政府的公信力。五是培養鄉鎮干部積極向上的義利觀。堅持社會主義關注人的發展屬性的本質要求，堅持義利并重與義利統一的一般原則，杜絕鄉鎮干部狹隘功利論和抽象道義論滋生，建立鄉鎮干部規范有序地實現訴求表達常態化的制度和工作機制。[15]

從社會輿論環境營造層面看，應著力于回應民生期盼、解決百姓訴求。一是增強公民的主體認識。從當前來看，關鍵是要增強超越意識，這種超越既體現于思維上的突破、理念上的理性回歸，更是在復雜多元的社會意識和價值取向中明辨是非，決斷取舍；要增強主體意識，重點是致力于樹立平等觀念、增強權利意識和義務意識。如此以增強民眾應對公共服務的自覺和理性，消除公共服務就是政府的事等各種消極錯誤的觀念。二是加大社會主義核心價值觀的宣傳和教育。實施公民素質提升行動，注重典型與優秀示范引領，廣泛提升民眾的人文素養，鞭策民眾養成健康的生活方式、生活習慣，努力消除各種陳規陋習，形成社會應對公共服務的積極心態。三是加強民眾法治觀念與公共服務常識教育。堅持理論教育與實踐教育相結合，以公共服務中的“身邊事”“身邊人”為例，強化法治理念和知識的宣傳和學習，消除“人治”思想作祟；以“案”授“課”，如以抗擊新冠肺炎疫情為例，增強民眾對公共服務的認知，筑牢不信謠、不傳謠的思想基礎。四是加大網絡輿情疏導。建立鄉鎮干部走“公共服務”群眾路線制度，適應公眾獲取信息渠道的變化，強化媒體擔當作為，加快提升主流媒體網上傳播能力，主動回應社會關切，對善意的批評、意見、建議認真聽取，積極回應網民關切、解疑釋惑，妥善進行輿情疏導。

五、結論

綜上，在全面推進鄉村振興下農村公共服務呼喚基層政府行政的高效率，基層政府行政的高效有賴于強有力支撐的動力機制地激發。當前，學界對鄉鎮政府公共服務效能這一問題予以了高度關注，但總體上還缺少從行政效率動力激發與保護的機制維度開展有針對性的深入探討。本研究認為，基于治理效能理論，鄉鎮政府公共服務效能提升的動力要素包括政府管理內在的鞭策力、鄉鎮干部自我成長的內驅力、利益相關群眾的約束力和社會環境的影響力。但實踐中，鄉鎮干部內在動力激發存在缺環，對利益相關群眾的訴求回應存在缺環，社會應對公共服務輿論環境亟待優化。基于此，本著科學、民主、法治和激勵的原則，從政府管理內在的鞭策力層面，應積極構建科學的責任分解機制、充滿活力的工作協同機制、系統的監督制約機制、靈活的鄉鎮干部選用機制和完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制；從鄉鎮干部自我成長的內驅力層面，應積極建立鄉鎮干部公共服務期間情況匯報制度和訴求反映制度；從利益相關群眾的約束力層面，應建立公共服務及時通報制度，群眾對政府和鄉鎮干部履職的評價制度和監督制度；從社會環境的影響力層面，著力社會環境優化機制的構建。如此，形成一個“組織責任—個人發展—公共服務要求”多元驅動的全面推進鄉村振興下鄉鎮政府公共服務效能提升的閉合性動力機制。并通過政府、鄉鎮干部和社會的多重發力，確保這一機制正常運行，并轉化為治理效能。當然，就當前來看，這一機制具有很強的階段性特征，但隨著實踐和理論的發展，它一定更加公正和科學，并彰顯法治性、突出制度性、富于創新性。