萊茵魯爾城市群協同發展實踐及其治理啟示

唐承輝，馬學廣

引言

隨著全球化和信息化的快速推進，城市群成為世界經濟格局中重要的空間載體，獲得了新的重要性。城市群概念最早來源于埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）提出的城鎮群體，但直到戈特曼（Gottmann）明確提出大都市帶（Megalopolis）概念與理論，才開啟現代意義的城市群研究，并引起了學者們廣泛關注。在區域發展和城市增長理論的融合下，國外對其研究主要形成了歐洲多中心網絡城市（POLY-NET）與北美巨型區域（Mega-region）兩個主流學派。國內城市群概念來源于西方，但由于理解與翻譯的差別，學者們提出了較多的城市群概念，如城鎮密集區、都市圈與都市連綿區等。作為高度一體化與同城化的城市集合體，城市群本質是相互聯系的城市區域，包括核心城市及其鄰近地區。

城市群的崛起為當前全球范圍內一系列分權化、私有化和去管制化等政策轉向提供了最佳注腳。1970年代以來，發達的西方國家普遍掀起了以政府重塑為代表的新公共管理運動，并將管制權力向區域下放以形成新的競爭優勢。同時，日益增加的跨政區公共事務與治理難題，使得傳統以行政邊界的管理難以為繼，城市群內部希望通過合作實現區域協同發展。尤其是越來越多跨越區域界線、超越單一政府權限的公共事務迫使地方政府治理模式產生變革。多元社會行動者通過資源整合與功能協同，形成多中心與網絡化的權力格局。2018年，國務院發布的《關于建立更加有效的區域協同發展新機制的意見》，明確提出建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式。然而，中國部分地區在城市群的選擇、培育和規劃中出現了濫圈濫劃、擴容貪大、拼湊成群等亟待解決的“城市群病”，違背了國家建設城市群的初衷。在城市群發展過程中，普遍存在各級地方政府本位主義、畫地為牢的慣性所引起的區域治理破碎化及其所導致的治理失效問題。此外，地方政府間問題的跨域特性，使得碎片化的地方政府有了集體行動的必要，以有效地管控區域公共問題。因此，城市群協同發展研究著眼于區域實踐難題，呼應了黨和中央政府的要求，具有重要的理論與應用價值。

在西方發達國家，城市群協同發展的實踐已取得了較豐富的成果。尤其強調自愿協作與多元主體共同參與，并通過部門間的橫向合作以及城市、區域和國家等多維尺度主體之間協同，將區域性公共機構制定的共同戰略與靈活的專項行動計劃相結合。作為發達的城市群地區，萊茵魯爾地區通過多中心空間結構的培育、多層次的空間規劃制定與實施、正式與非正式合作聯盟的構建、多元主體參與的項目合作以及現代化基礎設施的共建共享等策略，形成了多中心與網絡化的協同發展機制，推動著區域經濟復興，對于中國城市群協同發展具有重要的借鑒意義。鑒于中西方城市群在形成背景與發展情況等方面的差別，本文一方面系統梳理萊茵魯爾城市群協同發展的措施與機制等內容，并分析其存在不足；另一方面結合中國城市群發展實際，對城市群協同發展提供政策建議，為城市群可持續發展與現代化空間治理體系的完善提供借鑒。

1 萊茵魯爾城市群協同發展的實踐

萊茵魯爾城市群位于德國北萊茵—威斯特法倫州，面積7 110 km，人口總數超過1 100萬。萊茵魯爾的名稱來源于流經該地區的兩條主要河流，分別是南北向的萊茵河和東西向的魯爾河。此外，萊茵魯爾經濟較為發達，位居歐洲城市群前列，是德國最大的都市區與世界上著名的多中心城市群。該城市群通過空間規劃的制定、正式與非正式聯盟的搭建以及問題導向的項目合作等多種策略，推動著城市群跨政區合作與區域協同發展。

1.1 多中心空間結構的培育

萊茵魯爾城市群處于歐洲重要的“藍香蕉”經濟發展帶，并憑借發達的鐵路網和運河網與歐洲其他城市形成密切的社會經濟聯系。荷蘭蘭斯塔德、德國斯圖加特等多個城市，為城市群協同發展提供了重要的資源支持。在傳統工業時期，萊茵魯爾城市群曾引領德國與歐洲的工業發展，成為當時世界經濟十分繁榮的地區之一。然而，由于新技術革命與全球化的沖擊，萊茵魯爾城市群經歷了嚴重的經濟衰退與區域治理破碎化。因此，如何緩和地區間激烈競爭并推動功能整合，以實現城市群協同發展成為了萊茵魯爾地區面臨的重大挑戰。1960年代以來，萊茵魯爾城市群通過產業結構的轉型升級、綜合整治以及跨政區合作等舉措，實現了區域經濟復興與協同發展，并成為發達的城市群地區。尤其是多中心與網絡化的協同發展機制形成，為萊茵魯爾城市群空間治理體系的完善與經濟復興提供了重要的制度保障和發展基礎。

從地域范圍看，萊茵魯爾城市群主要由90多個不同規模的城市組成，其中科隆、多特蒙德以及杜塞爾多夫等11個人口與經濟規模較大的大城市主導著區域空間的發展，并形成多中心的空間結構（圖1）。萊茵魯爾城市的人口規模雖存在差異，但沒有形成單獨的超級大城市，而是呈現出明顯的多中心空間結構。魯爾地區曾是德國重要的煤炭與鋼鐵生產基地，資源豐富且基礎設施完善，通過工業轉型升級成為高新技術產業的聚集區，實現經濟增長與區域復興。杜塞爾多夫地區則是北萊茵—威斯特法倫州的行政管理中心，并且分布著眾多的世界五百強企業，成為重要的區域經濟中心。科隆—波恩地區也分布著近300萬人口，是重要服務貿易中心以及金融中心，成為該城市群南部經濟中心。

圖1 德國11個城市群與地區人口分布

1.2 多層次空間規劃的制定與實施

1990年代以來，隨著東德與西德的合并，原有的空間規劃難以有效緩解城市間競爭。為解決這些問題，德國對空間規劃體系進行變革并確立“實現國土開發代內公平、代際公平以及提高競爭力”三維決策框架，以協調空間沖突并提高資源利用效率。同時，“提高區域資源利用的多樣性、協調區域發展與提高全民生活質量”等思想，也成為空間規劃的核心內容。此外，歐盟通過制定空間發展規劃與提供資金等方式推動著成員國間跨邊界合作，以提高歐洲領土凝聚力。如《2020年領土議程》不僅為歐盟空間發展提供了戰略方向，而且對德國各層次空間規劃產生了深刻的影響。在歐盟支持下，德國與丹麥等波羅的海沿岸國家，在2010年發起《波羅的海愿景與戰略》以及2016年德國—波蘭政府共同制定《2030年未來共同構想》等多項空間規劃。不僅為空間規劃制定提供了戰略目標，也通過跨界項目的實施為城市群協同發展提供了支撐（表1）。

表1 歐盟空間規劃政策及其目標

德國主要有聯邦、州、區域以及城鎮等4個層次的空間規劃，并且不同層次的規劃采取了差異化的目標與導向，以促進城市群協同發展。聯邦一級規劃側重于概念性、戰略性以及方向性框架的設計，以總體把握國土開發的原則；州一級規劃主要對接聯邦規劃與協調州內部區域規劃；區域一級規劃需將州制定的規劃細化并落實，以指導區域協同發展；城鎮規劃通過制定詳細的土地利用規劃與景觀規劃，具體落實其他上層次的空間規劃。這些不同層級的規劃以法律文本的形式頒布而具有強大的法律效力，并要求基礎數據等方面保持統一，提高了空間規劃的可操作性，為城市群協同發展提供了支持（圖2）。由于行政體制的分化，該城市群的法定規劃在制定與實施過程中也存在一些問題，尤其是萊茵魯爾地區被分割成3個不同的區域，并由其政府制定相應的空間規劃，使得城市群協同能力有所降低，尚未形成完整區域共識。此外，該城市群出現了由企業組織以及地區聯盟等非正式機構制定的空間規劃，緩解了矛盾并推動著城市群協同發展。如魯爾區由魯爾集團、歐寶通用公司以及德意志銀行等大型企業CEO俱樂部制定的“魯爾倡議”規劃，成立了執行機構并提供資金贊助該城市群教育、醫療以及文化事業的發展，改善城市群整體形象并吸引資本地域化，以支持公共部門關于經濟復興的相關活動。

圖2 德國空間規劃體系與城市群協同發展

1.3 正式與非正式合作聯盟的搭建

萊茵魯爾城市群主要在區域、城市以及城鎮等層面，形成了多種類型的跨政區合作組織，并為城市群協同發展提供組織支持。既有相對正式的區域合作組織，也有依據市場機制而成立的非正式聯盟，共同促進多層次與多類型的區域協同系統的產生與發展。作為城市群的核心地帶，魯爾區早在1920年便成立了正式的區域規劃與協同機構“魯爾礦區住區聯盟”（SVR）。該機構獲得了普魯士議會賦予的法定權力，不僅發布了住宅政策引導著現在與未來的居住空間利用，而且制定交通與礦區等多項發展規劃，劃定了魯爾區的功能分區并奠定了空間規劃的基礎。同時，SVR提出了“區域公園”的概念并將其作為城市居民休閑與娛樂的場所，以保護生態環境。盡管隨后該機構被“魯爾區城鎮聯盟”（KVR）所取代，但其制定的空間規劃仍得到較好的落實。尤其是KVR提出了區域開敞空間體系，成為該地區柔性競爭力的重要策略，并為城市群生態空間的建設與綠色協同發展提供經驗借鑒（表2）。

表2 魯爾區規劃與協調機構的發展與演變

相比于SVR組織，魯爾區城鎮聯盟的規劃職能有所降低，僅保留區域公園的規劃，其他綜合性規劃的制定被上收到聯邦政府與州政府。州政府也通過城鎮重組改革，減少魯爾區的行政層級，為其跨政區合作與協同發展減少阻力。此外，州政府專門成立北萊茵—威斯特法倫州開發協會作為區域協同發展機構，以協商州政府與城鎮間公共事務。在2004年，新成立的“魯爾地區聯盟”（RVR）取代了原先的“魯爾地區城鎮聯盟”（KVR），并在2009年重新獲得編制區域空間規劃的權力。目前，魯爾地區聯盟成為該地區正式的區域協同發展機構。不僅設立了由各城市代表組成的代表大會，在政治、經濟以及環境等領域也設立專門負責機構以執行具體事務。該組織也對其他非正式組織以及企業聯盟進行管理，以綜合協調該地區的事務。魯爾地區聯盟地位雖獲得了提升，但仍處于關鍵性的轉型階段。除了這些政府成立的正式區域聯盟外，南部的科隆—波恩地區通過非正式的區域合作組織緩解了城市間競爭，并推動交通等領域的協同發展。該組織的成員不僅包括了地方政府，而且銀行、貿易協會以及企業等多元主體也參與其中，并通過成員的投票協商區域事務。萊茵魯爾地區雖未形成城市群層面的區域協同組織，但基于KVR等次區域的正式與非正式聯盟，也促進城市間人財物等資源流動與協同發展，從而為區域經濟復興提供組織支撐。

1.4 多元主體參與的項目合作

項目合作成為萊茵魯爾城市群協同發展的重要方式，并通過自主選擇合作伙伴執行特定項目，以改善產業結構與解決環境污染等特定問題。既有政府發起并提供資金支持以鼓勵多主體參與的合作項目，也有私人機構主導的合作項目。萊茵魯爾城市群憑借高靈活性與問題針對性的項目合作，為區域協同發展提供支撐。尤其是由州政府發起并資助的魯爾區“國際建筑展”（IBA）項目，成為區域協同發展與城市再開發的經典案例。此外，埃姆歇景觀公園項目、關稅同盟礦區重建計劃和Triennale音樂節等合作項目，也獲得了巨大成功并成為其他地區協同發展的重要借鑒。這些不同行動者共同構成合作網絡，并通過項目合作的柔性方法改變著傳統地方認知，激發參與主體的創新。

魯爾區的大型企業聯盟（IR）在2007年發起過“魯爾倡議”等項目，并利用資金和政治影響力吸引政府官員、企業家以及專家等多元社會主體，參與到魯爾區商業發展、基礎設施建設與環境治理等領域。在這些項目中，既有州政府以及城鎮政府主導的自上而下合作，也有專家和企業參與的自下而上合作（圖3）。科隆—波恩地區在2002年獲得了資助后，成立了專門的投資公司以實施各個子項目，通過這些自下而上的項目推動區域協同發展。各城市也通過共同舉辦文化展活動提高了魯爾地區知名度，使得埃森入選“歐洲文化之都”，并推動了區域協同發展議程。此外，萊茵—魯爾城市群也積極爭取國際組織的支持，如參與到歐盟在2013年發起以跨區域數據開放與共享Organicity的項目。在項目合作中，不同地區與不同類型的利益主體共同參與區域公共事務，不僅彌補了萊茵魯爾地區協同發展不足，而且為該地區留下眾多的文化遺產。

圖3 萊茵魯爾城市群協同發展的項目合作及其主體間互動

1.5 基礎設施的共建共享

萊茵魯爾城市群憑借發達的鐵路和航運等交通基礎設施，提高了地區可達性，為多中心城市網絡的形成與城市群協同發展奠定了基礎。北萊茵—威斯特法倫州級政府和魯爾地區區域規劃委員會，多次在區域發展戰略中將改善交通基礎設施作為方便人們出行與提高居民生活質量的重要手段。如通過高速鐵路、高速公路以及機場等多種跨政區交通基礎設施建設將城市間密切連接，促進了萊茵魯爾城市群多中心結構形成與協同發展。同時，德國將不同地區公路、鐵路以及航空等不同交通方式的交通數據利用大型交通處理系統（MIV）進行整合，并將其發布在網絡平臺，推動不同交通方式高效對接與綜合管理，為城市群協同發展提供了技術支持。盡管萊茵魯爾地區已形成網絡化交通系統，但部分農村地區公共交通發展仍較落后，市縣等部門則通過發展到附近中心城鎮的公共交通，以及引導經濟活動與居民點向交通或發展軸線靠攏等措施，提高交通服務的便利性。

隨著信息化時代的到來，德國通過推動城市更新與智慧城市等項目建設，擴大了城市間以及城鄉間寬帶覆蓋范圍，并促進信息網絡發展（圖4）。萊茵魯爾地區建設大量數字寬帶，并成為信息化水平較高的地區。除了擴大交通和網絡寬帶等基礎設施覆蓋外，德國政府在教育與醫療等領域也開展地區間數據共享與事務合作，提高地區流動性與人們數字技能。面對不斷惡化的城市環境問題，萊茵魯爾地區通過建設區域公園、綠色開敞空間以及景觀公園等綠色空間開發，改善城市環境質量并形成良好的生態網絡，并促進社會與生態等多個方面的協同發展。在政府推動下，萊茵魯爾地區空間整合程度相對較高，并推動了交通、信息以及生態等方面協同發展，為城市群協同發展提供了有力支持。

圖4 基于公共交通德國地區間通勤聯系與Intenet使用者數量空間分布

2 萊茵魯爾城市群協同發展的不足

萊茵魯爾城市群通過多層次空間規劃、正式與非正式合作聯盟搭建以及多元主體參與的項目合作，形成了多中心與網絡化的治理體制，推動著區域協同發展。然而，由于城鎮自治傳統與政府間利益糾紛，部分治理措施效果欠佳。

2.1 政府間利益分割與協調困難

在不同等級政府的運作下，萊茵魯爾城市群形成了多層級的空間規劃與政策，但跨政區合作與協同發展被眾多利益主體所分割，影響了協同發展效果。北萊茵—威斯特法倫州雖對萊茵魯爾地區具有管理權力，并希望通過合作提高區域整體競爭力，然而，州級政府更多將萊茵魯爾視作一個帶動地區經濟發展的政治項目，而不是形成相對完整的獨立區域。該城市群雖成立了正式與非正式的合作組織，但主要為地區層面規劃與管理機構，在城市群尺度上仍缺乏協同組織，對協同發展支持有限。德國城鎮有較強的自治傳統，掌握著較多地區管理與發展的權利。由于擔心失去自治權力，這些城鎮政府對于聯邦與州等政府制定的空間規劃缺乏充分的積極性，甚至對部分提上議程的城市與區域尺度的發展政策產生了抵制。近年來，城鎮政府通過優化環境與吸引人才等舉措，推動了城市經濟發展，但加劇了城市間競爭。對于城市群協同發展，城市間則更多依賴空間規劃與政策的推動，缺乏權力與積極性主動參與合作事務。隨著經濟全球化與區域一體化進程推進，萊茵魯爾地區不同層級政府的利益仍需整合，并加大城市間跨政區合作事務的協同。

2.2 區域認同感培育不足

在20世紀90年代，德國已提出萊茵魯爾等11個城市群概念并將其作為國家空間發展的增長極，然而，德國各層級政府對萊茵魯爾城市群尚未形成統一的協同發展共識。在德國空間規劃與發展政策制定中，缺乏新聞媒體、民眾與企業的充分溝通，使得不同社會主體對萊茵魯爾城市群跨政區合作與協同發展缺乏關注與支持。隨著網絡社會的發展，萊茵魯爾城市群作為新型的部門與勞動分工的地域空間結構在逐漸形成，但政府與民眾對其認識仍主要停留在接近市場的城市聚集區，尚未對其形成良好的區域認同感。問題導向的項目合作為個人與企業參與到城市群跨政區提供了較好的途徑，但各個城市發展理念與合作項目仍主要集中在經濟建設等方面，對于推動不同地區主體間深層次互動仍相對不足。由于城鎮較強的自治化傳統，政府與民眾等主體主要關注城鎮事務，而對于城市群協同發展則難以提供支持。隨著交通與信息技術的發展，城市間資源快速并形成功能性網絡，但政府仍需將協同發展提上政治議程，并引導民眾、企業以及NGO等多元主體廣泛參與，以強化區域整體認同感。

3 萊茵魯爾城市群協同發展的啟示

基于萊茵魯爾城市群協同發展實踐，本文結合中國城市群發展實際，提出針對性的政策建議，以提高空間治理能力并推動現代化空間治理體系建設。

3.1 建立非正式與正式的協同組織

在城市群協同發展中，不同層級的政府往往存在利益差異與沖突，須建立正式與非正式的協調組織。針對激烈的城市間利益沖突，須建立正式的組織機構與仲裁制度，以行政強制力約束不同層級政府的行為。具體而言，成立城市群區域規劃機構、管理委員會以及區域聯盟等多種形式的正式機構，并賦予其較高的行政級別，以協調城市間利益爭端。此外，對于環境保護與污染防治等存在強外部性的公共事務，正式的協調機構須依據不同地區利益受損情況進行相應補償，并對于不遵守約定的地區進行處罰，以減少個別城市為追求自身利益最大化而損害其他地區利益，從而實現城市群整體利益的最優。在城市群合作初期，非正式的領導小組憑借其靈活性與低成本等特點，為城市間合作與協同發展提供交流平臺并促進合作共識的形成。由于“行政區經濟”的長期存在，可借鑒國外城市群建立交通、環保以及規劃等具體事務的合作小組等非正式機構。同時，在非正式合作機構中，政府可以通過領導高配并鼓勵多元主體共同參與，提高對合作的重視，推動城市群協同發展。

3.2 建立多層次空間規劃體系

萊茵魯爾城市群不僅賦予了空間規劃法定權力，而且強調下級政府制定的規劃必須服從上層次規劃，使得空間規劃高效銜接，減少了不同規劃間的沖突。雖然中國也制定了一系列城市群規劃，但是不具備真正的法律效力，而是依靠中央以及省級政府等較高尺度行動者的推動才得以實施。同時，中國不同層級政府及其部門制定的規劃存在相互沖突，使得地方政府在具體執行中難以適應與落實。因此，借鑒萊茵魯爾城市群協同發展經驗，通過立法或制定正式政策賦予城市群規劃法律效力，并明確城市群規劃的地位、作用與功能，以提高空間規劃對城市群協同發展的引導作用。針對中國空間規劃體系不協調問題，可建立高效銜接的空間規劃體系，對不同層次規劃內容進行區分，并減少落實的矛盾。具體而言，可以通過賦予上層次規劃更高的法律效力，并且要求下層次規劃制定與實施中必須遵循上層次規劃等要求。此外，不僅需制定城市與區域規劃等綜合性規劃，也可基于可持續發展等理念制定土地使用與環境保護等專門性規劃，使空間規劃可以全面對城市群協同發展提供指導。

3.3 構建多元主體參與的合作網絡

在城市群合作中，政府、企業以及NGO等不同社會主體對于交流互動與資源共享發揮著重要的作用。多元主體共同參與的合作網絡，是開展行動與完善協同發展機制的重要基礎。由大型企業主要領導者組成的企業聯盟，憑借資金與技術優勢發起的“魯爾倡議”等一系列活動，不僅吸引投資與改善區域形象，也推動了教育、醫療、文化等事業發展，推動了該地區協同發展。盡管中國城市群發展主要由政府所主導，仍須鼓勵不同主體參與合作，并形成良好的行動者網絡。具體而言，一方面，政府需建立完善的法律法規與管理制度，為企業與NGO提供良好制度環境，促進合作組織的發展；另一方面，政府應重點加強對民間合作組織的支持力度。尤其是為保護生態環境的NGO提供充分的資金支持，并鼓勵其擴大規模與深化合作領域。此外，政府也應保障社會公眾參與城市群重大事項的知情權以及部分決策權，邀請其參與到規劃與政策落實等事務的監督中，增強城市群協同發展策略的科學性。

3.4 倡導自發基礎上的跨政區合作

自愿基礎上的跨政區合作，通過充分互動與平等協商實現了城市間利益共享，成為相對有效的合作模式。相比于空間規劃與行政區劃調整等行政指令下的合作，通過簽訂行政協議更容易被不同城市所接受。在基礎設施共建與環境共治等存在共同利益的領域，城市間普通具有較強的合作意愿。然而，中國城市間自發基礎上的合作開展仍較緩慢。在萊茵魯爾城市群中，不同地區因為利益差異雖開展了特定區域合作，但城市群協同發展機制仍存在不足。這些特定區域政府通過協商與對話，共同制定土地使用規劃與興建城際鐵路等措施，推動城市群協同發展。針對城市間自發的合作，中央與省級政府等高尺度行動者一方面須提供其資金與政策支持，提高其開展合作的積極性與能力；另一方面須成立專門的管理機構及時引導合作，并采取措施維護與擴大城市間共同利益，從而增強合作的穩定性與常規化。在中國城市群快速發展中，政府起著主導性的作用并影響著市場機制下自發的合作開展及其效果。在加強引導自發合作時，政府也應避免過度干預，提供較為寬松的合作氛圍，并通過權力下放等方式賦予地方政府更多自主權，以擴大合作內容與深度。

3.5 提高基礎設施的連通性

建立網絡化與信息化的基礎設施，促進人、財、物等資源快速流動與集聚，以推動城市群合作。在城市群發展中，建設基礎設施網絡已經成為城市間的共識。隨著地區間可達性的改善，這些城市群不僅成為全球資本再領域化的場所，而且吸引著眾多高技術人才的集聚，提高城市群整體競爭力并推動區域協同發展。此外，信息化也深刻影響城市群發展進程并改變著傳統的城市體系，使得城市的職能與規模結構發生變遷。部分互聯網普及率較高的城市通過資源的快速集聚，成為區域社會經濟發展的影響與輻射源。因此，在推進中國城市群跨政區合作中，以基礎設施的共建作為切入點，重點加強跨政區交通設施的互通，以減少城市群內部的 “斷頭路”，推動城市群生產要素的自由流動并推動其協同發展。首先，各層級政府可加大對交通基礎設施建設的資金投入力度，建立航空、高鐵以及高速公路等立體式交通網絡，提高地區通達性，并強化城市群社會經濟聯系以促進區域協同發展。其次，以信息網絡整合為重點，重點建設城市群信息網絡。最后，加強城市群邊界地帶的基礎設施建設，并引導中心城市通過對口幫扶落后地區，分擔邊界地區基礎設施建設的責任。因此，各層級政府在強調中心城市合作時，也應采取特殊的政策傾斜與優惠舉措，引導中心城市支持邊界地區交通與通信等基本設施的建設與維護，充分利用中心城市輻射作用帶動邊界地區發展。

作為一個動態過程，城市群協同發展面臨著治理破碎化與區域認同感培育不足等問題。因此，推進城市群跨政區合作與協同發展，需要通過組織支撐、規劃協同、合作網絡搭建、基礎設施共建共享與政策扶持等多元化策略，提高城市與區域治理能力并促進現代化國家空間治理體系的形成與完善（圖5）。目前，在中國城市群治理中，規劃制定、設施共建與政策支持等部分合作策略，已受到不同尺度政府的重視并加以實施，但城市群協同發展機制依然較不成熟。如合作網絡中，政府往往起著主導性作用并影響城市群協同發展進程，但企業與民眾參與不足。因此，在未來城市群協同發展，一方面須根據城市群具體情況提高合作策略的針對性，另一方面須加強組織、規劃以及政策等不同合作策略之間配合，提高城市群綜合競爭力并促進現代化國家空間治理體系的形成與完善。

圖5 中國城市群協同發展的合作策略

4 結論

隨著全球化和信息化的快速推進，城市群成為了世界經濟格局的基本空間載體，并獲得了新的重要性。為構建現代化空間治理體系，本文系統總結了萊茵魯爾城市群協同發展治理實踐及其不足，并發現萊茵魯爾城市群通過多中心空間結構的培育、多層次的空間規劃有效銜接、正式與非正式合作聯盟的搭建、多元主體參與的項目合作以及基礎設施共建共享等具體策略，形成了多中心與網絡化的協同發展機制，推動著該地區經濟復興與區域崛起。然而，由于德國城鎮較強的自治化傳統與政府間利益糾紛等原因，萊茵魯爾城市群仍存在整體認同感不足且利益協調困難等問題。在此基礎上，本文結合中國城市群發展的實際情況，提出設立非正式與正式的協同組織、建立多層次的空間規劃體系、構建多元主體參與的合作網絡、倡導自發基礎上的項目合作以及提高跨政區基礎設施的通達性等5項主要的政策建議，以促進城市群跨政區合作及其協同發展。

然而，不同城市群協同發展實踐更為復雜，深受特定地區自然、經濟與政治環境的影響，隱含著多元行動者權力與利益的重組。因此，未來研究中，可通過不同地區城市群協同發展案例的對比研究，分析影響城市群協同發展的關鍵因素與治理機制，為城市群協同發展與治理績效提升提供更加具有針對性的政策建議。