新冠疫情背景下云南邊境地區反偷渡研究

胡博霖，高茂春

中國人民警察大學 a．研究生院； b．特勤學院，河北 廊坊 065000

云南邊境地區是我國打擊國(邊)境偷渡活動的重點區域，這源自于其復雜的地理環境和歷史遺留問題。2020年9月，云南省瑞麗市發生境外輸入性新冠疫情，2名來自緬甸的偷渡者被確診為新冠肺炎病例。2021年3月底，瑞麗市再次發生境外輸入性新冠疫情，程度較之前更為嚴重。瑞麗市的疫情防控形勢徒然趨緊，當地居民正常生產生活受到了巨大影響。雖得益于瑞麗市政府反應迅速，當地居民緊密配合，成功阻斷疫情擴散傳播，打贏了瑞麗市新冠疫情防控阻擊戰，但這兩起事件，給當地政府敲響了邊境地區疫情防控的警鐘，同時也暴露出邊境管理部門在打擊和防范偷渡問題中依然存在紕漏。患生于所忽，禍起于細微。研究云南邊境地區反偷渡問題，對貫徹落實“內防擴散，外防輸入”整體防控策略，筑牢邊境安全穩定屏障，推進公安機關邊疆治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、新冠疫情背景下云南邊境地區偷渡活動特點和原因

偷渡活動是指違反國(邊)境管理法律制度，非法出入國(邊)境和組織、運送他人偷越國(邊)境的行為。偷渡不是嚴格意義上的法律概念，而是我國社會對涉及非法出入境和偷越國(邊)境的一種習慣稱呼。《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)中的偷越國(邊)境只是偷渡活動的一個重要組成部分。廣義上的偷渡包括非法出入境、偷越國(邊)境、組織、運送他人偷越國(邊)境等。反偷渡是指公安部門打擊和防范偷渡活動的執法行動[1]。

(一)新冠疫情背景下云南邊境地區偷渡活動的特點

通過分析一段時期內云南邊境地區典型偷渡案件，發現新冠疫情期間云南邊境地區偷渡活動和非疫情期間一樣，具有行為隱蔽、成員復雜、區域集中等相同特點，但也具有其不同之處，如表1所示。

表1 2020年6—12月云南邊境地區典型偷渡案件

第一，偷渡危害程度加重。偷渡活動危害國家邊境和國家秩序安全，而新冠疫情期間偷渡活動不單單破壞國家邊境管理秩序，還帶來巨大的疫情防控壓力。新冠疫情期間，正常入境人員都需接受“14+7+7”的隔離措施，接受多次新冠肺炎檢驗呈陰性后方可自由行動。而偷渡人員破壞了正常入境隔離措施，帶來了巨大的防疫黑洞，更給云南邊境地區帶來了防疫困境和巨大的輿論壓力。

第二，偷渡方式多種多樣。新冠疫情期間，在我方邊境管理部門嚴厲打擊下，偷渡方式越來越多樣化。有偷渡組織嚴密分工、利用“互聯網+”組織偷渡；有集體乘船利用夜色秘密偷渡；有通過下水道潛伏偷渡；還有通過山間小道伺機偷渡……各種偷渡方式對我國的防疫秩序和邊境管理構成了嚴重威脅，對邊境管理部門的工作提出了新的挑戰。

第三，偷渡路徑逐漸單向。非疫情時期，入境、出境偷渡都存在，兩者占比變化幅度不大，偷渡路徑雙向化。而新冠疫情期間，得益于我國境內成功阻斷疫情蔓延，經濟復蘇勢態良好，云南邊境地區查獲的偷渡案件中大部分偷渡路徑為入境偷渡。雖然存在少量的偷渡出境從事賭博、詐騙的中國籍人員，但因其偷渡出境，最后還是需要偷渡入境，偷渡路徑最后都指向入境，所以路徑單向化。

(二)新冠疫情背景下云南邊境地區偷渡活動的主要原因

第一，云南邊境地區周邊國家新冠疫情堪憂。當前全球新冠疫情形勢依舊十分嚴峻，防疫形勢不容松懈。根據世界衛生組織2021年5月初公布的數據，全球感染新冠肺炎人數已超過1．5億人，死亡人數超過320萬人。特別是云南邊境地區周邊國家，新冠疫情肆虐。緬甸的新冠疫情已蔓延至全國，單日新增確診病例和死亡病例不斷增加。越南近期新冠疫情卷土重來，眾多工廠關門防疫，醫院隔離區出現超負荷運轉。印度新冠疫情新增確診病例連續多日保持在30萬例以上。這些周邊國家都存在經濟落后、醫療薄弱、檢測條件有限、信息相對閉塞的特點。馬斯洛需求層次理論認為，生理健康是需求理論中最低層次，它們在人的需求中最基礎，也最重要。換言之，逃避新冠肺炎感染風險，確保個體身體健康是推動周邊國家公民偷渡的首要誘因，那么偷渡去往安全有序的中國成為周邊國家公民的首選。

第二，緬甸政局持續動蕩，游行示威愈演愈烈。緬甸獨立后的70多年里，政局動蕩和民族沖突一直是影響國家安全穩定的重要因素，也對周邊國家和地區安全局勢造成了極大的負面影響[2]。2021年2月以來，緬甸政局加速動蕩，社會局勢錯綜復雜，民間示威游行愈演愈烈。大批民眾上街游行示威，違反新冠疫情防控基本規定，缺乏有效的社交距離，加劇了新冠疫情蔓延。部分示威者把矛頭對準在緬的中資企業或者中緬合資企業，針對中資企業打砸搶及縱火，面向華人進行暴力襲擊及搶劫。馬斯洛需求層次理論第二層次安全需要認為，安全穩定有序的環境，才能免除人們焦慮與恐懼。不安全的社會環境，促使在緬相關人員加快返回中國，使得云南邊境地區偷渡活動日益加劇。

第三，口岸、邊境通道關閉，邊民來往受到限制。新冠疫情背景下，云南省新冠疫情防控指揮部立即發布通告，勸阻毗鄰國家人員(含鄰國邊民)從陸路水路口岸和邊民通道入境，暫停客運功能，僅保留貨運通行功能。通告發布后，從云南口岸直接入境人數持續下降，2020年4月初入境總人數比3月底減少了74．94%[3]。而云南邊境地區多為民族聚居區，邊境民族多為跨界民族，與毗鄰國家同一民族的邊民存在長期交往和親緣關系，雙方邊民保持著在邊境地區從事探親訪友、治病求醫、互市貿易等日常活動。口岸、邊境通道的關閉，使得邊民正常交往受到限制，而合法入境程序繁雜，防疫隔離耗時頗多，邊民選擇偷渡的情況越來越多。

第四，我國經濟復蘇勢態強烈，對勞動力需求增加。我國境內新冠疫情防控工作成效顯著，本土病例零散偶發，生產生活得到快速恢復。2020年，我國是世界主要經濟體中唯一正增長的國家，經濟健康發展對于勞動力需求也很旺盛。我國境內勞動力價格遠高于毗鄰國家，這吸引了大量鄰國公民，特別是鄰國邊境居住的居民。而境外人員迫于疫情困擾，當地正常生產生活因疫情防控，停產停工，正常生活收入受到限制，偷渡來華務工意愿強烈。加之我國邊境地區因吸引力不足、內地拉力太大等原因，邊境空心化凸顯，從事農業、建筑業等勞動密集型行業的年輕勞動力缺乏，急需補齊相關“廉價”勞動力[4]。綜上，冒險偷渡來華的務工人員越來越多。

第五，我國西南方向跨境犯罪呈高發多發態勢，偷渡活動頻發。大部分偷渡出境人員在互聯網上看到緬北招工信息后，對高報酬、高福利信以為真，抱著僥幸心理偷渡出境，而實際上卻是從事電信詐騙、境外賭博等違法犯罪活動，其中還夾雜大量強迫勞動、故意傷害等現象。有些偷渡出境的犯罪分子，忍受不了境外惡劣的環境，又因其為非法出境，只好伺機再偷渡入境。2021年4月以來，云南、廣西移民管理機構相繼抓獲71名赴東南亞國家從事涉賭涉詐等違法犯罪活動的偷越國(邊)境人員，接收19名毗鄰國家遣返入境中國人員，各地移民管理機構在全國各口岸依法阻止55名涉賭涉詐人員[5]。這類跨境犯罪，都大多涉及偷渡活動，行動隱蔽多變，危害極大。在未來一段時間，我國西南方向跨境犯罪仍將處于高發多發態勢，涉及的偷渡活動也可能逐漸增多。

二、新冠疫情背景下云南邊境地區反偷渡工作困境

(一)地理條件上，邊境地區復雜多變，便道密道四通八達

云南省有8個邊境市、26個邊境縣，國境線長4 060公里，邊境地區山水相連，漫長邊境線上，沒有天然屏障阻礙，沒有明顯地理分割。除了正規的口岸和邊民通道外，眾多便道、密道四通八達，天然的森林和河流作為掩護，為偷渡提供了便利。

歷史上，邊民聯系十分緊密，交界處的邊境村莊有共同的語言、風俗習慣、婚姻關系、宗教信仰。長期的接觸使得部分人員的親密關系超越法律和國界，他們對邊境地理環境的了解比邊境管理部門還要清楚，在他們的掩護下，偷渡活動輕而易舉，防不勝防[6]。同時，隨著我國經濟快速發展，邊境地區基礎設施“日新月異”，邊境地區通往內地的交通網越織越密，偷渡人員從便道、密道偷渡入境后迅速通過發達的道路網潛入內地，很難被抓獲，這給反偷渡工作帶來了很大困難。

(二)邊境治理中，偷渡活動靈活隱蔽，當地政府疲于應對

在云南邊境地區實際治理中，有些治理工作人員前期對新冠疫情期間偷渡活動危害性認識不足，仍然依照非疫情期間方式處理偷渡活動。他們認為邊境線太長、情況太復雜，偷渡活動靈活隱蔽，不可能全天候管控。同時，我方部分邊民也對其危害認識不足，抱著僥幸心態認為新冠疫情影響微乎其微，有的幫助偷渡，有的容留和包庇偷渡人員。隨著我方邊境管理部門加大打擊力度，偷渡活動更趨于隱蔽，從表1中所列典型案例分析可知，有的利用下水道，有的暗號編碼團伙偷渡，有的暮色乘船偷渡……這給當地政府打擊和防范偷渡活動帶來了很大困難。這些短視、違法的行為都有可能釀成重大疫情防控危機。

在全球化背景下，邊境地區是跨境流動人口的主要聚集區[7]。而邊界的防衛和橋梁功能使得邊境地區安全問題從傳統領域向非傳統領域蔓延，特別是在新冠疫情肆虐和緬甸政局動蕩的負面效應外溢下，云南邊境地區治理理念必須從傳統邊疆問題解決方式脫離出來，摒棄傳統模式，破解疲于應對局面。

(三)立法層面上，治理偷渡準備不足，法律規章制定雜亂

隨著我國經濟快速發展，偷渡犯罪也呈現出全新的發展趨勢。在《刑法》中，“偷越”雖然包括了非法出境和非法入境兩種行為，但在立法觀念和司法實踐中，“非法出境”被著重強調，而“非法入境”在一定程度上被忽略，是以制裁“非法出境”為中心的偷渡犯罪刑事立法[8]。這種觀念在一定歷史時期是和我國客觀形勢相適應的。例如，20世紀60年代至80年代出現的“逃港潮”。在《刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)和《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱出境入境管理法》)中，都有對偷渡的處罰，但存在不同的表述，處罰也不盡相同。例如，偷渡情節嚴重在《刑法》中才受刑事處罰，《治安管理處罰法》對偷渡的罰款上限為500元，而《出境入境管理法》罰款上限為5 000元。這不僅降低了法律的權威性和統一性，也不利于邊境管理部門規范執法[9]。

隨著我國由偷渡犯罪出境國，逐漸轉變為兼具出境國、過境國和目的國的性質，面對以上制裁偷渡犯罪法律體系準備不足，法律規章制定雜亂，立法工作仍然任重道遠。特別是新冠疫情期間，“涉疫”偷渡是典型的“非法入境”行為，其損害的不單是邊境管理秩序，還包括嚴重危及公共安全和社會秩序的穩定。如何維護“涉疫”偷渡后續法益，現階段依然存在法律空白。

(四)執法力度上，“涉疫”執法迫于限制，打擊力度高抬輕放

新冠疫情背景下，邊境管理部門執法環境與平常有著很大不同。執法規范化遇到了新問題，特別是打擊和防范偷渡活動中，存在執法依據模糊、執法主體疲憊、執法客體“涉疫”、執法輿論嘈雜等狀況。同時，“涉疫”偷渡時效性較強，其能否得到及時處理關系到社會輿論壓力和疫情防控的成效，執法限制頗多。

《刑法》明確規定了偷越國(邊)境情節嚴重的行為是犯罪行為，應當受到刑事處罰。但在云南邊境地區，對大量的外籍偷渡人員進行處罰的過程中，以直接驅離的居多，進行行政拘留或刑事處罰的偏少。這是因為新冠疫情期間，針對“涉疫”犯罪的特點，應對案件辦理作出特殊安排，建立一套可操作的“涉疫”犯罪辦案工作機制。例如采用“非接觸式”辦案方式、設置備用的專門羈押場所、實現案件分類管理等。因此，執法辦案各環節都牽扯到相當多的警力，而邊境管理部門在疫情防控常態化下，警力調配捉襟見肘，迫不得已，打擊力度高抬輕放。

(五)雙邊合作上，對方邊防消極放縱，我方邊管徒增壓力

新冠疫情背景下，各國發展不同程度出現了停滯現象，周邊國家也不例外。鄰國邊境地區政府為發展經濟，緩解疫情帶來的不利影響，增加其邊境地區居民收入，采取了很多措施，其中包括給非邊境地區居民發放邊民證，默認其邊民偷渡到我國境內務工。在邊境管控中，我方多次發現對方邊境管理部門放縱其邊民偷渡至我國，疏于管理、不堵不控，對打擊偷渡活動態度不明朗、不堅決。

而偷渡活動往往是雙邊性、流動性，僅僅依靠我方防范和打擊，難以從根源上解決偷渡問題。對于因偷渡入境被我方遣返的對方邊民，對方邊防部門消極不作為，表現出不愿意配合、消極懈怠。在處罰方面，往往處罰方式單一，力度較輕，罰款了事，實質上起不到任何懲罰和威懾效果，給我方邊境管理工作帶來了很大的困難。

三、新冠疫情背景下云南邊境地區反偷渡體系構建路徑

(一)提高科技控邊能力，發揮情報信息主導作用

習近平總書記在全國公安工作會議上強調要堅持政治建警改革強警科技興警從嚴治警，履行好黨和人民賦予的新時代職責使命[10]。對邊境管理部門來說，提高科技管邊控邊能力是履行好新時代職責使命重要體現之一。

邊境管理部門必須向科技要戰斗力，而偷渡活動的隱蔽性決定了情報信息主導反偷渡的理念。要發揮邊境管理總隊、邊境管理支隊、邊境管理大隊與周邊國家的三級合作交流機制，及時加強情報信息交流。要加強內地—邊境之間情報協作，匯總研判云南地區邊境偷渡活動形勢和重要線索，形成打擊有組織偷渡活動的整體合力。同時，要扎實推進邊境地區公共安全視頻監控系統建設，確保邊境便道、抵邊自然村重要道路口、口岸等重點領域全覆蓋。要切實主導科技建警，適時應用警用無人機、“5G+”、大數據技術于人工巡邏間隙，彌補工作漏洞。邊境管理部門要積極開展開源情報收集工作，挖掘海量的信息富礦。例如，美國為防范和打擊中美洲非法移民潮，專門組織情報人員分析公開的運動熱力地圖和社交軟件的定位數量，動態掌控非法移民潮人數發展趨勢，實時調控美墨邊境警力布置。這對我們發揮情報信息主導、先行作用，提高科技控邊能力，具有十分重要的啟示。

(二)鞏固黨政軍警民“五位一體”管邊控邊機制，合力強邊固防

黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防，是中國邊海防的獨特優勢，也是反偷渡體系的重要基石。黨政軍警民“五位一體”管邊控邊機制實質上是指黨委把方向，政府總牽頭，公安主治理，軍警聯動發力，群眾積極參與，統籌整合公安民警、戍邊軍隊、鄉村干部以及黨員群眾等，是破解傳統邊疆治理難題的重要機制。

在邊境地區反偷渡一線，邊境管理部門要廣泛深入開展新冠疫情期間反偷渡活動的宣傳教育工作，使廣大群眾充分認識到新冠疫情期間偷渡嚴重危害性，教育邊民樹立國家觀念、邊界觀念、法律意識和疫情防范意識，預防和減少云南邊境地區的“涉疫”偷渡活動。一要充分運用邊境專職輔警力量和治安員、網格員力量，對抵邊自然村實行封閉式網格管理，特別是邊民聚集地，實現人口流動全覆蓋。二要妥善設立防控檢查點，開展規律性和非規律性邊境巡檢，科學設置聯合編組，實現邊境線全天候、全區域監控覆蓋。三要聯合人民群眾對邊境便道、密道進行物理隔離封堵，對邊境河流運用雷達實現24小時照射，以“人防+物防+技防”的方式織密邊境管理防線，科學運行黨政軍警民“五位一體”管邊控邊機制，共同守住新冠疫情期間云南邊境地區安全穩定。

(三)創新相關立法理念，完善邊境執法體系

法律是解決問題的框架和基礎，也是執法的根本依據和保障。創新相關立法理念，重構順應新時代治理偷渡的法律體系，迫在眉睫。隨著我國經濟穩步發展，人民群眾生活水平有了很大程度的提高，非法出境人數逐年降低，偷渡事件越來越少。因此，以“非法出境”為主體的立法理念和司法實踐已不合時宜，需將“非法入境”作為反偷渡的假想敵。這與我國由偷渡犯罪出境國，逐漸轉變為兼具出境國、過境國和目的國，到未來成為偷渡目的國的變革趨勢相契合。

完善邊境執法體系，很大程度上需要因地制宜、規范執法。我國幅員遼闊，接壤國家眾多，邊境地區地理環境迥乎不同，發展水平參差不齊，很難以一部法律囊括所有的問題。例如，云南邊境地區接壤國家為緬甸、老撾、越南，其國情、社情、邊防狀況都不相同，現有打擊和防范偷渡的法規規章不能滿足執法實際需要。這就需要邊境地區相關部門因地制宜，結合實際，歸納總結，貼合實戰，構建具有邊境特色的邊境執法體系，這將對云南邊境地區開展反偷渡行動大有裨益。

(四)建立反偷渡聯席工作會議制度，開展專項整治行動

開展反偷渡工作，單依靠邊境管理部門難以取得有效成果。建立反偷渡聯席工作會議制度，是學習“脫貧攻堅”、電信詐騙等聯席工作會議制度成熟實踐，破除以往局限之所在。要從境外預防、邊界嚴打、內地嚴管三個維度全鏈條開展反偷渡，才能實現反偷渡的實質勝利。開展偷渡整治行動，要求動員各方面力量，在一定階段、一定時期集中整治偷渡活動。在偷渡活動猖獗、偷渡案件頻發的云南邊境地區，既要治理零星個人偷渡，也要嚴懲團伙組織偷渡。例如，云南省公安機關于2020年9月部署開展疫情防控專項行動，以最大力度打擊跨境犯罪特別是偷越國境犯罪，最大限度防止境外風險人員偷渡入境、防止境外疫情輸入。

據國家移民管理局相關數據表明，2020年全年共辦理妨害國(邊)境管理犯罪案件8 200多起、查獲非法出入境人員8．9萬人次，抓獲犯罪嫌疑人1．3萬人，促使1．9萬名前期涉嫌出境涉賭涉詐等人員回國投案自首[11]。下一階段，需要繼續優化反偷渡聯席工作制度，開展專項行動，確保云南邊境地區安全穩定。

(五)加強國際警務合作，拓寬跨境合作新內涵

非疫情期間國際警務合作，雖取得了一定成績，但也存在一些問題。在涉及一般跨境案件時，部分周邊國家邊防部門消極對待，對待我方交接偷渡案件時更是如此，國際警務合作效果不明顯。我國西南邊境地方政府及邊境管理總隊要利用好中緬邊境三級邊防代表及聯絡官制度、中越邊境地區邊界代表團制度，建立并完善警務聯絡系統，加大交涉力度，及時查清組織者、運送者、引帶者，依法嚴厲打擊偷渡人員，實現境內境外全覆蓋、全鏈條打擊。同時，還要拓寬跨境合作新內涵。“航空旅游氣泡”協定是中國香港地區與新加坡在新冠疫情背景下跨境合作的新舉措。根據協議規定，航班只接載特定旅客，對于接受多次新冠病毒檢測都呈陰性的旅客，兩地將對其往來目的不設任何限制，抵達目的地后無須接受強制隔離，行程也不受限制[12]。在云南邊境地區，建議通過強化核酸檢測、開展醫療援助、提倡全民疫苗接種，盡早實現邊境地區新冠肺炎確診人數清零，確保連續兩個“14日+14日”無新增新冠肺炎確診病例，而后創造條件構建邊境管理區“防疫氣泡”。