檢察官權利保障的邏輯起點與實踐檢思

農中校

摘 要：完善檢察官職業保障制度是司法體制改革的重要內容和重大成果，蘊含著全社會對強化法律監督、維護司法公正的殷切期待。從近幾年實踐效果看，檢察官權利保障機制的實踐效果與制度設計的目標還存在一定的差距，檢察官權利保障內在邏輯的充分展開，還需要從抑制業務管理泛行政化因素、加大檢察權運行的保障力度、構建科學內部監督制約機制、加強權利保障的引導教育等多個方面持續強化。

關鍵詞：檢察官權利 職業保障 實踐檢思

《檢察官法》明確規定的檢察官七項權利，構成了我國檢察官職業保障制度的主體內容，是近年來司法體制改革、檢察改革的重要成果之一，承載著健全完善檢察官職業保障制度，建立健全司法責任制的重要使命，蘊含了立法者和廣大檢察干警對解決檢察官后顧之憂，強化法律監督職能，確保司法公正的殷切期待。但從幾年的實踐效果來看，由于思想認識、基礎條件、運行機制等方面未能及時跟上，檢察官權利的內在邏輯并未在實踐中得到充分展開，檢察官個體的實際獲得感與內心的邏輯性期待還存在不小的差距，檢察官職業保障機制的實然狀態值得深入檢思。

一、檢察官權利保障機制的內在邏輯

（一）構建責權利相統一法律監督架構，推動司法責任制全面落實

建立和完善司法責任制，是深化司法體制改革的核心，對于促進嚴格公正司法、提高司法質效和司法公信力具有十分重要的意義。檢察機關推進和落實司法責任制，關鍵在于建立權責明晰、權責統一、監管有效、保障有力的司法權運行機制，賦予檢察官職權范圍內獨立對案件事實認定及法律適用作出決定的權力，并明確與決定權相對應的司法責任。這其中，“權力——保障——責任”是構建司法責任制不可或缺的重要因素，沒有清晰的權力界線、缺乏有力的權力運行保障，檢察履職過程形不成合理的“責—權—利”配置架構，司法責任制的落實，乃至司法人員分類管理改革、省以下地方檢察院人財物統一管理改革等其他司法體制改革重大措施的實際作用必然受到不同程度的影響。

從檢察機關重建以來的實踐看，之所以長期存在定責不清、盡責不力、問責虛化問題，制度設置中的追責條款形成不了應有的倒逼作用，既有檢察人員司法權界線不清導致責任主體難以厘定方面的原因，也有檢察人員職業保障水平一般化導致追責時難以從情理法上責難的因素。基于這些“客觀因素”，在司法體制改革四項基本任務落地之后，黨中央又及時組織推動司法體制綜合配套改革，圍繞推進落實司法責任制從“保障”層面作出了專門部署，最高人民檢察院也圍繞辦案組織、權力運行、業績考核、質量評價、責任追究、廉政風險防控、人財物統管等方面出臺了一系列措施，著力構建責權利相統一的法律監督機制。可以說，檢察官權利保障水平與檢察機關司法責任制的落實密切相關，加強檢察官權利保障，根本原因在于構建和完善責、權、利相統一的法律監督架構，推動司法責任制全面落實。

（二）搭建依法履職用權堅實保護圍欄，確保司法辦案公正高效有序

完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度是黨的十八屆四中全會明確的法治建設重要原則。近年來，黨的十八大、十九大報告以及《中共中央關于加強檢察機關法律監督工作的意見》均特別強調支持檢察機關依法獨立行使檢察權，并通過出臺防止干預司法的“三個規定”、加強對政法隊伍的領導和監督管理、提升包括檢察官在內的司法人員職業保障水平等舉措，全面支持檢察機關依法獨立行使檢察權。這其中的內在邏輯是顯而易見的：確保人民檢察院依法獨立行使職權事關國家法律正確統一實施，事關檢察履職的公正高效有序，事關司法公正和社會正義。

從實踐層面看，檢察權由廣大檢察官具體行使，檢察官能否獨立、公正、高效地履行法定職責，人民檢察院依法獨立行使檢察權原則落實落地的成效，往往與職業保障體系有莫大的關聯。一些地方檢察機關存在的法律監督虛化、弱化現象，表面上是出于檢察官能力不足、擔當不夠，但從更深層次考究不難發現，不敢監督、不愿監督、不會監督現象，與職業吸引力不足導致的人難招人難留、經費保障不足導致的業務開展受限、機制保障不足難防說情干預風等保障不充分現象有著千絲萬縷的關系。每個錯案背后雖然原因各不相同，但大多數，要么與執法過程中來自內部和外部的不當干預有關，要么與檢察官職業能力不足有關。從這一角度看，保障檢察官職業權利，根本的邏輯出發點是搭建檢察官依法履職用權的保障體系，確保檢察權運行公正高效有序，維護國家法律的正確統一實施。

（三）對檢察官職業尊榮進行特殊保障，培育檢察官廉潔奉公自覺性

全面保障檢察官權利不僅僅是對檢察官這一特殊職業群體的特殊關心關愛，更重要的是，以“相對特殊的保障”維護檢察官的職業尊榮，促進檢察官職業意識的養成，倒逼檢察官以應有的職業意識、職業能力、職業表現、職業道德嚴格要求自己。司法公正對社會至關重要，全社會都有必要以適當的方式確保司法的公正性不受來自司法官員私心雜念的污染。在這樣的邏輯思維下，以職業特殊保障培育檢察官職業尊榮，以檢察官職業尊榮促進職業品格、職業自覺的做法已經得到大多數國家的普遍認同，也成為我國司法體制改革過程中的一個基本共識。

面對多年泛行政化保障導致法官、檢察官“職業身份感”不強、職業意識不濃的窘迫現實，為破解制約司法公正的深層次問題，司法體制改革的深化就是“建立并落實與檢察官職務序列相配套的職業保障制度，建立與辦案數量、質量直接掛鉤的績效考核辦法，建立檢察官履行職務受到侵害保障救濟機制，提高職業尊榮感。”[1]內在的考量，就是通過釋放改革紅利增強法官、檢察官職業尊榮感，提升法官、檢察官公正規范文明廉潔司法的自覺性。畢竟，在“相對特殊”的保障之下，對法官、檢察官的任職條件、職業品德、業務能力、工作績效提出高標準嚴要求也就具備了邏輯基礎，容易得到廣大法官、檢察官的心理認同，有助于激發其職業認同感和履職自覺性。。而一改革，在近年的實踐中已經從不同角度顯示了其“機制效應”，在職業保障充分、到位的地區，檢察官對職業身份的認同度往往更高，自我加壓、自我提升、自我約束的積極性、主動性比較突出，而保障條件相對較差的地方，檢察官主動要求退額甚至離職的現象，往往比其他地方更為明顯。

二、檢察官權利保障機制的運行狀態

（一）權力運行機制未健全，制度化設置落細不易

權責清晰是權力得以有效運行的基礎。針對長期以來存在的案件層層審批、層層請示做法所導致的權責不明、責任難定現象，司法體制改革過程中，全國檢察機關把解決檢察權運行的行政化問題作為完善司法責任制的核心任務[2]，出臺了檢察官權力清單等規范司法權配置的文件，從制度層面明確了檢察官職權邊界，著力解決“權不明、責不清”等突出問題，積極構建既有效保障檢察權運行、促進高效司法，又壓實責任，促進公正司法的司法責任體系。但權力的明確并不等同于權力的行使，由“明確”層次到“落實”層次，還取決于權力運行機制、權力保障機制等多種因素。其一，當前檢察官權力清單并未完全定型，近年來各地檢察機關在改革過程中往往根據實際需要，特別是加強內部監督管理的需要，調整權力清單的內容，這樣的調整當然是必要的，也符合訴訟規律，但客觀上導致檢察官權力的界線處于不穩定狀態，無論是業務部門還是員額檢察官，多少都存有走一步看一步的履職用權“心態”。其二，制度層面已經明確的檢察官權力在實際運行、保障過程中，始終存在著與檢察一體化工作機制的平衡問題。如司法責任制改革中既體現上級指令權，又要保障下級辦案的相對獨立性，其包含著檢察一體化與檢察官相對獨立之間的一種新的動態平衡。[3]而這一問題，目前仍然需要在實踐中不斷“磨合”，在此過程中，配套改革措施未完全到位時不時導致權力運行在新舊兩種機制間搖擺[4]。其三，檢察機關人財物保障不僅涉及國家和地方的人事財政管理制度，還取決于地方的經濟社會發展水平，目前許多地方，尤其是邊遠落后地區，相關配套措施的跟進步伐還比較緩慢。

（二）內部管理尚未規范化，履職用權能動性不足

檢察官權利的核心是司法權限。目前，雖然相關的司法工作基本規范、辦案規則以及各地頒行的檢察官權力清單對檢察官司法權限進行了較為全面的明確。但從權力運行角度而言，上述制度設置能否實現預期目標，還取決于一線業務的內部管理狀態。而從多數地方的業務管理實際看，由于內部業務管理不夠規范等種種因素的掣肘，業務一線的司法授權往往與制度設置的初衷有相當距離。其一，司法辦案過程中，檢察官的司法權限很容易受到擠壓，當上級機關、上級領導強調“一體化”之時，檢察官個體很難以制度設置中的“權力”來抗衡。其二，行政化的績效考核思維往往讓檢察官行使職權過程中無可奈何，在各種上級通報、排名、考核、末位責任當中，一線檢察官優先考慮的是完成各種無形有形的“目標任務”，司法權力在工作思維中的位置，極其“尷尬”，有時甚至變得可有可無。其三，日益繁重甚至是普遍超負荷的業務量，讓不少檢察官在行使司法權時習慣性地立足于完成基本工作、追求基本狀態、避免違規責任，一些法定權力在巨大的工作任務面前，成為檢察官可望難及的“奢侈品”。其四，“錯案”界線的模糊讓檢察官在行使司法權時存在較大思想顧慮。一方面由于缺乏清晰、明確、統一的界定標準。比如在檢察人員錯案追責程序之中，各地區文件對錯案的規定和理解、追責的范圍、責任劃分上都存有很大不同，造成機制實施狀況不均衡的現象[5]。另一方面責任追究往往受社會輿論、上級有關部門意見、所在單位主要領導管理風格的影響，檢察官在行使司法權時不可避免地壓抑行使職權的“積極性”以降低被錯案追究的風險。

（三）個體權利保障不到位，檢察官職業意識不濃

檢察官個體的權利保障包括檢察官的職業身份及與之相適應的履行檢察官職責應當享有的職業保障和福利待遇，以及檢察官的人身、財產和住所安全保護等諸多方面，是司法責任制改革中不可或缺的重要一環，關系到專業化檢察官隊伍建設和檢察官職業品格的培育。通過分類管理等一系列改革措施，應當說檢察官個體的權利保障已經提高了一個層次，保障的水平雖然各地有一定差異，但都明顯優于原來的保障水平。但隨著近幾年改革的持續推進，保障“紅利”的激勵作用正在逐步淡化，不少一線檢察官感慨“獲得感有遞減的態勢，人財物統管難以實施，檢察財政資金仍然屬于地方財政管理，檢察官級別待遇套改遇到種種困難，檢察官工資有一定上漲，但各種待遇不均衡，總體來看，改革后基層檢察官辦案壓力倍增，但待遇保障并沒有‘倍增’，職業滿足感不強。”[6]通過提高保障水平有效激發職業意識、職業品格的期待，面臨諸多現實的挑戰。其一，分類管理改革后一線業務檢察官所承擔的工作任務、工作壓力與職業保障的增幅未呈現正向對應關系，尤其是辦案團隊建設面臨種種現實困境的情況下，檢察官工作壓力“倍”數增強[7]，保障水平的增幅所顯現的激勵作用，與改革之初的邏輯設想有差距。近年來一些檢察官主動申請退出員額，既有本領恐慌的原因，也有收獲感不足的原因。其二，檢察官的福利待遇大多與地方財政保障水平息息相關，在經濟欠發達地區，一些福利待遇存在拖欠、“打折扣”現象，檢察官對權利保障的“特殊保障”性質感性認識不深，由此產生的職業認同感、職業自律性正由改革之初的“噴發”歸于“平淡”。其三，檢察官履職過程中的身份保護、人身保護仍更多地停留于制度層面，少了一些具體的“硬措施”，對于因履職能力不足而退額，缺乏科學合理的剛性評估機制，對于履職過程中如何避免人身攻擊、名譽攻擊風險，常態化的有效防護機制也并未到位。

三、檢察官權利保障機制的實現路徑

（一）抑制業務管理泛行政化因素

1嚴格保障檢察官的司法主體地位。要充分認識檢察官既是檢察業務管理的對象，也是法定的職業保障的對象，充分尊重和保障檢察官在司法過程中的主體地位，以各種有效方式確保檢察官擁有作為司法主體應當具備的基礎條件和應然權能。尤其是，應當進一步理順檢察長——部門領導——檢察官的業務關系，避免簡單地將行政領導“帶入”案件決策過程，以更好地樹立檢察官的職業尊榮感、使命感。

2.實行專業化的績效考核方式。鑒于績效考核在實際司法辦案過程中的強大業務引導作用，有必要站在健全和落實司法責任制的高度，全面梳理、論證現有業務考核方式以及各種“類業務考核機制”的科學性，突出考核機制的司法屬性，讓司法規律引導檢察績效理念，最大限度減少階段性突擊業務指標、領導個人管理偏好對業務評價機制的行政化影響，為檢察官依法履行職責創造良好的內部環境。

3.建立專業化檢察官晉升機制。有必要將檢察官的晉升作為檢察官業務管理的必然延伸，突出專業能力、職業表現的作用，讓那些依法用權、規范辦案、擔當作為的檢察官得到政治上的肯定和組織上的關懷，讓檢察官司法權力的行使狀態、行使成效成為評價檢察官德能勤績的核心環節，成為獎優罰劣的重要指標，促進職業尊榮落到實處，推動檢察官在司法過程中公正規范文明廉潔履行職責，大膽履職、勇于擔當、敢做善成。

（二）加大檢察權運行的保障力度

1.落實檢察機關經費保障。以落實中央關于省以下檢察院人財物統管改革部署為切入點，深入研究解決制約檢察機關經費保障水平的難點堵點，秉承問題導向和效果導向積極探索更加充分的保障方式。加強內部財務管理，科學合理統籌經費使用，優先保障檢察權運行經費，確保檢察權運行不因經費保障不足而打折扣。尤其是在偏遠落后地區，可推動建立由省級檢察院統一管理的應急專項資金。

2.提高檢察官抗干擾能力。一方面，加大防止干預司法“三個規定”的宣傳力度，切實降低檢察權行使過程中外部干預的概率，通過嚴格執行 “三個規定”創造良好的檢察官履職生態。當然，也要防止將受到干預的檢察官“污名化”現象，讓檢察官在受到干預時依然大膽履職、堅持原則。另一方面，應當研究加強檢察官及其近親屬人身及財產安全保護問題，依法及時懲治恐嚇、威脅、侮辱、跟蹤、騷擾、傷害檢察官及其近親屬的違法犯罪行為。

3.增強檢察官拒腐敗底氣。在加強思想教育和職業品格培育基礎上，建立完善符合職業特色的有效防腐養廉機制。一方面，以更大力度推行檢務公開，讓檢察權在陽光下運行，讓并非生活在真空里的檢察官擁有拒干預腐蝕、守廉潔公正底線的有力武器。另一方面，推動落實中央關于檢察官工資制度改革的有關精神，保障檢察官享有足以維持其體面生活的薪酬待遇，吸引優秀法律人才投身檢察官職業，提升檢察官的職業意識。

（三）構建科學內部監督制約機制

1.以科學的監督制約機制促檢察權更充分行使。要針對法律監督虛化、弱化背后的深層次原因，尤其是“放權”之后一些檢察官不敢擔當現象，從促進公正司法的高度出發，把“放權”與“監督”統一起來，在明確權力界線的同時，健全完善權力運行的監督制約機制，讓檢察官在司法辦案時更加放心地行使應有權能，更有底氣地抵制來自外部、內部的各種不當干預，推動檢察官的法定職權得到更加充分地保障。

2.以有效監督制約及時糾偏促檢察權高效運行。加強政治監督，推動檢察官從政治高度看待檢察履職，提升圍繞中心、服務大局、為民司法的素質能力。加強業務管理、業務督察，及時發現和糾正業務工作中的偏差，以生動實踐塑成業務標桿和樣本，減輕檢察官對司法責任的畏懼心理，提升依法行使職權的信心。加強職業品德和紀律作風建設，推動檢察權始終沿著規范有序、廉潔高效的軌道運行。

3.以鮮明的監督制約態度倒逼檢察官擔當作為。一要積極推動案件質量評查，以專業方式監督檢察官辦理的個案，形成檢察履職質效倒逼機制，提升檢察權運行的質效。二要大力推行檢察聽證，積極引導社會力量以適當方式介入、參與檢察業務，推動檢察權以更加符合人民期待的方式運行。三要全面落實司法責任制，讓錯案責任追究成為檢察權運行的重要原則和檢察官履職的高壓線，倒逼檢察官在履行職責過程中正確行使職權、勇于擔當作為。

（四）加強權利保障意識的引導教育

1.推動檢察官準確把握權力運行的政治要求。要教育引導廣大檢察官充分認識檢察權的法定性、程序性和權利保障的相對性，自覺樹立正確的權力觀，準確把握檢察權運行的政治要求，堅持以社會主義法治理念引領司法實踐，時刻站在講政治、顧大局、謀發展、重自強的高度把握權力的邊界、權力的監督、權利的保障，始終以政治眼光、政治思維正確把握與處理司法辦案中遇到的保障機制不全、保障工作障礙，自發地以為大局服務、為人民司法的堅定信仰，從根本上保證每一個司法行為都不偏離公正司法、廉潔執法的基本原則。

2.引導檢察官理性看待權利保障的社會條件。檢察官權利保障離不開全面依法治國的歷史方位、政治體制的基本架構、經濟社會發展的現實水平、大眾對民主法治的基本期待等社會條件。要引導檢察官從社會條件角度審視檢察官權利保障的現實狀況，辯證看待不同歷史條件下責權利統一的不同樣態，克服“等靠要”思維，提升“自我適應”意識和能力，不斷強化不忘初心牢記使命，為維護公平正義不計個人得失的精神境界，自覺養成堅決抵制干擾、善于克服困難，始終公正、規范、文明、廉潔司法的履職自覺。

3.促進社會各界凝聚、強化權利保障新共識。要結合司法責任制改革的深化落實，進一步深入推進司法體制綜合配套改革，加力推進省級檢察院人財物統管，著力在改革過程中逐步統一社會各界，特別是相關職能部門對檢察官權利保障機制政治意義、社會意義和法治價值的認識與理解，持續不斷地凝聚社會大眾對檢察官權利保障措施的思想認同、情感認同，努力為檢察官權利保障機制的健全與完善營造良好社會氛圍和社會環境，在不斷增進共識、擴大支持面中逐步提高檢察官權利保障的整體水平。

[1] 參見曹建明：《最高人民檢察院關于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告》，最高人民檢察院網https：//wwwspp.gov.cn/zdgz/20171102-204013.shtml，最后訪問日期：2021年12月6日。

[2] 觀察近年來檢察機關推行的司法化改革可以發現，這些改革的主要目的是解決檢察機關過渡行政化的弊端。參見周新：《論我國檢察權的新發展》，《人民檢察》2020年第23期。

[3] 參見謝小劍：《司法責任制改革中檢察一體化的完善》，載《中國檢察》（第27卷），中國檢察出版社2018年版，第46頁。

[4] 同前注[3]，新的辦案模式和制度運行需要“磨合”，有的入額檢察官不能適應改革要求，“授權不敢用”。

[5] 參見張春明、王浩：《論檢察人員錯案責任追究機制》，《檢察工作》2020年第4期。

[6] 陳玲、孔國慧：《新時代檢察官倫理道德的建構》，《檢察工作》2020年第5期。

[7] 經調研發現，員額檢察官上班處理各種事務、開會，下班后加班辦案成為常態。參見揭萍：《基層院建設的著力點與具體路徑》，《人民檢察》2021年第5期。