后疫情時代入境外國人風險防控

趙蔚然，王 強

中國人民警察大學 a.研究生院； b.移民管理學院，河北 廊坊 065000

2020年3月18日，《世界是平的》作者托馬斯·弗里德曼(Thomas L.Friedman)在《紐約時報》發表專欄文章指出：新冠肺炎疫情已經毫無爭議地成為全球秩序的“新歷史分水嶺”，其將世界歷史劃分為兩個階段，即“前新冠時代”(Before Corona)和“后新冠時代”(After Corona)。本文所述“后疫情時代”，不僅指疫情結束以后的時期，也包括疫情尚未完全消除，社會正處于從疫情暴發的非常時期向疫情防控平穩化、常態化過渡的時期。新冠肺炎疫情引發一系列風險命題，促使我們重新反思和理解后疫情時代的“新風險社會”，以及如何降低風險的互溢。

一、新冠肺炎疫情對入境外國人風險防控的挑戰

新冠肺炎疫情暴發后，跨境人員的高頻流動和復雜網絡促進了全球性公共衛生事件的形成和升級[1]。與此同時，疫情與非法出入境、恐怖主義滲透、跨境電信詐騙風險、跨境賭博風險等相互交織。這些重大社會風險交互作用，形成一個重大風險復合體，對入境外國人風險防控提出更高要求。

(一)疫情風險不確定性對入境外國人管制穩態特征提出挑戰

風險是一種“偶然出現的圖式”，疫情風險最核心、最基本的特征是不確定性。新冠肺炎疫情何時停止，風險何時得到全范圍的控制，都具有極大的不確定性[2]。由于各國風險承受力及社會脆弱性不同，加之疫情風險的多變性和不確定性，存在導致新的危機和風險衍生可能性，存量風險和增量風險爆發最終可能引發嚴重的社會危機。入境外國人風險的不當預防和無效處置，極易引發公共管理、國際外交與國家形象、社會經濟、次生輿情等衍生風險和公共危機。

傳統風險管控體系較習慣于采取常態化管理方式，即在面對入境風險時，以清晰的縱向脈絡為主，劃定職責授權，各司其職、各負其責，各部門根據自身職能設置相對獨立的處置預案。一方面，這種以根據預案實施為特征的常態化風險管理制度在一定程度上避免了權職交叉和處置漏洞；另一方面，其在應對疫情風險方面缺乏靈活性和準確把握能力，各部門橫向合作趨于表面，集約化不高，治理方式指向性、針對性不強。后疫情時代向當前入境外國人管制制度提出新的挑戰，要求進一步提高靈活性，打造因時而動的入境外國人管理機制。

(二)疫情風險的危害性對入境外國人管控能力需求和供給匹配性提出挑戰

當今世界各類風險常常是復合、多變和衍生的，一個突發事件會引發一系列關聯性風險。新冠肺炎疫情首先引發公共衛生風險，是單一的健康安全風險。在疫情發展和應對過程中，又衍生出社會秩序和社會穩定、福利分配乃至文化對立等風險。疫情暴發以來，國家移民管理機構根據不同時期國家防控總體安排和力量部署，在口岸采取嚴格管控與服務同步施行的應對措施，取得重要成效[3]。但反觀整體流程和演變過程，可以發現社會治理共同體能夠供給的資源及能力較為有限[4]，而疫情風險的嚴重危害性對社會治理提出巨大需求。

防止危機爆發的關鍵在于構建有力的風險隔離、風險阻斷和風險防御等機制。新冠肺炎疫情的嚴重災害性和大范圍傳播性，要求邊檢機關進一步提高信息獲取、邊境管控和持續應對等能力，利用好大數據監測及風險評估手段，更加系統地分析和評估各種風險因素，并通過優化規劃、建設和管理手段，織密以國門為界乃至國門外的風險隔離網，以更為積極主動的管理方式，達到“消除或控制存量風險，預防或減少增量風險”的風險防控目標。

新冠肺炎疫情傳播速度快、感染范圍廣，防控難度大。因此，亟須構建以統一領導、綜合協調為特征的非常態化風險管理體系及其配套管理制度，政府部門與專業部門之間、政府不同層級之間、政府與公眾之間、國家內部不同地區之間以及不同國家之間要緊密合作、協同作戰，建立起防控有力的風險阻斷機制和風險防御機制，合力共同應對疫情。

(三)疫情風險對入境外國人管控模式提出挑戰

新冠肺炎疫情風險波及面廣，易跨界蔓延。傳統查驗模式難以適應大進大出的跨國人員流動趨勢，極易造成入境風險防控漏洞，存在一定安全隱患。邊檢機關要進一步提高將風險御之于國門之外的能力，加強入境外國人風險等級評估管理，建立邊境前移、風險預警、立足全局的入境外國人管控新模式。這離不開更廣闊范圍的數據和全方位立體監控數據庫，需要大力凝聚社會組織廣泛參與，打造以數據鏈接的共同體。

二、新冠肺炎疫情期間部分國家應對外國人風險策略

新冠肺炎疫情給世界各國入境外國人管控帶來極大挑戰，使得各國邊境管控、移民管理目標和模式均發生調整和變化。

(一)我國移民管理領域應對入境外國人風險防控舉措

為迅速消除新冠肺炎疫情對我國國家政治穩定和公民生命財產安全造成的巨大威脅，我國移民管理局不斷調整改進外國人查驗模式，建立以數據預警研判為先導，口岸查驗為基礎，協作配合為支撐，執勤防護為保障的入境外國人風險防控體系。

疫情期間，為實現以實質審查為核心的入境外國人風險動態化管理，我國出入境邊防檢查部門綜合利用國際航班載運人員信息預報系統(簡稱API系統)和交互式旅客信息預報系統(簡稱iAPI系統)，要求國際航空器負責人或代理單位預報機組人員信息與旅客信息。通過預檢，邊檢機關主動掌控、全面快速獲取入境旅客身份及航班信息，既可在值機階段阻止高風險人員登機，也可根據需要在前臺查驗時精準攔截需審查人員。與傳統邊檢模式相比，在數據內容、傳輸時效及信息反饋等方面均獲得極大提升。邊檢機關在獲取現有出入境人員身份信息基礎上，綜合運用公安部、外交部等多個部門信息平臺進行風險評估，篩查重點人員。通過境外軌跡查詢，將數據分析的起點拓展至國際航線啟程點，避免因國際中轉而忽視第一上機點可能產生的風險。此外，邊檢機關還密切關注入境旅客信息自我申報，并創新利用科技手段便利統計和導出數據。如天津邊檢總站研發入境信息申報小程序，入境人員可于航班抵達前就第一乘機點、健康信息與自我風險排查等個人信息進行網上申報，不僅大大便利低風險人群快速通關，也豐富邊防檢查機關查控數據源，進一步防范入境外國人風險。

后疫情時代的出入境安全風險并非單一風險，其與社會公共安全風險、涉恐風險[5]交織在一起，以復合型態勢帶來深遠影響。新冠肺炎疫情持續蔓延期間，我國出入境邊防檢查機關在數據分析、重點排查、風險預判、軌跡追蹤等方面發揮了不可替代的作用，與各省(區、市)政府、衛生健康委員會、海關等部門密切協作，在國門口岸織就一張密不透風的“防護網”。通過數據信息的傳遞、情報舉措的交互，擴大了出入境安全風險感知范圍，提升了對出入境安全風險分析的精準度，也使得我們進一步思考入境外國人風險防控的“共同治理”和數據集成新模式。

(二)美國移民管理領域應對入境外國人風險防控舉措

截至2021年9月，美國新冠肺炎病毒感染人數已逾4 100萬人，累計死亡人數超過67萬人。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情感染和不斷加劇的社會風險，美國移民管理部門根據實時數據分析不斷更新移民管理政策，將風險管控措施延伸至入境口岸之外，協調多方組織機構聯合開展風險防控。

根據美國移民管理部門數據顯示，大約有230萬非移民(學生或臨時工等持有臨時簽證的人)居住在美國。美國移民管理部門將風險防控的視野擴大至口岸之外，針對入境外國人管理進行多方聯合治理：美國移民和海關執法局發布新的執法政策，將拘留重點轉移至具有公共安全風險和犯罪的非公民上，推遲對不屬于這些優先事項的非公民的執法行動；美國移民局暫停移民、簽證、就業授權文件的申請、受理和裁決；美國公民和移民服務局(USCIS)實施新規，阻止那些已經享受過公共福利，或者政府認為未來可能享受公共福利的移民獲得綠卡。

(三)歐洲移民管理領域應對入境外國人風險防控舉措

新冠肺炎疫情是申根系統迄今面臨的最大挑戰。從2020年3月起，至少17個成員國因此關閉邊境。雖然申根地區的內部邊界已在夏季基本重新開放，但歐洲外交關系理事會和其他機構進行的民意調查發現：盡管公眾繼續支持歐盟協調應對疫情，但對加強邊境控制的支持有所增加。申根系統依賴于各國相互信任，彼此分擔責任。在重塑信任方面，歐盟作出以下努力。

一是提高數據和信息共享的可靠性和快速性。更好地了解各成員國如何處理與危機有關的問題，有助于減輕疑慮，并在問題失控之前及時引發關注。在移民管理方面，EURODAC系統(指紋識別計劃)可以快速交換避難申請者和未經授權的邊境越境者的信息，并審查歐盟規定的避難申請責任是否得到正確應用。同時，對成員國實施申根規則情況進行定期評估，公開評分結果，指出潛在問題，并就可能發生的風險進行預防和處理。

二是在業務層面建立協調機構，促進跨國合作。

三是動員技術革新，監測或解決緊張局勢。在明顯需要邊界管制情況下，創造性地促進一定程度的跨界流動和避免邊界完全關閉。

四是投資基礎設施建設，加強對外聯合管理。歐盟投資支持建立成員國的庇護、邊境管理和遣返制度，對解決人員出入境管理方面的信托問題發揮關鍵作用，由歐洲國際邊界管理署(Frontex)及歐洲避難機構EASO提供業務支持。

三、后疫情時代應對入境外國人風險防控路徑

2019年1月21日，習近平總書記對防范化解政治、經濟、科技等領域重大風險提出明確要求：“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招。”[6]治理本身又帶來新的風險，包括制度化風險[7]和技術性風險，而技術治理的制度化又使這兩者結合在一起。隨著我國對外開放的步伐加快，邊境口岸出入境管理工作量持續加大，管理形勢日趨復雜，構建立體合成的專業能力建設體系更為緊迫和重要。

(一)優化數據分析

大數據技術在新冠肺炎疫情精準防控、態勢研判、傳播路徑分析以及對流動人員的健康監測、精準施策和企業復工復產中扮演著重要角色，深入挖掘、科學分析和應用大數據可以提升社會治理的科學性、預測性、準確性。

1.構建移民領域大數據支持平臺

當前，出入境邊防檢查機關缺乏綜合化、智能化的信息分析平臺，各個信息系統相對獨立，不具備關聯化的智能性分析和碰撞比對功能，對入境外國人的風險審查大多依靠人工轉格式并逐個系統分析，不足以應對后疫情時代海量信息的處理需求。理想、高效的大數據演算及監測平臺，應當以數據集成為途徑，推動各邊檢口岸和出入境管理部門技術融合、業務融合、數據融合，打通跨地區、單位信息壁壘，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺。而構建這一平臺的關鍵就是探索解決用于及時發現、破解風險的信息共享權限及管理路徑等問題。以iAPI為例，各邊檢總站內部有著各自的查詢手段和查詢條件，相互間無法做到信息共享而形成“數據壁壘”。通過構建移民領域大數據支持平臺，使“孤島”信息實現實時互聯互通，有利于海量信息更大程度發揮效用。

2.融合共享移民領域“大數據資源池”

入境外國人風險并非單一式、孤島式風險，構建全國信息資源共享體系，織密觸角廣泛、靈敏多樣的協同管理、服務、防控網十分重要。希克斯認為，以信息科技為支撐，借助無藩籬的信息整合技術和全社會數據庫的共享傳輸，能夠使政府通過信息整合把握全局[8]。面對入境外國人風險治理，必須打破政府之間，政府與非政府組織、部門之間，政府與社會組織、企業和公民之間的藩籬，修正重大突發公共事件下風險治理的單一化和低效化，提高以社會協同治理為特征的扁平化、透明化、整合化，構建密不透風的風險防護墻。

如圖1、圖2政務信息資源交換體系示意圖所示，政務信息的高效交換是應對重大風險決策的重要基礎和焦點要素。對于曾入境我國的外國人要加強入境后信息完善工作，在數據庫中收集交通、電信、酒店等地方行政部門和公共服務機構掌握的信息數據，進一步豐富數據庫內容。結合實戰需要，對各類來源格式標準不同的數據，按照實體關系行為軌跡標簽等主題進行分類治理，形成目錄化的服務資源，經過對原始數據資源種類的提取組織分類和匯聚數據的清洗去重歸并，實現標準化數據采集和存儲。“數據池”可通過權限進行管理，圍繞數據合作中面臨的空白點，劃分各自數據采集的責任和采集模式，并不斷予以完善和豐富，提高風險評估預警的效率和準確度。以數據助力科學決策，調整簽證和移民政策，有針對性地調整移民執法重點和階段性任務、目標，避免由于移民政策的單方面變動造成社會其他部門面臨風險環境改變，而出現措手不及的連環效應。

圖1 政務信息資源交換體系技術管理架構

圖2 政務信息資源交換體系管理環節與角色職責示意圖

3.構建高效運行的移民管理情報平臺

海量數據和信息的最終形態應當是可用的指導性情報。情報工作可大大提高警務資源利用率，達到社會資源低投入、風險防控績效高產出的效果，打造隨時更新有效信息、實時檢索相關線索、及時轉化可用情報的中央集成信息處理機制，可以縮減大量的人工查驗工作。綜合收集、分析、提煉來自于外國人管理大環境的重要情報信息，同時以及時、準確的情報信息影響治理決策，把風險防控轉化為具體而有針對性的資源調配和戰略行動，從而形成一個動態的良性循環。在已有的全國警務綜合信息平臺基礎上，建立統一、科學、高效、實時共享的移民管理情報平臺，通過與其他情報流程互相映照，形成完整的外國人情報信息鏈，有利于提高移民管理部門的快速反應和整體作戰能力。通過在平臺上發布實時防控形勢及事態發生發展趨勢，及時做好對策研究、發布預警信息，可提高風險管理能力。

(二)加強風險治理共同體建設

習近平總書記在2020年5月24日參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時指出，疫情監測預警貴在及時、準確。要改進不明原因疾病和異常健康事件監測機制，提高評估監測敏感性和準確性，建立智慧化預警多點觸發機制，健全多渠道監測預警機制，及時研判風險，加強傳染病等重大疫情應對處置能力建設和培訓演練，改善疾病預防控制基礎條件，完善公共衛生服務項目，建立適應現代化疾控體系的人才培養使用機制，增強一線疾控人員的榮譽感和使命感。通過風險管理促進風險韌性構建，推進以責任為核心的合作式治理，完善多主體在風險治理中發揮作用的協同機制[9]。要增強韌性，須打破利益格局進行優化重組，關注構建利益共同體、尊重專業兩個核心，重視價值鏈閉環。

1.推進國際合作體系建設

截至2018年底，世界上絕大多數國家政府就管理國際移民問題達成一套廣泛的原則和承諾。2018年12月通過的《安全、有序和正常移民全球契約》(GlobalCompactforSafe，Orderly，andRegularMigration，以下簡稱《契約》)讓人們有理由對跨境流動國際合作的新時代充滿期待。大約在同一時間，聯合國系統重組處理國際移徙各方面的組成部分，創建聯合國移徙網絡，在該系統中帶頭支持實施《契約》。2016年，國際移民組織(IOM)作為相關機構加入聯合國系統，為該網絡提供領導。將《契約》的政治承諾轉化為具體行動從來都不是一件容易的事情。《契約》的廣度反映了談判國家所優先考慮的范圍之廣——有的相互重疊，有的相距甚遠。盡管如此，《契約》中仍就大量可以合作的領域提出倡議。2018年《契約》通過后，2019年進行制度調整并計劃將其目標轉化為行動，2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，顛覆了優先事項、伙伴關系和行動計劃。

疫情在全球蔓延彰示了人類命運共同體的真理性，也是推進全球各國從共同利益出發，求同存異、達成共識、共克時艱的重要機遇。習近平總書記出席二十國集團領導人峰會時指出：當前，疫情仍在蔓延，國際格局加速演變，單邊主義、保護主義上升，全球產業鏈、供應鏈受到沖擊。他提出：提高應對全球性挑戰的能力。當前，最緊迫的任務是加強全球公共衛生體系建設，防控新冠肺炎疫情和其他傳染性疾病。要加強世界衛生組織作用，推進全球疾病大流行防范應對，扎牢維護人類健康安全的籬笆，構建人類衛生健康共同體[10]。

美國移民政策研究所《國際移民治理能否挺過新冠肺炎疫情大流行》中指出“在入境點——無論是在陸地、海港還是機場——進行合作是避免混亂地重新開放旅行的唯一途徑”[11]，打破常規單一、零散的邊界管理方式，以“綜合、安全、互信互惠”的國際移民合作取而代之。進入2021年以來，新冠肺炎疫苗接種在各國開始推行和逐漸普及，“疫苗護照”(政府頒發的卡片或智能手機徽章，說明持有人已接種抗冠狀病毒疫苗)也應運而生。其目的是讓跨境家庭團聚，刺激經濟復蘇，讓數億接種過疫苗的人恢復到一定程度的正常國際旅行狀態。以色列憑借著高疫苗接種率，于2021年3月率先推出自己的“疫苗護照”。一些歐洲國家也在考慮其實用性并效仿推廣。美國拜登總統已要求聯邦機構研究相關施行方案。筆者認為，由于各國經濟發展水平、受種人群和對疫苗的接受程度不同，對抗新冠肺炎的疫苗品類及認可度、效用不同，單純依靠“疫苗護照”判定某個人是否具有入境傳播風險尚不可為，但對于入境外國人風險評估具有一定參考價值。因此，建議在加強國際合作基礎上，由國際移民組織或世衛組織設置統一、可被各國認可的“疫情護照”。

國家(地區)之間完全放開風險管控數據權限，是以深厚的信任積累和緊密合作關系為基礎的，涉及國家數據安全及其隱患。但應對入境外國人風險管控，構建跨國界的風險防控體系，應當以維護人類共同安全為共識，從各國“共同利益”出發，建立以數據共享、風險共管、危機共治為基本特征的合作機制。因其本身的跨界屬性，入境外國人風險勢必帶來風險的外溢和傳入，導致風險的放大，且在其傳播過程中也勢必形成國家間新的利益共同體[12]。只有樹立合作共贏、互助互利思維觀念，加強信息共享和協作，推進國家間合作體系建設，打造多邊跨境風險防控機制，才能形成多贏的治理格局。

2.打造國內“零縫隙共同體”防控機制

對于入境外國人風險治理，要強化部門間協同意識，逐步克服信息壁壘和治理資源碎片化，避免產生移民管理機構孤島式風險治理，以維護公共利益為根本目的打造國內風險治理“零縫隙共同體”。入境外國人風險防控涉及國家安全、社會秩序穩定、衛生健康等多重共同價值追求，只有有效協同動員多元主體和多方力量，以入境外國人風險為軸心，多面拓展治理范疇，打通政府和社會之間的阻隔，以“共同體價值理念”為牽引把處于分散狀態的社會組織有序聚集起來，才能形成“零縫隙”的閉環管理新格局。同時，要完善相關法律，建立應對入境外國人風險管理各主體間合作協議框架，以成型完善的行政法規為各方互動提供可靠的制度保證。

(三)創建移民管理口岸管控新模式

我國鄰國眾多、邊境線長，加之邊境地形復雜管理難度大，新冠肺炎疫情暴發后，屢次有鄰國公民違法偷渡至我國境內案例發生。此外，即便是持有合法身份證明、借助跨國航班等交通工具進入我國境內的外國人也存在著諸多風險隱患。進入后疫情時代，亟須我們反思入境外國人風險管控工作，重新構建出入境邊防檢查體系。為實現出入境邊防檢查組織目標，由治理層、管理層及其全部人員制定制度、實施措施、執行程序、運行系統，防范和化解運行、業務活動風險，創建適應后疫情時代新挑戰新要求的口岸管控新模式，著力解決增強管控能力需求和供給匹配的問題。

1.以風險預警提高前瞻性，從“傳統”到“主動”

信息時代的到來催生了治理理念和方式的變革，我們需要加強大數據環境下入境外國人風險防控模型的研究和設計，將海量信息轉化為可用數據，利用模型組建入境外國人風險防控系統，并形成直接指導性情報。如，可通過建立入境外國人安全風險監測預警模型，對相應的出入境安全風險進行全面監控和及時預警，并輔助邊防檢查機關制定前瞻性預防戰略，擺脫“案件產生情報”的被動局面，切實增強風險預案的精準度和前置度，提高防范安全風險的效率和力度。

2.以情報信息提高指導力，由“局部”到“全局”

出入境安全風險與涉恐、社會公共安全風險等多種風險交織形成復雜性風險管理局勢，牽扯領域增多，風險防控工作的著力點也必然增多。在與社會各界各部門的信息協同過程中，移民管理部門要通過對經濟類案件、電信詐騙、跨境偷渡等非傳統安全風險動向的準確分析和把握，以精準的情報應用于緩解社會風險大情境[13]，增強人員出入境前后風險管控領域全局洞察力，聯合相關部門，將社會衍生風險納入風險管控框架中。