長江上游流域檢察協同治理的檢視與完善

周光富

摘 要：長江上游流域檢察協同治理已有諸多積極實踐，但司法保護仍存在一定差異，上游流域協同相對不足，司法協同內容有待深化?；陂L江上游流域司法協同治理的要義和檢察視角下司法協同的層次分析，檢察機關應從協同主體、協同理念和協同機制著手，實現“四大檢察”之間、跨部門之間和跨行政區劃之間三個層面的協同。

關鍵詞：長江上游流域 環境司法 司法協同 檢察協同 公益訴訟檢察

習近平總書記多次召開長江經濟帶發展座談會，強調要堅持“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”。[1]2021年3月，我國第一部流域法律《長江保護法》正式施行，其橫跨多個法律領域，是一部整合多類法律資源、綜合多種法律機制的新型立法。[2]長江上游流域是我國重要的生態區和經濟發展區，是實現區域協調發展、鄉村振興、民族友好融合和綠色發展的重要區域，有必要基于流域整體性和區域發展一體化，以檢察視角深入開展長江上游流域司法協同治理研究，為《長江保護法》實施提供司法保障，自覺擔起促進長江經濟帶發展、守護長江生態安全的“上游司法責任”。

一、長江上游流域檢察協同治理的當前實踐

長江流域是一個以河流為載體的復合生態體系。[3]長江上游流域西起青藏高原各拉丹東，東至湖北宜昌，流經青海、西藏、云南、四川、貴州、重慶等省市區，占全流域面積的58.9%[4]，是繼青藏高原三江源地區之后我國第二道生態安全屏障，在我國生態安全格局中占據重要位置，其提供的生態基礎和物質條件關系長江經濟帶和成渝地區雙城經濟圈高質量發展。

（一）長江上游流域生態環境保護的檢察協同機制

《長江保護法》不僅對開展長江流域禁捕工作加以明確規定，還對水污染、野生動物保護、損害修復和綠色發展等作出了指引，標志著長江大保護的重大國家戰略已經形成。《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》《長江經濟帶生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》《依法懲治長江流域非法捕撈等違法犯罪的意見》《檢察機關辦理長江流域非法捕撈案件有關法律政策問題的解答》等規范性文件的出臺為檢察機關“一盤棋”服務保障長江經濟帶發展、保護長江流域生態環境提供了遵循。川渝云貴四省市發表的《長江上游成渝地區生態保護法治聯盟宣言》，川渝政法合作聯席會議通過的《長江上游成渝地區生態保護法治聯盟聯席會議制度》和《法治聯盟框架協議》，川渝云貴藏青檢察機關簽署的《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》，以及川渝兩地省市縣30余個檢察機關建立的岷江、嘉陵江、涪江等山川河湖保護公益訴訟協作機制等，強化了長江上游生態屏障司法保護的合力。

（二）長江上游流域司法協同治理的突出問題

1.司法保護存在一定差異。長江流域橫跨我國19個省市區，自然條件和文化各異，經濟社會發展不平衡，區域規劃和發展目標不同，所面臨的生態環境問題既有生態破壞和環境污染，也有流域保護的特殊問題，并呈現不同河段、不同區域的差異性[5]，地區發展不平衡與自然生態系統整體性之間存在較大矛盾。因此，各地流域環境生態保護理念不統一，對待具體環境違法行為的態度和措施存在不一致，司法機關對破壞流域環境行為的法律制裁不盡相同，嚴重影響流域司法保護質效。

2.上游流域協同相對不足。當前對上游流域治理的研究相較長江中下游地區偏少，整體性欠缺，與長江大保護格局不相匹配。長江中下游流域的司法協同保護日趨豐富。[6]上游的工作多為地市級乃至縣級檢察機關聯合開展跨區域環境保護協作機制，從單位級別、流域保護范圍、保護內容等方面來看均落后于長江中下游。目前的協同保護多在相鄰區域開展，尚沒有上中下游的協同配合。不僅如此，長江主流與支流所得到的保護也不對等，針對長江主要支流的檢察保護仍局限于當地檢察機關“單打獨斗”，即使有多個檢察機關共同保護也僅僅是辦理個別案件中的相互協作。

3.司法協同內容有待深化。近年來，長江上游流域生態環境司法協作的主要方式包括跨區域司法機關簽署合作協議、建立檢察公益訴訟辦案協作機制、建立區域統一的環境資源司法鑒定機構等，但協作內容宣示意義較強、較為空泛，未觸及流域治理在司法層面協同的核心，與長江上游流域生態屏障整體性、系統性司法保護目標還有差距。

二、長江上游流域司法協同治理的內涵

（一）長江上游流域司法協同治理的要義

習近平總書記指出，“要從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，實施好生態修復和環境保護工程。要堅持整體推進，增強各項措施的關聯性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼?！盵7]長江上游流域司法協同治理是環境司法下位概念，是在長江上游流域內構建的以司法機關為核心、多元主體共同參與的機制。[8]

1.流域生態環境治理具有整體性。從地理空間來看，流域不因行政區劃的劃分而產生生態功能的分割。[9]投射到經濟社會領域，長江流域的整體性與長江經濟帶發展戰略等區域一體化發展緊密相關，兩者對跨行政區劃司法協同提出了共同要求，其核心是對以地方行政區劃為基礎的司法管轄傳統的突破，是司法在全國層面的統一性和地方層面的異質性之間的協調。[10]在司法的具體層面，是圍繞司法管轄權產生的管轄權確定、案件信息共享與線索移送、法律文書送達、調查取證、執行等。

2.流域生態環境治理具有多元性。流域涉及多元立體利益關系，具有系統性、復雜關聯性以及動態性等特點。[11]流域生態環境治理必然牽涉多個利益主體和多個管理主體，牽涉多種法律關系和各項權利、義務、責任的分配與裁量。在司法的具體層面主要是法律適用的實體法問題和保障各方參與的程序法問題。

3.流域生態環境治理具有專業性。環境科學與流域治理具有專業性，司法中事實證據認定和修復效果監督需要專業力量介入。鑒于位置特性，長江上游流域更具生態屏障意義，對中下游流域的生態環境具有重要影響。長江上游流域與下游流域相比，經濟社會發展對生態環境的依賴度較高，因此在開展諸如環境破壞、損害結果鑒定等方面流域治理時，更需借力專業資源。

（二）檢察視角下流域司法協同治理的層次

以檢察職能履行為視角，需實現“四大檢察”之間、跨部門之間和跨行政區劃之間三個層面的協同。一是“四大檢察”之間的協同。通過統一刑事檢察和公益訴訟檢察職能，辦理長江流域禁捕以及生態司法保護等案件，建立健全刑事檢察和公益訴訟檢察的銜接、認罪認罰從寬制度與生態環境修復結合等機制。二是跨部門之間的協同。以生態檢察多元共治為導向，檢察機關應主動加強與審判機關、公安機關、河（湖）長制辦公室、水利部門、林草部門、自然資源部門以及行業協會等的溝通聯系，推進實現信息共享，協同開展生態環境受損公益修復工作，探索“河長+檢察長”工作機制，綜合運用抗訴、檢察建議、支持起訴等手段，健全司法與執法的配合，從而實現綜合治理。三是跨行政區域之間的協同。從依據上統一生態環境保護司法尺度和證據認定標準，共同制定犯罪案件證據指引，完善調查取證協作、跨區域生態環境案件聯動辦理以及相關規范性文件制定交流等機制。在此體系下，流域內各司法機關橫向與縱向之間、司法機關與行政機關之間、司法機關與其他參與人之間通過有效溝通，統籌考慮水資源科學利用、產業布局優化、港口岸線資源配置、重點區域和重點物種保護、流域污染防治、生態環境修復、人民生活水平提升等各種關系。[12]因而，多層次協同的目的在于實現司法對于流域環境、環境權益以及流域經濟社會高質量發展的實質保障。

三、長江上游流域檢察協同治理的深化路徑

（一）推動多元主體參與

國家治理強調多元主體對公共事務的合作管理以增進公共利益、維護公共秩序。[13]具體而言，國家機關與企事業單位、人民團體、社會組織、個人等社會力量共同構成長江上游發展的多元主體。檢察機關應尊重長江上游發展中各參與主體的主體地位，不僅推進國家機關內部協同，更要注重與社會參與主體的協同，通過創設條件確保多元主體切實參與長江上游流域的生態環境治理。一方面，流域治理是一項專業性較強的工作，要進一步吸納專業人才、專業機構。例如，長江科學院、長江水資源保護科學研究所、長江勘測規劃設計研究院和長江生態環境大保護研究院等可以在水質監測、污染源認定、治理策略等方面提供專業的建議。[14]另一方面，要拓寬各方主體參與司法檢察工作的渠道。檢察機關可在公益訴訟訴前程序、生態環境損害賠償程序、公益訴訟判決執行監督中賦予更多社會公眾參與的權利。建立健全公益訴訟公開聽證制度，積極邀請人民監督員、流域周邊群眾、利益相關者等群體參與聽證;探索邀請社會公眾、專家和專業組織參加生態環境損害賠償磋商、生態環境修復工作，及時征求社會公眾意見，公示生態損害賠償磋商結果;大力培育社會組織參與訴訟能力，適當由直接起訴轉變為支持起訴，督促包括社會組織在內的適格主體及時行使訴權以及支持起訴，幫助社會組織發揮其在流域環境治理中的應有作用，形成“支持+配合+監督”的良性互動關系。

（二）踐行全流域治理理念

1.重視司法的利益平衡功能。長江流域“共抓大保護”必然要求平衡多種利益，尤其是在整體利益和局部利益、長遠利益和眼前利益、生態利益和經濟利益等相矛盾時，司法的利益平衡功能應得到充分發揮，要以了解利益訴求、衡平利益爭議、重構利益格局等方式，在調整利益過程中體現法治價值側重。實踐中，因生態環境保護政策施行而受到的利益損失常常被低估或難以得到合理補償。特別是在經濟不發達的農牧區，當地群眾生產資料匱乏極度依賴自然資源，即使法律規定了嚴厲的懲罰措施也很難遏制其破壞生態環境的內生動力。因此，上游檢察機關要妥善解決長遠的生態利益和當下的民生利益。針對因生活所迫對流域環境造成較小破壞的情況，要落實寬嚴相濟的刑事政策，形成符合當地實際、利益平衡的檢察協同治理。

2.加強流域協同立法。良好的立法是區域司法協同的前提，司法協同治理的有效推進需以完善的區域協同立法機制為基礎。我國《立法法》承認國務院各部門之間聯合立法，但沒有規定省與省之間、市與市之間可以跨行政區域協同立法。[15]針對區域一體化發展和跨區域社會治理需要，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》首次明確提出建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。[16]滬蘇浙皖四地已針對長江流域禁捕工作開展了協同立法。[17]云貴川三地已圍繞赤水河流域保護協同出臺三地條例，川渝兩地就嘉陵江流域生態環境保護開展協同立法，對跨區域流域保護省級協同立法進行探索實踐。在當前立法體制下，為促進長江流域協同治理，可遵循“共同協商、分別立法”原則，以《長江經濟帶發展規劃綱要》設計的“一軸、兩翼、三極、多點”格局為指南，先在若干相鄰接的省級行政單位進行地方協同立法。[18]待時機成熟再由所有省級行政單位共同參與有關長江經濟帶發展的地方協同立法。建立重大攻關機制和利益補償機制，既充分協商產生區域間一般性立法文件，又兼顧地方實際和犧牲利益進行細化補償。[19]

3.建立專門檢察機關。當前我國已有金融法院、知識產權法院、海事法院等專門法院，最高人民法院提出，要積極探索設立長江上游生態保護法院。[20]檢察機關也已有類似嘗試，2020年3月重慶市成立兩江地區人民檢察院。[21]為解決長江上游流域司法管轄權分割問題，統一司法標準，規范法律監督，提高長江上游生態屏障司法保護效果，建議總結現有司法經驗，立足全流域，打破行政區劃的限制，設置全新的流域司法體制和司法工作方式，探索整個長江上游檢察機關的建立。可根據長江流經的省市和長江上游、中游、下游城市群分布情況，在上游、中游和下游各設立一個市級生態環境保護檢察院，分別管轄3—4個省市的跨行政區劃生態環境案件。[22]長江上游生態流域環境檢察機關可履行破壞環境資源保護犯罪刑事檢察、破壞環境資源刑事附帶民事公益訴訟檢察和民事行政檢察職能，管轄川渝云貴藏青等地的跨區域生態環境和資源保護領域案件以及其他不適宜地方檢察機關管轄的生態環境和資源保護領域行政公益訴訟案件。

4.構建專業技術共享機制。目前長江上游流域部分檢察機關在生態環境方面已建立相當規模的專家人才庫，如重慶市組建了44個長江生態檢察官辦公室、建立了生態環境領域案件專家庫[23]，但還未實現流域層面共享?？稍诹饔蚍秶鷥冉⒘饔騼雀骷壓透黝悪z察院共享專家庫，實行各檢察機關專家異地借取，打破專家人才庫“各自為立”的現象，同時平衡流域內專家技術能力，整體提高全流域對技術性事實等問題的認定水平和公正性。

（三）構建實質化協同機制

1.統一協同規則。升級目前生態屏障保護聯席會、研討會等，增設協同辦公室作為常設機構，負責各地在日常保護中溝通、協調、會商等工作。通過司法解釋、規范性文件等形式將較為成熟的協同經驗升格為各地遵循的司法規則，特別是將重大事項的決策程序、檢察協同需求的范圍、重大疑難復雜問題的法律適用、重要司法政策的適用等形成統一規則，在流域生態環境資源跨區域、跨流域公益訴訟案件的線索移送、案件辦理、調查取證、鑒定協作、修復治理以及跨界生態補償等方面形成一體機制。建立行政裁決前置處理機制，損害賠償責任及賠償金額的案件由行政機關先行裁決處理，對處理結果不服的可以再行起訴。充分利用環境行政部門專業、主動、便民的優勢，發揮行政裁決對案件的過濾作用，進而加強流域行政與司法的銜接。[24]

2.強化內部協同。構建長江流域檢察一體化機制。縱向協同方面充分發揮上級檢察機關領導職能，在確定生態環境保護案件管轄權、指導案件辦理、發布典型案例等方面形成工作制度，將下級檢察機關開展長江上游流域生態環境協同治理工作納入年度考核，明確績效考核體系、評優評先細則，建立問責機制，確定問責范圍、程序、結果。橫向協同方面處理好檢察區域和上游流域的關系，在聯合巡查、線索移送、辦案協作、全流域集中專項行動、生態修復監督協同等方面相互支持相互配合，探索建立同部署、同辦案、同研判、同標準和同運用的“五同”機制，統籌解決長江上游流域的生態環境糾紛。

3.創新協同形式和內容。以《關于構建現代環境治理體系的指導意見》為指導，深化生態環境保護信息共享、案情通報、案件移送制度。[25]檢察機關可以充分利用當前技術和平臺，通過案件研討、教育培訓、遠程溝通等形式，實現信息資源共享。要加強流域司法保護信息化建設，充分利用現階段已有成果推動建立共建共享的數據庫與數據平臺[26]，逐步建立健全長江流域生態環境標準體系和流域自然資源基礎數據庫。

*本文系2021年度最高人民檢察院檢察應用理論研究課題“協同治理下檢察機關加強長江上游生態屏障司法保護的實證研究”和2021年成都哲學社會科學規劃資助項目“成都水流域司法保護協同化治理研究”（YY0820210565）研究成果。

[1] 習近平：《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》，《求是》2019年第17期。

[2] 參見呂忠梅：《〈長江保護法〉適用的基礎性問題》，《環境保護》2021年第Z1期。

[3] 同前注[2]。

[4] 參見劉冬、楊悅、鄒長新：《長江經濟帶大保護戰略下長江上游生態屏障建設的思考》，《環境保護》2019年第18期。

[5] 同前注[2]。

[6] 如上海、江蘇、浙江三地檢察機關會簽《關于環太湖流域生態環境行政公益訴訟跨省際區劃管轄協作意見》，建成全國首個跨省際區劃訴訟管轄機制;浙江慈溪、平湖、海寧、海鹽、上虞與上海金山、浦東、奉賢八地檢察機關建立上?！憬瓰硡^檢察公益訴訟協作配合機制。參見《服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書（2020）》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201211_488710.shtml#1，最后訪問日期：2021年9月8日。

[7] 同前注[1]。

[8] 參見李景豹：《論黃河流域生態環境的司法協同治理》，《青海社會科學》2020年第6期。

[9] 參見吳勇：《我國流域環境司法協作的意蘊、發展與機制完善》，《湖南師范大學社會科學學報》2020年第2期。

[10] 參見周迪：《司法的流域性——兼論我國長江經濟帶司法協同治理》，《中國環境管理》2021年第3期。

[11] 參見秦天寶：《我國流域環境司法保護的轉型與重構》，《東方法學》2021年第2期。

[12] 同前注[2]。

[13] 參見何增科：《理解國家治理及其現代化》，《馬克思主義與現實》2014年第1期;劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學》2020年第2期。

[14] 參見周金城、胡輝敏、黎振強：《密西西比河流域水質協同治理及對長江流域治理的啟示》，《武陵學刊》2021年第1期。

[15] 參見韓業斌：《區域協同立法的合法性困境與出路——基于輔助性原則的視角分析》，《法學》2021年第2期。

[16] 參見孫夢爽、李倩文、宮宜希：《區域協同立法：為區域協調發展高地注入法治動能——地方區域協同立法實踐（一）》，《中國人大》2021年第8期。

[17] 參見巨云鵬：《滬蘇浙皖四地協同立法、聯合執法，共同推進長江禁捕和生態保護 長三角 法治協同護長江（美麗中國）》，《人民日報》2021年4月12日。

[18] 參見黎樺：《長江經濟帶地方立法協作研究》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2020年第7期。

[19] 參見宋保振、陳金釗：《區域協同立法模式探究———以長三角為例》，《江海學刊》2019年第6期;黃燕花：《長三角區域協同立法的合憲合法性與立法模式探究》，《安徽行政學院學報》2021年第3期。

[20] 參見《最高人民法院關于為成渝地區雙城經濟圈建設提供司法服務和保障的意見》，法發〔2021〕4號。

[21] 參見劉新吾：《重慶批準設立兩江地區檢察院》，《人民日報》2020年3月30日。

[22] 參見王鳳濤：《長江經濟帶生態環境保護檢察院體系論》，《法治論壇》2019年第3期。

[23] 參見侯映雪、滿寧、馬弘：《重慶：三級院44個長江生態檢察官辦公室統一揭（授）牌》，《檢察日報》2021年9月2日。

[24] 參見朱艷麗：《長江流域協調機制創新性落實的法律路徑研究》，《中國軟科學》2021年第6期。

[25] 參見《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于構建現代環境治理體系的指導意見〉》，中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，最后訪問日期：2021年9月1日。

[26] 參見劉兆孝：《〈長江保護法〉對推進流域水資源保護重點工作的啟示》，《長江技術經濟》2021年第2期。