推行“縣管校聘”政策中的政府履職問題

施潤華

“縣管校聘”是我國義務教育教師管理體制機制改革的重要探索，是國家在基礎教育領域內明確提出的一項政策要求。所謂“縣管校聘”，就是中小學教師人事管理權歸縣級政府部門統一管理，各學校根據教學需要和編制數量按程序進行聘任。從改革實踐來看，全國大部分省市已出臺專門文件在省級層面全面推動，其他省份的部分地市、區縣也積極參與改革探索，在優化教師資源配置、促進城鄉義務教育均衡發展等方面取得了一定成效，而一些地方在政策實踐中也暴露出一些問題，究其深層原因，政府履職到位是推進改革的關鍵所在。

“縣管校聘”改革過程中面臨的主要瓶頸

責權邊界不清晰難以形成改革合力。通過梳理發現，省級層面出臺的“縣管校聘”相關政策的文本內容與國家文本相似度較高，鮮有針對本地區的差異化目標，對于政策實施的運行過程以及各職能部門之間的權責邊界與聯動并沒有提出明確、具體的指導性意見。政策信號的模糊性導致縣級層面在改革實踐中行政協調成本高，難以破除部門間體制機制壁壘，突出表現在“核編到校”“核崗到?！迸c“按需設崗”難以統籌協調。一項針對東部某省21個地市134個縣級單位“縣管校聘”方案的文本分析也發現，僅有個別地區對部分內容增加了更具針對性、可操作性的內容，以文件落實文件，改革工作淪為空談。

教師由“校管”走向“縣管”，使原有的學校與教師的固定隸屬關系發生變化，其本質是縣級教育行政部門和學校權責關系的重構。從現實來看，學校與教育局權責不清晰往往導致改革走向兩種極端，一種傾向是教育局大包大攬，剝奪了學校在教師管理方面的自主權，特別是有些地方盲目開展教師的全員競聘，機械地搞“推倒重來”“末位淘汰”，模糊了改革的重點;另一種傾向是教育局對學校缺乏必要的監管和引導，放任不管，導致在“校聘”環節亂象頻出。

配套政策不完善誘使改革異化。教師是“縣管校聘”改革的主要政策對象，也是改革的利益相關者和實施主體，教師是否愿意參與“縣管校聘”、何時參與“縣管校聘”、在參與“縣管校聘”中需要做些什么、最終效果如何，完全取決于教師本身。但調查發現，一方面相當一部分地方還未系統性地建構起與“縣管校聘”改革相銜接的縣域內統一的教師編制制度、崗位管理制度、職稱評聘制度、社會保障制度、交流輪崗制度、獎懲退出制度、監管督導制度等制度體系，改革配套措施不完備。另一方面，無論是實施細則的制定還是具體實施過程中，都缺乏一線教師的參與，教師的相關訴求和利益沒有得到重視和整合，在參與博弈過程中處于弱勢地位。這就導致了政策在執行過程中遭受各方阻力而流于形式，產生了一系列諸如留與流、責與權、退與轉等矛盾。

既有教育評價難以激發教師主觀能動性。教育考核評價制度是影響教育行政部門、學校及教師行為選擇的風向標，難以否認，“唯分數、唯升學”傾向仍然是一些地方政府的慣性思維方式，為了贏得社會的認可，地方教育行政部門以及中小學校都以追求升學率為主要目標。在新的評價體系尚未完全建立的情況下，當地方政府認為“縣管校聘”改革不利于學校的升學率，就會選擇敷衍應付或抵制執行，而學校管理者評價一名教師是否優秀的標準也會簡化為該教師所帶班級的考試成績，教師則會以追求學生的考試成績為主要教學目標，教師群體間就可能形成一種惡性競爭。對教師的實際考評仍以學生成績為量化標準，對于師德、能力、貢獻的考核方式沒有明確的標準，這些都會在一定程度上挫傷教師參與改革的積極性。

推進“縣管校聘”改革的對策建議

“縣管校聘”作為教育領域一項重大改革政策，是對現行教師人事管理制度的重大變革和制度創新，需要政府切實履行職責，經過不斷的探索、實踐和完善，既要讓教師“流”起來、“動”起來，更要讓流動教師對個人事業、學校發展和政府改革充滿信心。

構建長期、穩定、可預期的制度環境。省、市級層面應結合地區實際進一步細化“縣管校聘”實施細則，制定完善統一的政策框架，明確實施路徑，在編制、職稱評聘、崗位設置、待遇等關鍵問題上為縣級層面推進改革賦能。從試點的經驗來看，試點工作較為成功推進的地區無不得益于地方黨委、政府的重視和支持，如山東省連續三年將“縣管校聘”改革寫入省政府工作報告，列為省政府重點改革項目;山西省長治市將“縣管校聘”改革列為深化基礎教育改革十大行動之一，全市各級各部門聯動重點落實;廣東省韶關市將“縣管校聘”改革列入深化改革工作項目，成立專門的工作領導小組，建立教師工作聯席會議制度。

“縣管校聘”作為一項人事管理制度的重要改革，是一個龐大的綜合性、系統性工程，目前仍處于探索階段。在具體實踐過程中，要把“縣管校聘”工作嵌入縣域教育整體改革中，注重與集團化辦學、校長職級制改革、績效工資制度改革等的銜接與協同推進。縣級層面要因地制宜加大改革力度，強化教育行政部門的統籌管理職能，理順教育、財政、編辦等部門工作職責及運轉機制，全面落實縣級教育行政部門對所屬公辦中小學在編在崗教職工的歸口管理，著力破解教師交流輪崗中的人編分離、人崗分離、考核與工資待遇相分離等問題，不斷完善配套性支持政策，形成改革合力。

推進學校治理體系和治理能力現代化。“縣管”是頂層設計，也是政策執行和落實的重要保障，要充分發揮“縣管”在“校聘”中的宏觀調控作用?？h級教育行政部門要深入推進管辦評分離，依法落實和擴大學校辦學自主權，更加注重以法治方式保障學校人事工作自主權，可以通過責權清單等形式進一步明晰教育局與學校關系，讓學校在教師聘用、引進等環節擁有更多話語權，把教師的崗位聘任、業績考核、獎勵等日常管理權限真正賦予學校。

在賦予學校更多辦學自主權的同時，縣級教育行政部門更要加強對基層學校內部治理的指導與監督，明確“校聘”的基本原則和要求。督促學校在確定的編制范圍內科學合理設置學校工作崗位，明確每一崗位的職責任務、工作標準、任職條件、崗位工作量等事項;完善學校內部機構組織決策和民主議事流程，讓教師對競聘方案享有充分的參與權、知情權和發言權;提升競聘過程的公開、公平和公正性，實現全過程民主，讓學校和教職工之間能夠雙向選擇。

縣級教育行政部門還要積極構建順暢的利益表達機制，保障政府部門、學校及教師等行動者平等的利益表達權利;構建有效的利益整合機制，在政策制定和執行過程中協調好不同主體的利益關系，建立完善的監督體系;構建合理的利益補償機制，通過制定正式或非正式激勵制度鼓勵教師流動，提升中小學教師工資待遇保障水平，采取更加人性化的措施對待落聘教師;構建安全的輿情監控機制，制定完善改革應急處置方案，防范系統性風險發生，加強對特殊人群的關懷。

強化教育督導與教育評價改革。充分發揮教育督導利器作用，把“縣管校聘”管理改革實施情況作為各級政府履行教育職責評價的重要內容，以評促建，扎實推動“縣管校聘”政策落地落實。教育行政部門應會同有關部門定期開展督導檢查，組織實施好中小學校長任期結束綜合督導評估工作，把學校治理和教師管理作為辦學情況診斷、重大決策、學校負責人考核的重要依據，強化教育督導問責。

加強評價標準的研究和探索，建立完善學校、教師、學生、家長和社會多方參與的教育評價機制，通過深化教育評價改革，引導教師在實現自我價值的同時，提升課程質量和育人成才，打消教師顧慮，激發其主觀能動性?？h政府對教育行政部門的評價要把縣域內義務教育均衡發展的情況、控輟保學情況、薄弱校改建工作以及鄉村教育發展等作為重要參考點;教育行政部門對義務教育中小學校的考核評價除了看學校的整體教學成績外，還應著重關注學校的校風、學風、教風以及學校管理團隊的凝聚力等，要將校園文化氛圍作為考核學校的重要指標。

更加注重過程性和發展性評價，充分利用人工智能、大數據等現代信息技術開展評價工作，更加突出考核教師師德師風、日常表現和能力水平與崗位要求的匹配度，并將考核結果作為資格注冊、評先評優、職稱評聘、薪酬分配以及續訂聘用合同等工作的重要依據。探索引入第三方專業機構監督政策實施過程、檢驗政策實施效果，通過問題清單等方式推動“縣管校聘”改革，并為政府優化和完善“縣管校聘”政策提供更加科學、準確的信息參考。