“一帶一路”倡議下警務(wù)治理面臨的困境及對(duì)策

譚 笑

山東青年政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250103

警務(wù)是一個(gè)相對(duì)寬泛、多層次的概念，意指公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家憲法和法律賦予的權(quán)力維護(hù)國(guó)家安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的活動(dòng)。“一帶一路”倡議的實(shí)施加深了我國(guó)同周邊及沿線國(guó)家的相互依賴，極大地豐富了警務(wù)治理的內(nèi)涵，拓展了警務(wù)治理的議題和范圍，也改變了傳統(tǒng)的警務(wù)治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則，對(duì)警務(wù)活動(dòng)的開展提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。尤其是面對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題凸顯，跨境犯罪、暴恐活動(dòng)頻發(fā)，跨境人口流動(dòng)加劇，公共服務(wù)需求持續(xù)增加以及跨境合作日趨緊密，執(zhí)法環(huán)境日趨復(fù)雜等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)時(shí)，變革警務(wù)治理理念、創(chuàng)新警務(wù)治理模式、提升警務(wù)治理能力就顯得尤為必要。這既是全面深化公安改革、實(shí)現(xiàn)警務(wù)現(xiàn)代化、促進(jìn)區(qū)域開放與跨境合作的重要舉措，也是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

一、警務(wù)治理的界定

“警務(wù)治理”也稱“警事治理”或“治理型警務(wù)”。作為一個(gè)在實(shí)踐中不斷變化、發(fā)展的概念，學(xué)術(shù)界雖有一定程度的研究，但尚缺乏相對(duì)明確、統(tǒng)一的界定。王智軍認(rèn)為警務(wù)治理是警事社會(huì)化的產(chǎn)物，體現(xiàn)出警察尋求政治合法性和警務(wù)有效性的一種努力，是警方和社會(huì)組織及公眾通過(guò)合作互動(dòng)，共同承擔(dān)警務(wù)責(zé)任，參與警務(wù)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)違法犯罪防控和治安秩序維護(hù)的過(guò)程[1]；警務(wù)治理的核心是將警察機(jī)關(guān)的專業(yè)化警務(wù)活動(dòng)同社會(huì)組織及公眾對(duì)違法犯罪活動(dòng)的防控能力結(jié)合起來(lái)[2]。許曉認(rèn)為治理型警務(wù)是國(guó)家正式授權(quán)的警察機(jī)關(guān)與多元化的警務(wù)活動(dòng)主體通過(guò)合作、協(xié)商、參與來(lái)共同維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全的行為活動(dòng)[3]。楊亞強(qiáng)等認(rèn)為警務(wù)治理是專群結(jié)合的積極實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)警務(wù)活動(dòng)的社會(huì)化，尋求公共安全的協(xié)同供給,共治、共享是警務(wù)治理理念的核心要義[4]。鄧雁玲認(rèn)為警務(wù)治理是復(fù)雜環(huán)境中多元主體互動(dòng)合作，共建、共治、共享，實(shí)現(xiàn)良好秩序的過(guò)程，既包括對(duì)與維護(hù)秩序有關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)的治理，又包括對(duì)警察及警察機(jī)構(gòu)自身的治理[5]。此外，郭明等也從不同角度對(duì)警務(wù)治理的內(nèi)涵進(jìn)行了分析 。

不難看出，上述論述更多體現(xiàn)了西方語(yǔ)境下治理的內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元性，決策權(quán)威的分散性以及秩序的實(shí)現(xiàn)，但是忽略了公安機(jī)關(guān)作為黨的“刀把子”這一根本政治屬性 ；換言之，秩序的形成與維護(hù)必須以有效地掌握和運(yùn)行政治權(quán)力為基礎(chǔ)[6]。基于此，應(yīng)將警務(wù)治理置于中國(guó)特色社會(huì)主義的語(yǔ)境中，可將警務(wù)治理界定為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)與多元警務(wù)活動(dòng)主體通過(guò)社會(huì)化的互動(dòng)合作，以維護(hù)政治權(quán)力(黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序，以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)的不斷變化的行動(dòng)過(guò)程。這其中既包括公安機(jī)關(guān)對(duì)自身的內(nèi)部治理，也包括同各類社會(huì)組織、市場(chǎng)力量及公眾共建、共治，有效履職并實(shí)現(xiàn)違法犯罪打擊、防控和權(quán)力、社會(huì)秩序維護(hù)的過(guò)程。從內(nèi)容(結(jié)構(gòu))的角度看，警務(wù)治理主要包含警務(wù)治理理念、警務(wù)治理結(jié)構(gòu)、警務(wù)治理方式、警務(wù)治理機(jī)制四個(gè)層面，見表1所示。

表1 警務(wù)治理的基本內(nèi)涵

二、警務(wù)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

警務(wù)治理是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)，其所承載的內(nèi)涵與國(guó)家治理的狀態(tài)息息相關(guān)。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和“一帶一路”倡議的深入展開，警務(wù)治理在創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，深化公安行政管理改革以及加強(qiáng)人民警察隊(duì)伍建設(shè)等方面出現(xiàn)了諸多積極變化。但總體而言，在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方式以及治理機(jī)制等方面仍存在諸多缺陷且主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)治理理念相對(duì)滯后，警務(wù)社會(huì)化探索不足

一方面，受歷史、民族、地緣政治等因素的影響，不少地區(qū)警務(wù)治理的行政化趨向仍然比較突出，慣于集權(quán)式的警務(wù)體制(注重壟斷與控制社會(huì)公共事務(wù)治理的資源)和以權(quán)力為中心的運(yùn)作模式，公權(quán)力向社會(huì)出讓的空間依然較大。個(gè)別單位未能深刻理解當(dāng)代國(guó)家治理的真正意蘊(yùn)，固守“政府本位”“權(quán)力本位”的思維，片面強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)的政治性和權(quán)威性，治理理念更多彰顯的是政府主導(dǎo)下的組織化控制，缺乏各行為主體的多元協(xié)同與合作。有的對(duì)警務(wù)治理內(nèi)涵的變化缺乏系統(tǒng)把握，存在管理型政府的積弊(等級(jí)管理的政治傳統(tǒng)或多或少地存在著)，權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)比較淡薄，習(xí)慣于以打擊犯罪為中心的警察行政，警務(wù)治理的規(guī)范化不足。

另一方面，公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織宏觀制度環(huán)境的優(yōu)化、市場(chǎng)化力量的功能等缺乏系統(tǒng)認(rèn)知，對(duì)社會(huì)力量、市場(chǎng)化力量的功能定位較為審慎，在增量發(fā)展方面更加注重風(fēng)險(xiǎn)控制，開展警務(wù)社會(huì)化方面的實(shí)踐探索較為滯后，類型較為單一。雖然針對(duì)部分問(wèn)題領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)也會(huì)授權(quán)給其他治理主體，但受傳統(tǒng)治理體系的影響，這種授權(quán)是有限的，尤其是多元治理主體之間的權(quán)力關(guān)系不均衡，弱化了治理網(wǎng)絡(luò)的合作內(nèi)涵，易出現(xiàn)協(xié)同惰性及責(zé)任與效率困境。

(二)治理結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，治理效能有待提高

一方面，目前，我國(guó)警務(wù)治理的模式主要以服務(wù)型警務(wù)為主，突出服務(wù)理念，注重行政成本的控制和發(fā)揮警察的主觀能動(dòng)性。雖然在警務(wù)實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)也重視和尋求社會(huì)組織、公民對(duì)警務(wù)議題的參與與協(xié)作，但其合作模式主要以基于政府權(quán)威的合作聯(lián)系為主。換言之，公安機(jī)關(guān)同社會(huì)組織、市場(chǎng)化力量以及公民個(gè)人等主體形成直接或間接聯(lián)系的方式多是依靠行政手段推動(dòng)的，基于信任的社會(huì)聯(lián)系和基于契約的市場(chǎng)聯(lián)系尚不成熟。不少基層單位仍存在警務(wù)指揮鏈條過(guò)長(zhǎng)、警務(wù)治理資源貧弱、警力不足等結(jié)構(gòu)性缺陷，強(qiáng)調(diào)多元共治、獨(dú)立性和動(dòng)態(tài)性、能夠進(jìn)行有效溝通的扁平式網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)尚未真正形成。

另一方面，警務(wù)治理的整體效能仍存在短板。有的單位警務(wù)布局不合理，機(jī)關(guān)、專業(yè)隊(duì)、派出所等力量配置缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在派出所承擔(dān)職能過(guò)多、任務(wù)重，相關(guān)專業(yè)部門建設(shè)滯后、能力弱化，警務(wù)資源配置不合理，實(shí)戰(zhàn)警力匱乏，警務(wù)發(fā)展較為粗放(過(guò)于依賴要素投入，內(nèi)涵式發(fā)展不足) 。有的單位改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)違法犯罪活動(dòng)“重打擊，輕預(yù)防”，習(xí)慣運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，熱衷于搞專項(xiàng)行動(dòng)，遏制犯罪的策略較為單一，警務(wù)運(yùn)行主觀性、隨意性較大，隊(duì)伍管理松散，警務(wù)效率不高。個(gè)別基層單位存在特權(quán)思想，對(duì)民意缺乏敬畏，貫徹群眾路線的基礎(chǔ)薄弱，對(duì)公民權(quán)利的關(guān)注與尊重不足，難以精準(zhǔn)把握公眾的服務(wù)與安全需求，警務(wù)決策缺乏民主，提供的公共服務(wù)質(zhì)量不高。

(三)制度體系不完善，內(nèi)部監(jiān)督制約乏力

警務(wù)治理也是警務(wù)制度的實(shí)際運(yùn)行和運(yùn)用。一方面，目前，警務(wù)治理在制度建設(shè)方面仍存在諸多缺陷。一是警務(wù)社會(huì)化機(jī)制不完善。主要表現(xiàn)在社會(huì)化的具體內(nèi)容方面缺乏清晰明確的界定，如哪些警務(wù)工作需要由專業(yè)的警察部門承擔(dān)？哪些警務(wù)工作可以同社會(huì)組織、市場(chǎng)力量以及公民個(gè)人開展合作？合作關(guān)系的建構(gòu)靠制度還是法律？合作過(guò)程中的權(quán)責(zé)如何確定？如何避免合作過(guò)程中腐敗問(wèn)題的發(fā)生等。二是警務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。民警對(duì)社會(huì)化警務(wù)的參與還沒有較為明確的權(quán)責(zé)制度，多數(shù)單位將同社會(huì)組織、市場(chǎng)力量乃至公眾建構(gòu)合作關(guān)系視為現(xiàn)有公安工作機(jī)制的補(bǔ)充；不少基層單位強(qiáng)調(diào)數(shù)字績(jī)效，重業(yè)務(wù)指標(biāo)、忽視群眾感受，以破案率為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量警務(wù)工作，群眾獲得感在考評(píng)體系中權(quán)重過(guò)低，由民意主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系尚未建立。三是國(guó)際警務(wù)合作機(jī)制不完善。受體制、機(jī)制等因素的影響，不少公安機(jī)關(guān)的涉外執(zhí)法職能發(fā)揮不突出，警務(wù)合作缺乏主體性，特別是在打擊跨境犯罪、開展反恐協(xié)作等方面，多數(shù)單位都沒有建立專業(yè)化的合作機(jī)構(gòu)和組織，如未設(shè)立專門的反恐國(guó)際合作中心、反恐訓(xùn)練基地等；部分單位基于地緣、勤務(wù)等因素的考量，對(duì)國(guó)際警務(wù)合作不夠重視，投入的資源有限，合作方式單一，渠道狹窄，在國(guó)際警務(wù)合作機(jī)制化建設(shè)方面相對(duì)滯后 。

另一方面，作為行使公共權(quán)力的公安機(jī)關(guān)也會(huì)發(fā)生非集體性權(quán)力行為，對(duì)執(zhí)法權(quán)力的掌控成為少數(shù)人攫取私利、滿足個(gè)人需要的工具。個(gè)別警員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等職務(wù)犯罪問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，有的甚至偏離公共利益，擅權(quán)弄權(quán)，淪為黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘，這些行為不僅撕裂了政治社會(huì)與市民社會(huì)的契約關(guān)系，損害了民眾的公共利益，使警務(wù)治理陷入困境，還嚴(yán)重?fù)p害公安機(jī)關(guān)自身形象，易導(dǎo)致“塔西陀陷阱”的出現(xiàn)。

三、破解警務(wù)治理困境的現(xiàn)實(shí)舉措

警務(wù)治理本質(zhì)上是一種社會(huì)性工作，其主要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，緩和社會(huì)矛盾，把各種違法犯罪行為以及社會(huì)危機(jī)、沖突限制在秩序的范圍內(nèi)。考慮到現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不盡完善，社會(huì)組織、公民社會(huì)仍不成熟，相關(guān)法律制度架構(gòu)還不夠完備，警務(wù)治理應(yīng)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，按照科學(xué)治理、民主治理、制度治理的原則，在現(xiàn)階段著力發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)、培育和完善各類社會(huì)性自主力量、推動(dòng)社會(huì)參與中的主導(dǎo)作用。具體來(lái)看，應(yīng)著力做好以下四個(gè)方面的工作：

(一)重構(gòu)警務(wù)治理理念，持續(xù)推進(jìn)警務(wù)治理社會(huì)化進(jìn)程

警務(wù)治理要緊跟國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的總趨勢(shì)，圍繞“有限政府”的基本定位，著眼于“一帶一路”倡議的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步解放思想，摒棄全能式的警察觀念和傳統(tǒng)意義上相對(duì)封閉的集權(quán)式(壟斷式)警務(wù)改革思路，持續(xù)推進(jìn)權(quán)力體系的去中心化，推動(dòng)警務(wù)治理理念的重構(gòu)。

一方面，應(yīng)堅(jiān)持“共建、共治、共享”思路，充分利用社會(huì)資源，積極培育社會(huì)資本，通過(guò)政策引導(dǎo)、議程設(shè)定、資金扶持等方式孵化、培育與自身治理目標(biāo)相契合，能夠提升警務(wù)治理效能的社會(huì)組織及其他社會(huì)力量(重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展基層治安組織，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、管理類組織以及各類群防群治組織)，增強(qiáng)其理性參與和治安責(zé)任共擔(dān)意識(shí)，以對(duì)社會(huì)組織的有效吸納以及相互之間平等關(guān)系的建構(gòu)來(lái)增強(qiáng)警務(wù)治理彈性和靈活性，滿足公共服務(wù)、公共管理、公共安全領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求。要將公民視為公共安全品問(wèn)題的解決者和共同創(chuàng)造者，尊重民意、敬畏民意，在保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，著力培育公民公共精神，暢通警民聯(lián)系與溝通渠道，廣泛動(dòng)員不同社會(huì)階層群眾及群眾性組織參與警務(wù)治理活動(dòng)，鼓勵(lì)廣大民眾發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，與其他社會(huì)組織、市場(chǎng)組織共同重構(gòu)、組建新的治理網(wǎng)絡(luò)，以滿足多樣化的警務(wù)需求。

另一方面，警務(wù)活動(dòng)的價(jià)值歸宿或最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)安全與秩序，而依托公民社會(huì)的組織化并在有效調(diào)控警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)合作與自治，是公安機(jī)關(guān)拓展警務(wù)治理空間的基本方式[7]。要著眼于公民社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)外包警察服務(wù)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織認(rèn)領(lǐng)、警民合作等多種方式將失物招領(lǐng)、車輛管制、預(yù)防青少年違法犯罪等部分服務(wù)性警務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，注重發(fā)揮公民、社會(huì)組織、市場(chǎng)力量在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，以積極、開放的心態(tài)建構(gòu)社會(huì)化合作，推進(jìn)警務(wù)治理社會(huì)化進(jìn)程。要堅(jiān)持非政治化的發(fā)展路徑，在理順警務(wù)治理體制、健全法治和契約規(guī)制的基礎(chǔ)上，積極盤活社會(huì)治理資源，擴(kuò)大警務(wù)資源自主配置權(quán)，鼓勵(lì)社區(qū)組織、公益組織、公民組織等公共資源的擁有者以一種自組織的形式進(jìn)行自主治理(形成自組織網(wǎng)絡(luò))，切實(shí)發(fā)揮各類社會(huì)力量在承擔(dān)治安事務(wù)管理、化解社會(huì)矛盾糾紛、重建和修復(fù)社會(huì)秩序、促進(jìn)國(guó)際執(zhí)法合作等領(lǐng)域的重要作用。

(二)深化警務(wù)治理改革，優(yōu)化警務(wù)治理結(jié)構(gòu)

警務(wù)治理要深刻把握社會(huì)治理體系演進(jìn)、重組中公共性擴(kuò)散的現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持整體性治理、協(xié)同治理的思維，以提高警務(wù)扁平化和民主化水平為牽引，突出協(xié)調(diào)與整合，致力于形成多元主體并存，以扁平的組織形式、平等的成員身份以及共同的責(zé)任為主要特征的復(fù)合型警務(wù)治理結(jié)構(gòu)[8]。

一方面，要摒棄以警察為中心實(shí)施社會(huì)控制的傳統(tǒng)治理邏輯，在深入研究科層制組織的權(quán)力分布、組織結(jié)構(gòu)、治理方式和制度設(shè)計(jì)，對(duì)現(xiàn)有治理體制進(jìn)行科層細(xì)化的同時(shí)，適度、漸進(jìn)地推行警務(wù)治理分權(quán)化改革(并非弱化警察責(zé)任，而是致力于形成一種權(quán)力共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系形態(tài))[9]。應(yīng)以平等、互信為基礎(chǔ)，通過(guò)有效溝通、協(xié)商(而不是簡(jiǎn)單的行政規(guī)劃和命令)同其他多元主體建立穩(wěn)固、持久的信任與合作關(guān)系，推動(dòng)警務(wù)治理從管制型、集權(quán)型警務(wù)走向民主型、責(zé)任型警務(wù)[10]。要以契約化合作規(guī)制為基礎(chǔ)，深化警務(wù)治理供給側(cè)改革，通過(guò)契約式治安保險(xiǎn)聯(lián)防制、治安防范承包責(zé)任制、治安志愿者積分制等方式織密警務(wù)治理中各類支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)警務(wù)治理系統(tǒng)的黏合度與穩(wěn)定性，規(guī)避警務(wù)協(xié)同惰性，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)與各類社會(huì)組織、市場(chǎng)力量及公眾的良性互動(dòng)，推動(dòng)形成“信任互惠、共建共享、關(guān)系融洽”的警務(wù)共同體[11]。

同時(shí)，要樹立大數(shù)據(jù)思維，持續(xù)開展警務(wù)治理的數(shù)字化變革，通過(guò)建立統(tǒng)一、共享的大數(shù)據(jù)平臺(tái)和全面覆蓋、實(shí)時(shí)聯(lián)通、動(dòng)態(tài)跟蹤的警務(wù)管理信息系統(tǒng)，重組、整合警務(wù)資源(行政性治安資源和社會(huì)性治安資源)，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部要素流動(dòng)的動(dòng)態(tài)化、智能化，促進(jìn)多元治理主體間的信息資源共享和溝通協(xié)商[12]。依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政層級(jí)，優(yōu)化警務(wù)在線服務(wù)(推進(jìn)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)全流程、“一站式”網(wǎng)上辦理)，促進(jìn)警務(wù)流程再造，不斷提高警務(wù)治理的智能化水平，推動(dòng)警務(wù)治理向數(shù)據(jù)警務(wù)、智慧公安轉(zhuǎn)型[13]。

另一方面，警務(wù)治理離不開公民的積極協(xié)作。要突出人民主體地位和民意導(dǎo)向，堅(jiān)持以民為本、問(wèn)政于民，在增強(qiáng)警務(wù)活動(dòng)開放度和透明度的基礎(chǔ)上，積極開展警務(wù)平民化運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)化同群眾的接觸，最大限度地匯聚民意、集中民智，把民眾的需求、愿望、評(píng)價(jià)引入警務(wù)治理全過(guò)程，以民意來(lái)牽引、重構(gòu)整個(gè)警務(wù)鏈條，不斷增強(qiáng)警務(wù)治理的科學(xué)性、合理性和實(shí)效性[14]。要堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持“專群結(jié)合”，重視警民互動(dòng)，善于對(duì)民意進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，著力構(gòu)建和諧警民關(guān)系，大力推行“民主型”警務(wù)范式 ，注重通過(guò)平等協(xié)商的方式提升公民對(duì)警務(wù)活動(dòng)的有效參與水平，調(diào)動(dòng)公民參與警務(wù)治理的積極性，以降低警務(wù)運(yùn)行成本，彌補(bǔ)警務(wù)資源不足，更好地實(shí)現(xiàn)建構(gòu)社會(huì)秩序的目標(biāo)。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善多元警務(wù)治理機(jī)制

警務(wù)治理的首要任務(wù)不是制定具體政策和培育某一治理主體的治理能力，而是通過(guò)警務(wù)改革與創(chuàng)新建立起一套多類別、多層次、行之有效的警務(wù)治理制度(尤其是包容性體制的構(gòu)建)。

一是建立警務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。多元治理主體之間的有效溝通和控制的動(dòng)態(tài)化是治理進(jìn)程的核心[15]。要著眼于多元警務(wù)治理環(huán)境(特別是“公共”警務(wù)和“私人”警務(wù)之間的界限日益模糊的現(xiàn)實(shí)) ，將公安機(jī)關(guān)視為整合性、網(wǎng)絡(luò)化的組織，在完善溝通和互動(dòng)機(jī)制，保持其他多元主體獨(dú)立性和自主性的同時(shí)，進(jìn)一步明晰公安機(jī)關(guān)的角色定位，設(shè)立必要的警務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或由公安機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、群眾團(tuán)體、市場(chǎng)化安保力量以及公民個(gè)人等主體組成警務(wù)委員會(huì)，促進(jìn)多元主體共同參與，有效聯(lián)動(dòng)，不斷增強(qiáng)多元共治的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[16]。

二是優(yōu)化警務(wù)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。人民滿意是警察行使權(quán)力的基礎(chǔ)，也決定著警務(wù)改革的方向。要堅(jiān)持社會(huì)化的考核原則，將公安機(jī)關(guān)與其他多元主體建立的正式、非正式合作機(jī)制納入考核體系之中，把群眾滿意度與安全感、警民和諧度等作為警務(wù)考核的主要指標(biāo)，提升指標(biāo)權(quán)重，允許多元主體相當(dāng)比例的人員參與警務(wù)考評(píng)，增強(qiáng)與其他多元主體維持緊密合作與聯(lián)系的主動(dòng)性。要重視社會(huì)反饋，通過(guò)“移動(dòng)警務(wù)”APP、“警務(wù) Mall”、“E警務(wù)”等智慧警務(wù)平臺(tái)積極拓寬警民聯(lián)系渠道，建立有效的反饋回路，其他多元主體對(duì)警務(wù)治理的回應(yīng)與反饋實(shí)際上是對(duì)警務(wù)治理本身的一種修正和制約[17]，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)不斷進(jìn)行有效調(diào)試、糾偏，避免出現(xiàn)治理失誤。

三是完善國(guó)際警務(wù)合作機(jī)制。要樹立“大警務(wù)”的理念，在厘清國(guó)際警務(wù)合作具體環(huán)節(jié)和程序規(guī)范的同時(shí)，注重以制度、協(xié)議的形式推動(dòng)國(guó)家層面建構(gòu)系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效的警務(wù)合作機(jī)制，明確警務(wù)合作的具體內(nèi)容與形式，如可探索建立常設(shè)性警務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)等專門組織來(lái)有效推進(jìn)國(guó)際警務(wù)合作。要加強(qiáng)涉外執(zhí)法研究(特別是不同法律體系環(huán)境下司法制度的研究)，通過(guò)境外調(diào)研、業(yè)務(wù)交流等形式進(jìn)一步明確開展國(guó)際警務(wù)合作的基本框架，完善相關(guān)合作機(jī)制(尤其是突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制和情報(bào)信息共享機(jī)制)，注重以警務(wù)聯(lián)絡(luò)、定期會(huì)晤等現(xiàn)有機(jī)制為依托，探索建立聯(lián)合偵查、統(tǒng)一逮捕等制度，在偵查協(xié)作、區(qū)域反恐、聯(lián)合打擊等方面積極延伸警務(wù)合作觸角，推動(dòng)國(guó)際警務(wù)合作走深、走實(shí)。

(四)堅(jiān)持厲行法治，規(guī)范警務(wù)內(nèi)部治理

法治是一種動(dòng)態(tài)的權(quán)力約束過(guò)程。作為一種具有權(quán)威性與強(qiáng)制性的保障力量，法律法規(guī)為警務(wù)治理建構(gòu)起一套制度化、規(guī)范化的程序，界定了治理主體的權(quán)責(zé)范圍，減少了治理過(guò)程的隨意性，使得警務(wù)治理行為有章可循，避免了權(quán)力運(yùn)用和權(quán)利行使的絕對(duì)化傾向，有助于鞏固警務(wù)治理的有效性和合法性基礎(chǔ)。

一方面，要樹立法治意識(shí)和底線思維，突出法律面前人人平等的原則，持續(xù)推進(jìn)法治公安建設(shè)，強(qiáng)化警員作為公共管理者(實(shí)現(xiàn)公共利益)的身份意識(shí)，改進(jìn)執(zhí)法理念；通過(guò)設(shè)立警察裁量基準(zhǔn)，建立獨(dú)立的司法審查機(jī)構(gòu)(一種針對(duì)刑事司法程序合法性進(jìn)行審查的司法審查機(jī)制)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的有效控制，規(guī)范執(zhí)法行為，改變執(zhí)法習(xí)慣，增強(qiáng)執(zhí)法理性，使其合法、合理、負(fù)責(zé)任地行使自由裁量權(quán)，提升執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法公信力。同時(shí)，要在堅(jiān)持黨對(duì)公安工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，進(jìn)一步理順關(guān)系，制定權(quán)力清單，通過(guò)法治手段厘定公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)(涉及如何引導(dǎo)其他主體開展警務(wù)治理，怎樣建構(gòu)合作關(guān)系，具體的流程是什么)，規(guī)定社會(huì)組織、市場(chǎng)化力量以及公民個(gè)人參與警務(wù)治理?xiàng)l件、方式與流程，確定各治理主體的權(quán)力邊界，使警務(wù)治理更加具有規(guī)范化、制度化、程序化，防止權(quán)力缺位、權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗。

另一方面，要加強(qiáng)對(duì)跨境犯罪、暴恐犯罪以及網(wǎng)絡(luò)詐騙、互聯(lián)網(wǎng)犯罪等各類新型犯罪的研究，破除傳統(tǒng)的治安違法與刑事犯罪的二元思維模式，在優(yōu)化、完善辦案機(jī)制的同時(shí)，突出事前治理，源頭治理，持續(xù)開展警務(wù)專業(yè)化建設(shè)，做強(qiáng)、做專各警種，通過(guò)開展有效的犯罪預(yù)防、實(shí)施“主動(dòng)型”警務(wù)治理等舉措，致力于消除導(dǎo)致犯罪發(fā)生的社會(huì)根源以及各種誘因，不斷滿足人民群眾對(duì)公共安全、公共服務(wù)的新要求、新期待。同時(shí)，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在做好警務(wù)宣傳、塑造良好警察形象、加強(qiáng)警務(wù)公共關(guān)系建設(shè)的同時(shí)，持續(xù)強(qiáng)化警務(wù)督查，建立嚴(yán)格的警察問(wèn)責(zé)制度，圍繞公共安全議題時(shí)可嘗試授予符合一定條件的社會(huì)組織以起訴權(quán)，探索建立由公安機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及公民個(gè)體等組成的警務(wù)投訴委員會(huì)，賦予其獨(dú)立調(diào)查權(quán)、調(diào)解權(quán)及出具相關(guān)處理建議的權(quán)力，專門核實(shí)、督辦群眾投訴和警察違法違紀(jì)行為，避免警務(wù)決策失當(dāng)和警察權(quán)力濫用。