鐵路護路聯防經費全面預算管理存在的問題與建議

張航

[摘 要]實施全面預算管理，是實現鐵路護路聯防工作戰略管理、目標管理的重要手段，是加強單位內部控制、推進單位高質量發展的有力舉措。在實施全面預算管理過程中，由于在預算管理觀念、預算管理環節、預算執行力等方面存在許多不足，影響了全面預算作用發揮。文章通過對鐵路護路聯防經費全面預算管理實施情況存在的問題，就如何完善和深化全面預算管理，提出了可行性發展對策和建議。

[關鍵詞]全面預算管理；鐵路護路聯防；原則；問題；建議

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）07-0070-03

鐵路護路聯防經費是根據《鐵路安全管理條例》和《廣西壯族自治區鐵路安全管理條例》的規定，專門用于鐵路沿線地方各級人民政府和縣以上地方人民政府有關部門落實鐵路護路聯防責任制，開展鐵路護路聯防工作的費用。自治區財政廳根據鐵路護路聯防工作的實際需要，通過預算審批程序，將鐵路護路聯防經費納入省級財政預算管理。在自治區財政資金支持下，廣西各級護路聯防組織聚焦“交通強國、鐵路先行”歷史使命，圍繞“保安全、保穩定、保暢通”工作目標，全面落實護路聯防責任和工作措施，各項工作有序推進，有效落實重點任務，為營造良好外部安全環境，維護運輸安全暢通作出了積極貢獻。

為了保證全區護路聯防工作的正常開展，自治區政府辦公廳于1993年11月17日下發了《自治區人民政府辦公廳關于調整鐵路運輸治安聯防費的通知》（桂政辦[1993]158號），明確了調整后按照區內發送貨物0.30元/噸、區外發送貨物0.50元/噸的標準，由鐵路部門代為收取護路聯防費。2015年11月之前，按照“收支兩條線”和“以收定支”原則，自治區護路辦將鐵路部門代收的護路聯防費全額上繳自治區財政專戶，再通過財政預算審批下撥使用。往年自治區財政廳對護路聯防經費預算管理的做法，按照“以收定支”的原則對自治區護路辦鐵路護路聯防經費收支預算及項目都會給予專門批復，再根據自治區護路辦用款申請撥付專項護路聯防工作經費。

從2015年11月起，根據財政部、發改委文件通知要求，廣西與全國各省（自治區、直轄市）一同取消了護路聯防費收費項目。同時，根據中央綜治辦、財政部、中央綜治委鐵路護路聯防工作領導小組、中國鐵路總公司聯合印發的（中綜辦[2015]31號）《關于進一步加強鐵路護路聯防工作保障的通知》精神，自治區財政廳給予充分理解和大力支持，從2016年起將全區鐵路護路聯防經費納入自治區本級年度財政預算，鐵路護路聯防工作得到堅實保障。

2017年6月，按照自治區財政廳《關于規范鐵路護路聯防工作經費管理有關問題的函》（桂財政法函[2016]98號）要求，經自治區黨委政法委研究同意，從2017年起全區鐵路護路聯防工作經費納入自治區黨委政法委年度部門預算統一管理。

近年來安排鐵路護路聯防經費3700萬元左右，分為鐵路護路聯防經費本級專項經費和鐵路護路聯防經費補助市縣專項經費兩個項目。其中，鐵路護路聯防經費本級專項經費安排約2900萬元左右，鐵路護路聯防經費補助市縣專項經費安排800萬元左右。

鐵路護路聯防經費本級專項經費主要用于自治區護路辦支付普鐵線路專職護路隊伍工資、辦公費、視頻監控維護費等，其中，680人的普鐵線路巡防隊員工資費用，約占整個鐵路護路聯防經費的90%；鐵路沿線“雪亮工程”視頻監控項目，約占整個鐵路護路聯防經費的3%；鐵路護路宣傳經費，約占整個鐵路護路聯防經費的3%，其他為日常公用經費。鐵路護路聯防經費補助市縣專項經費主要用于聘用高普鐵志愿者、護路專干工資、愛路護路宣傳品制作、視頻監控建設和涵洞積水維修費等。

（一）強化剛性約束

圍繞實現預算目標，強化預算剛性約束，嚴格按照預算批復執行，不得虛假列支，不得隨意調整。嚴格按照批復的預算項目、科目和金額執行支出預算，嚴禁擅自調整或串用、混用預算科目和預算項目。注重剛性與柔性控制相結合，根據重大變化調整預算。除發生中央和區財政專項追加及政策性、重大應急性事項增支外，原則上不調整部門預算和部門采購預算。確需調整的，原則上每個部門在每年8—9月份集中調整一次，9月份之后不再辦理調整事項。

（二）優化支出執行，全面實施績效管理

要加大財政支出執行的優化力度，關鍵是要將支出預算與執行緊密結合，提高“會花錢”的能力。護路辦各科室要加強預算執行事前規劃，依照年度預算安排及國庫管理制度有關規定，加快預算的支出進度。圍繞績效目標，根據項目實施計劃和實際進度，按照相關合同和規定程序及時支付，著力提高部門預算執行的均衡性、時效性。

按照全面實施績效管理要求，切實加強預算績效管理，加強執行中的績效運行監控，確保績效目標實現；加強績效自評價，按照規定程序，以適當方式公開；強化評價結果應用，建立績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤機制。

（三）堅持厲行節約，嚴控一般支出

嚴格執行中央八項規定精神、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，堅持從嚴從緊控制“三公”經費、會議費、培訓費等一般性支出。要認真執行公務卡強制結算，健全公務支出管理制度，加強公務支出督查問責。

（四）橫縱向實行分級歸口管理

實行本級和補助市縣分級管理，橫向財務部門加強對護路辦各科室全面預算管理的考核，縱向護路辦業務部門對補助市縣經費實行年度專項檢查，對全區各市護路辦的考核對標檢查，將責任一貫到底、落實到位。

（一）思想認識不到位

按照管理職責界定，護路辦主任對全面預算管理負第一位責任；分管領導分管預算管理日常工作；科室負責人負責職責范圍內預算的執行，并對執行過程和結果負責。財務是預算管理的牽頭部門，協調、平衡各部門預算。但是在實際工作中，預算的編制主要由財務部門進行，業務部門參與配合較少，缺乏有效溝通，無法參與到預算制定，導致財務部分掌握的信息存在不對稱的問題，只能根據各個科室年度計劃和成本費用編制總預算，不一定能與實際情況相契合，造成財務越位、錯位，預算軟約束。

例如每年編制辦公費和印刷費等支出預算時，對辦公費、印刷費預算一般是財務根據歷年決算費用支出倒推次年費用，而財務部門對于次年辦公品需求、工作變化、印刷費價格、印刷份數的變化情況并不清楚，導致預算預估不準。這時候更需要業務部門配合，提供有效的預估信息，確保預算的準確性。

（二）預算編制不科學不合理

各業務科室在制定年度部門預算計劃時，更多從自身角度考慮，要么是完全參照往年預算額度，要么是存在力求在上年基礎上有所增長的思想，虛增部門支出項目或虛夸本科室的資金需求量。雖然在預算總額控制下不存在超預算支出，但會導致科室預算安排不均衡，預算方案化嚴重，執行與預算方案存在偏差，預算與執行“兩張皮”。

（三）預算執行力不夠

一是因為部門預算編制不合理，導致預算批復后出現頻繁調整預算的現象。無法按照批復的預算方案執行，缺乏應有的嚴肅性。二是預算執行進度過慢，支出進度呈前低后高的狀況。有一部分是制度原因，財政批復預算一般要到次年3月才能批復，因此針對一些新增預算和大額支出預算都會等到預算批復后才開始支出，造成支出延后；另一個是預算執行效率問題，因為各種環節銜接不好，資金支付前相關準備工作不充分，影響了預算執行進度，導致年末支付壓力增大。年末因預算進度緩慢，很多年初安排的預算沒有全部使用，擔心影響下一年預算經費撥付，可能出現年末突擊花錢、年末滯留預算指標等情況。

（四）業財融合度不夠緊密

一個單位所有財務活動的結果，最終都以數據形式匯聚到財務，財務是資金把控最后一道關口。然而在實際工作中，財務更多的是聚焦基礎核算、事后核算，僅對業務部門提供的資料數據進行審核把關，財務與業務處于相對獨立的狀態。預算管理方式還是以資金管理為主要內容，通過預測和分析財務會計信息對業務部門的事項進行管控。業財融合缺少相應的具體實踐操作，僅停留在研究層面。財務人員未真正“走出去”，業務人員也未“走進來”，從未完整地經歷一個項目，因此很難了解整個業務全貌。

（五）考核機制不健全

由于護路辦議事機構的特殊性，資金掛靠在政法委統一管理，財政廳只對政法委存在整體考核機制，但是鐵路護路聯防經費是鐵路人代管財政資金，財政無法對護路辦進行考核。各科室對自己本身使用資金進度情況不了解，都需要由財務提供。資金支出進度壓力最后都落到監管資金的財務人員頭上，卻未對護路辦各科室形成一整套規范的考核機制。

（一）深化思想認識，優化科室之間信息溝通

轉變預算管理由財務“一手包辦”思想，領導要高度重視，組織全面預算管理建設和實施工作，讓各個科室積極參與預算制定，使預算覆蓋到財務活動的所有環節。加強財務政策宣傳引導，提高各層面對全面預算管理的認知程度、重視程度。加強各科室信息溝通，完善數據資源整合，提高信息傳遞效率，實現內部信息對等銜接。加強預算管理信息化內控建設，整合各種信息資源，建立預算管理信息化內控平臺，實現信息資源互聯互通，逐步形成覆蓋財務活動全過程、全信息化的經濟事項內部執行控制機制，提升內部控制和信息共享能力，明確各方職責，為預算管理提供保障。

（二）摒棄傳統觀念，科學編制預算安排

運用“零基與滾動預算相結合”方法，指導各科室改變“基數加增長”的預算編制方法，根據部門工作職能或計劃等基礎信息合理編制。建立和強化預算定額管理體系，按照工作量查找成本發生的內在動因，強化各類定額、標準的制定工作。推動對標管理，通過收集整理各類對標數據，將歷史標準、行業標準有機結合，以降低成本費用、提升資金運用效率，形成對標、立標和達標的閉環式定額管理體系，強化定額對財務活動的指導作用。

（三）加大執行力度，強化預算剛性約束

建立健全的部門支出預算執行管理責任制度，加強預算執行管理，預算一經確定，必須嚴格執行。提高執行進度，每筆支出應考慮是否“可花可不花”，而不能以是否花掉預算資金為標準，杜絕年底突擊花錢。護路辦各科室在財務活動過程中，要確保實現預算績效目標，嚴禁無預算、超預算安排投資和支出。

（四）加強過程監督，建立有效預警機制

建立動態預算監督，形成良性循環。做好日常控制工作，確保過程規范，按季度通報預算使用情況。財務應充分運用財務數據及其他綜合信息監控預算的執行情況，組織護路辦各科室分析討論，共同研究解決預算管理中存在的問題，加強對各項預算執行情況的分析和趨勢研判，對主要預算指標完成情況進行定期分析和定期通報，采取措施確保實現預算目標。將各項目標完成情況納入預算監控，設置預算執行預警指標，及時發現、預警在預算執行過程中存在的問題，對出現的異常情況或重大差異進行分析，采取有效措施及時糾正。

（五）加強部門之間協同，齊力促進業財融合

打破傳統財務思維，參與業務分析，積極融入業務，從事后監管轉向事前預測、事中控制、事后監管，全面參與業務發展。深入業務前端，為業務活動或重大項目開展提供涉財解決方案，將風險管控從業務末端向業務前端和業務過程延伸。在重大項目可行性研究時，財務部門不僅要關注項目的可行性，還要將潛在的涉財風險向護路辦領導及業務部門提示，不能等到項目實施后，到最后資金支付時才提出改進建議。業財融合是雙向融合，業務人員也要靠近財務，就業務向財務提出支撐需求，就財務管理中存在的問題提出改進意見。

（六）健全獎罰體系，嚴肅執行考核制度

建立預算執行情況評價和結果考核制度，強化激勵約束機制，提高預算考核的科學性、針對性和時效性，合理確定考核力度和頻度，促進各科室努力實現預算目標。將各部門預算執行情況和執行效果與工資、部門績效考核掛鉤，將責任考核到個人。建立預算管理責任追究制度，對違反預算管理規定的行為追究責任。通過這些舉措，確保預算管理每一個環節有標準、有措施、有考評，涉及的范疇“一切皆有激勵，一切皆有考核”，更好地實現各項預算目標。

積極推進全面預算管理，對于提升鐵路護路聯防工作管理水平有著重大意義。必須從根本上提高預算管理水平，建立合理的預算機制。通過有效的資源整合，以全面預算管理為牽動，帶動思維創新、管理創新，減少管理層次，使全體人員廣泛參與，將全面預算管理理念深入全員的思想意識之中，將全面預算管理有效地運用到鐵路護路聯防工作中。

全區鐵路護路聯防工作在自治區黨委、政府的堅強領導下，在自治區黨委政法委的具體指導下，在自治區各成員單位和各級護路聯防組織以及護路辦各科室的積極參與下，在鐵路護路經費資金有限的情況下，通過全面預算管理，全面落實護路聯防責任和工作措施，確保各項工作有序推進，確保鐵路護路經費更好地發揮作用。