我國(guó)外籍勞務(wù)移民制度構(gòu)建研究：困境與出路

王雪姣

中國(guó)人民警察大學(xué) 移民管理學(xué)院，河北 廊坊 065000

2018年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《安全、有序和正常移民全球契約》提出建立符合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的外國(guó)人工作準(zhǔn)入機(jī)制，優(yōu)化勞動(dòng)力引進(jìn)方案，保護(hù)勞工權(quán)利[1]。在全球范圍內(nèi)，以勞務(wù)為目的而進(jìn)行的遷徙秩序正在逐漸形成。2021年5月11日，我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)。結(jié)果顯示：與2010年相比，我國(guó)人口老齡化程度進(jìn)一步加深，60歲及以上人口所占比重上升5.44%，15～59歲人口所占比重下降6.79%[2]。在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)將持續(xù)面臨人口長(zhǎng)期不均衡發(fā)展的壓力，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)也將面臨著結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)。勞務(wù)移民是一把雙刃劍：使用得當(dāng)，能夠緩解人口壓力帶來(lái)的問題，有利于輸入國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展；用得不好，則會(huì)帶來(lái)諸多問題。目前，我國(guó)并未實(shí)現(xiàn)外籍工作人員移民化。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，勞務(wù)移民制度的建立具有可行性。

國(guó)際移民組織認(rèn)為，勞務(wù)移民(Labour Migration)是指以就業(yè)為目的，從一國(guó)進(jìn)入另一國(guó)或從其經(jīng)常居住地向以外地方進(jìn)行遷徙活動(dòng)的人群的總稱。本文主要從目的要素、空間要素、時(shí)間要素、身份要素四個(gè)方面分析勞務(wù)移民的內(nèi)涵[3]。勞務(wù)移民的目的要素是指以從事某種勞務(wù)或工作為目的；空間要素是指國(guó)與國(guó)之間進(jìn)行的遷徙，排除一國(guó)之內(nèi)的遷徙，本文在論述時(shí)稱之為外籍勞務(wù)移民；考慮到我國(guó)法律中有“簽證停留期限不超過180日”的規(guī)定，本文在時(shí)間要素上將180日作為移民與非移民的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)；在遷徙人員身份上，根據(jù)我國(guó)2017年4月實(shí)施的外國(guó)人工作許可證制度(將為國(guó)內(nèi)工作的外國(guó)人分為外國(guó)高端人才：A類、外國(guó)專業(yè)人才：B類、外國(guó)普通人員：C類)，本文所稱外籍勞務(wù)移民與上述分類中的C類外國(guó)普通人員契合度較大，主要指其中的實(shí)施配額制管理的人員和從事臨時(shí)性、短期性(時(shí)限結(jié)合上述時(shí)間要素)工作的外國(guó)人員。

一、目前我國(guó)在外國(guó)人來(lái)華務(wù)工方面存在的現(xiàn)實(shí)困境

(一)來(lái)華工作外國(guó)人數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)與我國(guó)外國(guó)人就業(yè)制度滯后之間的矛盾

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，來(lái)我國(guó)工作的外國(guó)人越來(lái)越多。截至2018年，我國(guó)已向外國(guó)人頒發(fā)工作許可證33.6萬(wàn)份，持工作許可證在我國(guó)境內(nèi)工作的外國(guó)人數(shù)量逾95萬(wàn)人[4]。除此之外，我國(guó)陸地鄰國(guó)邊民入境我國(guó)數(shù)量也呈遞增趨勢(shì)。合法入境我國(guó)的邊民數(shù)量，2016年為1 978萬(wàn)人次，2017年為1 985萬(wàn)人次，2018年為2 562萬(wàn)人次，2019年為2 492萬(wàn)人次，呈上升趨勢(shì)(如圖1所示)。其中，有大部分邊民來(lái)我國(guó)境內(nèi)就業(yè)工作。據(jù)測(cè)算，在甘蔗收獲季節(jié)，我國(guó)廣西壯族自治區(qū)崇左市工人日需求量大于30萬(wàn)人/天，而實(shí)際數(shù)量?jī)H大于20萬(wàn)人/天。相較于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，雇主更愿意通過各種渠道(包括非法的)雇傭價(jià)格低廉的越南籍勞動(dòng)力。其報(bào)酬普遍低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)工人10%～35%[5]。

圖1 2016—2019年合法入境我國(guó)邊民數(shù)量

我國(guó)在外國(guó)人就業(yè)行政管理審批方面已經(jīng)比較成熟，尤其是2017年4月1日實(shí)施外國(guó)人工作許可證制度以來(lái)，審批手續(xù)更加科學(xué)、便捷。然而，由于受法律規(guī)范缺失、制度釋意不明確等原因限制，實(shí)踐層面中外國(guó)普通人員(C類人員)來(lái)華出現(xiàn)需求與審批數(shù)量不匹配狀況。《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)(試行)》對(duì)來(lái)華工作人員分類標(biāo)準(zhǔn)作了非常明確的分類，并且明確對(duì)來(lái)華外國(guó)普通人員(C類人員)實(shí)行配額管理。然而，對(duì)于該配額管理如何具體分配，配額的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、時(shí)間和地點(diǎn)等要素并不明確，因此無(wú)法保障在實(shí)踐中順暢實(shí)施，導(dǎo)致C類人員需求居高不下。這就出現(xiàn)了實(shí)踐與制度之間的矛盾。

(二)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性缺失與我國(guó)外籍勞務(wù)移民制度缺失之間的矛盾

目前，我國(guó)勞動(dòng)力數(shù)量總體上仍處于供大于求的狀態(tài)，但正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)折性變遷。一是勞動(dòng)年齡人口15～64歲年齡組人口所占比重已于2010年達(dá)到峰值74.5%，隨后逐年下降，并于2021年下降至63.35%。二是勞動(dòng)力補(bǔ)給率不高，0～14歲年齡組人口數(shù)量一直呈下降趨勢(shì)。另外，中國(guó)人力資源市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2010年以來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)求人倍率(勞動(dòng)力市場(chǎng)在一個(gè)統(tǒng)計(jì)周期內(nèi)有效需求人數(shù)與有效求職人數(shù)之比)始終大于1，這表明我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)在一定程度上存在著需求大于供給的短缺現(xiàn)象。尤其是近些年我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象明顯，很多企業(yè)遭遇“招工難”“技工荒”。此種現(xiàn)象也不斷向中西部地區(qū)蔓延和轉(zhuǎn)移，技能型勞動(dòng)力短缺尤為突出。

對(duì)于外國(guó)人在我國(guó)境內(nèi)就業(yè)，我國(guó)堅(jiān)持“鼓勵(lì)高端、控制一般、限制低端”的總體原則。可以看出，目前我國(guó)在對(duì)外籍勞工的政策上以“嚴(yán)格限制”為主。在上述政策實(shí)施之前的2010至2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)數(shù)量不斷增加，至2016年共有982萬(wàn)城鎮(zhèn)失業(yè)人口，比2010年增長(zhǎng)65萬(wàn)人。在上述失業(yè)率狀況下，政策要以保證國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)不斷擴(kuò)容且失業(yè)率逐年降低為要?jiǎng)?wù)[6]。然而，時(shí)至今日，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力市場(chǎng)總體狀況存在的問題日益凸顯，不能僅靠技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和出生率提高來(lái)調(diào)整，政策性調(diào)節(jié)必不可少。外籍勞工的引入是解決困境的可選之路。

(三)外國(guó)人在華非法就業(yè)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重與國(guó)家利益保護(hù)之間的矛盾

我國(guó)對(duì)非法就業(yè)的外國(guó)人一貫采取嚴(yán)厲打擊態(tài)度。2019年國(guó)家移民管理局掛牌成立以來(lái)，在“非法入境、非法就業(yè)、非法居留”等問題上采取了嚴(yán)厲打擊的態(tài)度和行動(dòng)，采取專項(xiàng)行動(dòng)整治上述問題。2021年初，由國(guó)家移民管理局牽頭、6省17市公安機(jī)關(guān)參與的專案告破，清查非法用工企業(yè)31家、“三非”外籍人員229名，摧毀橫跨西南邊境地區(qū)延伸至東南沿海及內(nèi)陸地區(qū)的多個(gè)跨國(guó)偷渡團(tuán)伙，斬?cái)嘁粭l組織外籍人員非法務(wù)工的產(chǎn)業(yè)鏈條。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，我國(guó)西南陸地邊境地區(qū)更是加大了對(duì)招募境外人員非法入境從事勞務(wù)活動(dòng)的打擊力度，部分邊境地區(qū)將因招募境外人員非法入境從事勞務(wù)活動(dòng)導(dǎo)致新冠肺炎疫情傳播的行為，界定為妨害傳染病防治罪[7]。可以看出，為保障國(guó)家邊境安全、維護(hù)國(guó)家利益，我國(guó)相關(guān)部門在治理非法入境勞工方面作出了不懈努力。

然而，外國(guó)人在我國(guó)境內(nèi)非法就業(yè)的情形并不樂觀。從近年來(lái)我國(guó)公安機(jī)關(guān)打擊外國(guó)人非法就業(yè)情況來(lái)看，問題比較突出的是非洲籍人員以及越南、緬甸、朝鮮等毗鄰國(guó)家人員。外國(guó)人在我國(guó)境內(nèi)非法就業(yè)呈現(xiàn)新的特點(diǎn)：一是在數(shù)量上呈上升趨勢(shì)，逐漸成規(guī)模發(fā)展。關(guān)于在我國(guó)境內(nèi)非法就業(yè)外國(guó)人的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，并沒有公開的官方數(shù)據(jù)，且調(diào)研難度較大。以查獲越南籍非法就業(yè)者為例：2013年一批次查獲10人以上的共65批980人；2014年一批次查獲10人以上的共67批985人；2015年一批次查獲10人以上的共83批1 437人(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者調(diào)研。。二是在方式上從傳統(tǒng)外國(guó)人“三非”違法活動(dòng)向有組織、成規(guī)模、成批量的妨害國(guó)(邊)境違法犯罪活動(dòng)轉(zhuǎn)變。以中越邊境為例，大量越南邊民在“黑中介”組織下非法入境我國(guó)廣西從事甘蔗、桉樹種植砍收等工作，并有組織地向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。三是在地域上從邊境地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份不斷延伸。有相當(dāng)一部分越南籍、緬甸籍人員借道廣西、云南進(jìn)入經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)非法務(wù)工。四是非法勞工中的特殊人群(2)此處的特殊人群主要是指?jìng)魅静y帶者、吸毒者、精神病患者、未成年人、妊娠期婦女等，以及新冠肺炎等病毒攜帶者。占一定比例。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2015年上半年，在被遣返的非法就業(yè)越南人中，有艾滋病等傳染性疾病患者7人，吸食海洛因者13人(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者調(diào)研。。然而，還有不確定數(shù)量的未被查獲的非法就業(yè)者仍在我國(guó)境內(nèi)，他們中不可避免地存在著上述特殊人群。此外，在大量非法務(wù)工者中，也有可能潛藏著涉恐人員、不法分子[8]，嚴(yán)重威脅我國(guó)邊境安全，危害國(guó)家利益。

二、對(duì)部分域外國(guó)家外籍勞務(wù)移民制度的梳理與分析

當(dāng)前，我國(guó)在外國(guó)人來(lái)華務(wù)工方面存在一些問題，在簽證制度、配套制度等方面仍有完善空間。下面，筆者從勞務(wù)移民制度比較有代表性的幾個(gè)國(guó)家著手，對(duì)勞務(wù)移民配額制度、配套制度等予以分析。

(一)通過配額制度對(duì)勞務(wù)移民的數(shù)量和就業(yè)領(lǐng)域作出限制

勞務(wù)移民是俄羅斯外來(lái)移民的重要組成部分。隨著其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及老齡化狀況的出現(xiàn)，勞動(dòng)力成為重要且稀缺的資源，勞務(wù)移民成為俄羅斯經(jīng)濟(jì)成功運(yùn)行的必要條件。從蘇聯(lián)解體至今，俄羅斯的勞務(wù)移民制度經(jīng)歷了開放——嚴(yán)厲限制——選擇性開放——配額制等不同發(fā)展階段(詳見表1)[9]。其政策調(diào)整基于國(guó)情發(fā)展，目前采用的配額制主要體現(xiàn)在勞務(wù)移民就業(yè)登記、工作許可證發(fā)放以及限制性措施等方面。配額的確定取決于移民的職業(yè)、專業(yè)、技能、來(lái)源國(guó)。在勞務(wù)移民本身層次方面的配額限制，分為領(lǐng)導(dǎo)層、高技能專家、中等技能工作人員、低技能工作人員；在用工單位方面，區(qū)分為小企業(yè)、中等企業(yè)和大企業(yè)；在用工期限方面，劃分為3年以上、1～3年、1年、6個(gè)月至1年、3～6個(gè)月、3個(gè)月、一次性的；另外，對(duì)地區(qū)和就業(yè)部門進(jìn)行配額限制。

表1 俄羅斯勞務(wù)移民制度演變

通過勞務(wù)移民政策的調(diào)整，俄羅斯提高了勞務(wù)移民的合法性水平，獲得了在俄勞務(wù)移民總數(shù)的較為可靠資料。同時(shí)，其也暴露出一些問題。如，配額制被俄當(dāng)成引進(jìn)和利用外國(guó)勞動(dòng)力的主要調(diào)節(jié)器，但由于俄勞務(wù)市場(chǎng)不成熟且相當(dāng)一部分處于地下，因而對(duì)于勞動(dòng)力的真正需求難以作出準(zhǔn)確判斷，導(dǎo)致配額的額度預(yù)估不準(zhǔn)。以2008年為例，其所定配額為180萬(wàn)外國(guó)勞動(dòng)力，遠(yuǎn)低于需求，結(jié)果上半年就已經(jīng)用盡，不得不再提高一倍。

(二)通過制度設(shè)計(jì)精確補(bǔ)充勞動(dòng)力市場(chǎng)短缺領(lǐng)域

美國(guó)是典型的移民國(guó)家，其對(duì)外籍勞務(wù)移民的態(tài)度受移民歷史背景影響很深，主要經(jīng)歷了排斥——排斥與篩選結(jié)合——打擊與吸收并行——選擇性限制——選擇與安全管控并存等不同階段。其勞務(wù)移民相關(guān)配套制度的實(shí)施比較精準(zhǔn)地補(bǔ)充了勞動(dòng)力市場(chǎng)短缺領(lǐng)域。

美國(guó)的外籍勞務(wù)移民制度在資格申請(qǐng)方面，根據(jù)不同對(duì)象設(shè)定不同的申請(qǐng)模式(4)主要有兩種模式即EAD模式和PERM模式。EAD模式針對(duì)的對(duì)象主要是非移民工人類、非移民親屬類、美國(guó)公民配偶類、外國(guó)留學(xué)生類、政治庇護(hù)與難民類、綠卡申請(qǐng)排期類、身份調(diào)整類以及其他移民局視情況而定的類型。PERM主要提供給職業(yè)移民類申請(qǐng)人，根據(jù)美國(guó)移民法的規(guī)定，職業(yè)移民第二類優(yōu)先(EB-2)與第三類優(yōu)先(EB-3)需申請(qǐng)PERM勞工證才能進(jìn)一步提交移民申請(qǐng)，但EB-2中的國(guó)家利益豁免(NIW)可以不需要PERM而直接申請(qǐng)移民。。其中最為典型的是就業(yè)資格申請(qǐng)模式，它是外國(guó)人取得合法就業(yè)資格并獲取更多權(quán)限的基本方式，也是美國(guó)規(guī)范外籍勞務(wù)移民制度的重要途徑。在實(shí)施中，該申請(qǐng)模式的核心內(nèi)容是就業(yè)資格影響因素測(cè)算制度和特案審查制度(如表2所示)。

表2 美國(guó)市場(chǎng)測(cè)試制度

首先，在申請(qǐng)雇傭外籍就業(yè)者之前，職能部門需要對(duì)影響就業(yè)資格的各類因素進(jìn)行測(cè)算，以測(cè)試國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況，從而決定是否批準(zhǔn)就業(yè)資格。一旦發(fā)現(xiàn)存在損害美國(guó)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力的因素，便會(huì)采取特案審查制度，進(jìn)而影響審批決定。這一模式確保了國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)，精確補(bǔ)充勞動(dòng)力市場(chǎng)短缺領(lǐng)域。

(三)通過漸進(jìn)式就業(yè)許可授權(quán)將外籍勞工培養(yǎng)為技術(shù)型人才

日本從移民法實(shí)施以來(lái)，從未直接支持國(guó)內(nèi)企業(yè)雇傭外籍勞工，而是以研修生、技能實(shí)習(xí)等途徑，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人在日本境內(nèi)學(xué)習(xí)和就業(yè)。根據(jù)日本移民法規(guī)定，對(duì)于一般外國(guó)人，其能否取得上述身份取決于其能否獲得相應(yīng)的居留資格。

對(duì)于一般外國(guó)人而言，由職能部門頒發(fā)標(biāo)明職種范圍的就業(yè)資格證明，但這并不是授權(quán)外國(guó)人在日本就業(yè)的證明，只是依據(jù)其在留資格頒發(fā)的附加文書。普通外國(guó)人想獲得完整的在日本就業(yè)的授權(quán)，需經(jīng)歷四個(gè)階段：(1)產(chǎn)業(yè)研修(5)所謂“研修”，根據(jù)日本《出入國(guó)管理及難民認(rèn)定法》第二條第二款的附件解釋，是指那些被日本的公司機(jī)構(gòu)接受進(jìn)行技術(shù)、技能以及知識(shí)進(jìn)修的活動(dòng)。，無(wú)工資報(bào)酬；(2)研修結(jié)束后，進(jìn)入法務(wù)省研修成果評(píng)估和在留狀況評(píng)估階段；(3)評(píng)估合格，進(jìn)入技能(6)“技能”指根據(jù)與本國(guó)的公司機(jī)構(gòu)的合約而進(jìn)行在產(chǎn)業(yè)上屬于特殊領(lǐng)域的、需要熟練技能的業(yè)務(wù)活動(dòng)。實(shí)習(xí)階段，此時(shí)有一定補(bǔ)貼；(4)技能實(shí)習(xí)結(jié)束后，申請(qǐng)法務(wù)大臣授權(quán)，來(lái)獲得“特定活動(dòng)”(7)“特定活動(dòng)”指由法務(wù)大臣指定的個(gè)別外國(guó)人的有關(guān)活動(dòng)。身份，從而在日正式工作，賺取工資報(bào)酬。日本實(shí)行漸進(jìn)式的就業(yè)許可制度，其基礎(chǔ)條件是在留資格，許可手段是法定授權(quán)，實(shí)現(xiàn)程序是在留資格轉(zhuǎn)換，缺少一個(gè)階段都很難獲得下一個(gè)階段的資格。根據(jù)日本法律規(guī)定，在上述階段中設(shè)定了階段性習(xí)得目標(biāo)，分為入境后第一年掌握相關(guān)技能，第二年熟練掌握相關(guān)技能，第三年嫻熟掌握相關(guān)技能[10]。

日本采取漸進(jìn)式的就業(yè)許可制度，將外籍勞工培養(yǎng)為自己所需的技術(shù)型人才，制度設(shè)計(jì)本身有可取之處，在實(shí)踐中也取得很大成效。然而，也暴露出一些問題，如漸進(jìn)式就業(yè)許可周期較長(zhǎng)，使得日本外國(guó)人非法就業(yè)情況較為猖獗。

三、我國(guó)外籍勞務(wù)移民制度構(gòu)建建議

(一)我國(guó)外籍勞務(wù)移民制度構(gòu)建的基本原則

1.國(guó)家利益主導(dǎo)性原則

一個(gè)國(guó)家對(duì)于勞務(wù)移民政策的態(tài)度，往往基于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的考慮，根源在于國(guó)家利益。在外籍勞務(wù)移民制度框架內(nèi)，國(guó)家利益要始終占據(jù)主導(dǎo)地位，這是該項(xiàng)制度構(gòu)建之本。外籍勞務(wù)移民制度的本質(zhì)，是國(guó)家利益與勞務(wù)移民權(quán)利之間的平衡，根據(jù)國(guó)家利益來(lái)確定勞務(wù)移民制度是開放還是抑制，這一制度的彈性由國(guó)家利益主要是經(jīng)濟(jì)利益來(lái)決定。在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，勞務(wù)移民制度的彈性可以給予適當(dāng)釋放。

2.國(guó)家主權(quán)排他性原則

在移民管理領(lǐng)域，國(guó)家主權(quán)具有排他性，國(guó)家主權(quán)是影響國(guó)家移民政策選擇的最基本因素。勞務(wù)移民制度本身涉及輸入國(guó)、輸出國(guó)乃至第三方國(guó)家的利益，在利益平衡過程中，主權(quán)國(guó)家對(duì)于本國(guó)制度的選擇具有絕對(duì)的自主權(quán)。國(guó)家在制定外籍勞務(wù)移民制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地決定實(shí)行開放還是緊縮政策，設(shè)定哪些配套制度等，國(guó)家主權(quán)的排他性是政策和制度制定必須堅(jiān)持的重要原則。

3.國(guó)家政策引導(dǎo)性原則

外籍勞務(wù)移民制度應(yīng)當(dāng)以國(guó)家政策引導(dǎo)為主，在政策之下再落實(shí)為制度。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)對(duì)于普通外籍勞工采取控制與限制的政策。當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，應(yīng)從解決現(xiàn)實(shí)困境的需求出發(fā)，在政策層面上先作出調(diào)整，進(jìn)一步促進(jìn)和保護(hù)外籍勞工的合法流動(dòng)。政策的引導(dǎo)，能夠起到很好的調(diào)節(jié)作用，通過限額等制度可實(shí)現(xiàn)政策的本意。

(二)我國(guó)外籍勞務(wù)移民制度的具體內(nèi)容

外籍勞務(wù)移民制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)需要科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)，本文嘗試從以下幾個(gè)方面進(jìn)行論述。

1.配額制度——保護(hù)和促進(jìn)合法勞務(wù)移民的流動(dòng)

對(duì)于外籍勞工，我國(guó)目前設(shè)置了配額制進(jìn)行管理，只是在實(shí)踐中缺乏操作層面的制度保障。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有配額制度基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化制度體系。一是勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度與企業(yè)額度申請(qǐng)相結(jié)合，確定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)哪些工種需要外籍勞務(wù)移民進(jìn)行補(bǔ)充，以此來(lái)精準(zhǔn)確定額度標(biāo)準(zhǔn)、待補(bǔ)充職業(yè)領(lǐng)域。二是在總體國(guó)家安全觀視野下，確認(rèn)外籍勞務(wù)移民來(lái)源國(guó)，通過雙方合作協(xié)議的形式固定合作意愿。三是對(duì)于惡意申請(qǐng)或占用配額的行為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任；對(duì)于非法雇傭外籍勞工的行為，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，重新設(shè)定責(zé)罰相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。通過上述制度保障配額制度的有效實(shí)施，有利于保護(hù)和促進(jìn)合法勞務(wù)移民的流動(dòng)。

2.簽證制度——細(xì)化現(xiàn)行工作簽證種類和申請(qǐng)條件

簽證制度是外籍勞務(wù)移民制度的核心內(nèi)容。在我國(guó)當(dāng)前簽證體系中，工作類簽證主要是R類簽證與Z類簽證。筆者建議，將現(xiàn)行工作簽證制度進(jìn)行重新整合，在整合后的工作許可制度下，細(xì)化Z類簽證的次字分類，如設(shè)定為Z-1和Z-2。R類簽證對(duì)應(yīng)高級(jí)人才(8)即《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中的A類人員。，Z-1類簽證對(duì)應(yīng)外籍專業(yè)人才(9)即《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中的B類人員。，Z-2類簽證對(duì)應(yīng)C類外國(guó)人員即外籍勞務(wù)移民，從而實(shí)現(xiàn)簽證與來(lái)華工作外國(guó)人分類標(biāo)準(zhǔn)相銜接。對(duì)于外籍勞務(wù)移民，設(shè)置Z-2類簽證的具體開放申請(qǐng)時(shí)間，根據(jù)我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)季節(jié)性需求等因素，制定該類簽證的開放申請(qǐng)時(shí)間表，并按季度或年度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

3.配套機(jī)制——建立鼓勵(lì)崗位名單制度和負(fù)面清單制度

外籍勞務(wù)移民制度還必須有配套機(jī)制予以保障。筆者建議，可從以下兩個(gè)方面予以保障：一是建立鼓勵(lì)崗位名單制度。即在人力資源與社會(huì)保障部門對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行測(cè)試之后，確定勞動(dòng)力市場(chǎng)缺口行業(yè)和職種，以確保配額制度順利實(shí)施；同時(shí)，國(guó)內(nèi)擬聘用外國(guó)勞工的企業(yè)雇主應(yīng)開展一定期限的國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)公開招聘活動(dòng)，證明無(wú)法招聘到國(guó)內(nèi)勞工；在此基礎(chǔ)上，確定鼓勵(lì)崗位名單。二是負(fù)面清單制度。負(fù)面清單是對(duì)我國(guó)境內(nèi)的部分職業(yè)種類進(jìn)行保護(hù)的一種制度，主要以行業(yè)為類別進(jìn)行區(qū)分，對(duì)特定職業(yè)種類設(shè)置準(zhǔn)入限制條件，通過禁止領(lǐng)域或限制領(lǐng)域須申請(qǐng)?zhí)貏e工作許可來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。

4.轉(zhuǎn)換制度——逐步提升外籍勞工的技能水平

外籍勞務(wù)移民進(jìn)入我國(guó)從事相關(guān)工作，對(duì)應(yīng)的是《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中的C類人員。筆者建議，將C類人員作進(jìn)一步劃分，如分為C1、C2、C3等，區(qū)分外籍勞務(wù)移民的技能水平，且其可以由低級(jí)向高級(jí)轉(zhuǎn)換，不同級(jí)別對(duì)應(yīng)不同的簽證時(shí)間、申請(qǐng)流程，以此來(lái)鼓勵(lì)外籍勞工提升技能水平。

5.勞務(wù)合作——通過協(xié)議增強(qiáng)國(guó)際合作的協(xié)調(diào)性

對(duì)于國(guó)家之間的勞務(wù)合作機(jī)制，既要利用好合作機(jī)制，創(chuàng)造共同利益，又要謹(jǐn)慎對(duì)待合作，謹(jǐn)防侵害我國(guó)利益。在我國(guó)參與的雙邊或多邊合作中，要注重對(duì)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的保護(hù)，應(yīng)將勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容列入合作協(xié)定條款中，切實(shí)維護(hù)和保障我國(guó)勞務(wù)秩序和勞動(dòng)者權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)外籍勞務(wù)移民制度建設(shè)，逐步建立有序、高效、安全的勞務(wù)移民制度。具體來(lái)看，應(yīng)從法律制度上逐步落實(shí)和完善勞務(wù)移民制度建設(shè)，保護(hù)和促進(jìn)合法勞務(wù)移民流動(dòng)，通過配額制引進(jìn)外籍勞務(wù)移民、科學(xué)合理設(shè)計(jì)簽證制度、加強(qiáng)配套制度建設(shè)、增強(qiáng)國(guó)際合作協(xié)調(diào)性等，使外籍勞務(wù)移民為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造效益。