芻議行政非訴執行申請主體

溫輝

摘 要：行政非訴執行申請主體是否適格，是人民法院對行政機關申請受理審查的重要內容，進而也是人民檢察院行政檢察的監督重點。基于立法技術和立法簡潔性的考量，行政訴訟法和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》對行政非訴執行申請主體的規定相對簡略。如果孤立地、機械地理解法律條文，易產生歧義。通過體系解釋，行政非訴執行申請適格主體為沒有強制執行權的行政機關。行政強制法關于代履行的規定屬于普遍授權，但法院在適用時有不同理解。對此，檢察監督應從立法必要性、立法原意、行政理念、治理模式、比例原則等角度認識和把握。

關鍵詞：行政非訴執行 申請主體 體系解釋 行政檢察 代履行

行政非訴執行是我國行政訴訟制度的一個重要組成部分，行政非訴執行監督是檢察機關法律監督的重要一環，更是完善和落實新時代行政檢察工作格局“新的增長點”。《人民檢察院行政訴訟監督規則》第108條規定“人民檢察院對人民法院行政案件執行活動實行法律監督”，其監督內容涵蓋人民法院行政非訴執行活動的全過程，包括行政機關執行申請的受理、審查、決定和執行等四個環節。其中受理環節檢察監督的重點為申請主體是否適格，即申請執行的行政機關是否為行政訴訟法第97條規定“可以申請人民法院強制執行”的行政機關。[1]為正確理解適用，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第155條，對行政機關根據行政訴訟法第97條的規定申請執行其行政行為應當具備的條件作出司法解釋，該條第1項“行政行為依法可以由人民法院執行”，為申請主體適格的首要條件。但執法和司法實踐中，對這一規定有不同的理解和認識，存在法律適用不一致問題。因此，有必要在理論上進行探討。

一、申請主體的適格條件

《行訴解釋》第155條第（1）項規定“行政行為依法可以由人民法院執行”。從語義上看，該法條從行政行為角度，規定行政機關申請非訴執行的條件，但對于依法可以由法院執行的行政行為到底是一個什么樣的行為，其具有哪些特點，并不十分明確，其涵義也不確定。那么該如何理解和把握該規定呢？最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（以下簡稱《座談會紀要》）關于法律規范具體應用解釋問題規定：“人民法院對于所適用的法律規范，一般按照其通常語義進行解釋;有專業上的特殊涵義的，該涵義優先;語義不清楚或者有歧義的，可以根據上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其涵義。”據此，法律解釋方法雖無絕對地排序，但也有一個大致次序，即語義解釋、體系解釋、法意解釋和目的解釋。按照《座談會紀要》規定，在語義解釋無法作出正確解釋時，需根據上下文而不是孤立地就條文來確定法律規范的涵義，即進行體系解釋。具體地講，為弄清某一法律規定的正確含義，必須將其放在整個法律體系中。一是根據其他法律對同一問題的規定，遵循同一規則確定其含義，以保持法律概念的一致性;二是根據該規定所在章節的內容，以及其與前后條文的聯系理解其含義。具體到第155條第（1）項，需要結合行政強制法的有關規定，以及《行訴解釋》其他條文予以解釋。

首先，從《行政強制法》來看。《行政強制法》第4章、第5章分別規定“行政機關強制執行程序”和“申請人民法院強制執行”。《行政強制法》第4章第1節“一般規定”中明確規定“具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行”（第34條），相應地在第5章中規定“沒有強制執行權的行政機關”，可以依照本章規定申請人民法院強制執行（第53條）。不僅如此，“具有行政強制執行權的行政機關”“沒有行政強制執行權的行政機關”的表述，還見于第4章第46條關于金錢給付義務的直接強制執行的規定。由此不難看出，《行政強制法》對行政非訴執行申請主體的條件已作出明確規定。

接下來，從《行訴解釋》來看。《行訴解釋》第156條是關于行政機關向人民法院提出行政非訴執行申請有效期限的規定;第157條是對行政非訴執行案件管轄的規定。根據上下文的規定，第156條、第157條是對第155條規定的補充、完善;在這個意義上，可以說第156條、第157條是第155條的具體化。申言之，第155條第（6）項規定“申請人在法定期限內提出申請”，但沒有具體規定“法定期限”是多長時間，而是在接下來的第156條中予以明確。同樣地，第157條是對第155條第（7）項“被申請執行的行政案件屬于受理執行申請的人民法院管轄”的具體化。特別值得一提的是，第156條在主語“行政機關”前加了限定詞“沒有強制執行權”，即第155條中的“申請人”在第156條中被具體化為“沒有強制執行權的行政機關”。

綜上，結合行政強制法和《行訴解釋》第156條的規定，運用體系解釋，“行政行為依法可以由人民法院執行”，應做如下理解：沒有強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行其作出的行政行為。法律規定行政機關強制執行的，即不屬于“依法可以由人民法院執行”，行政機關可以“依法強制執行”，而無需申請法院強制執行;如果行政機關提出申請，法院作出不予受理裁定或者不準予執行裁定是正確的。

二、行政強制執行法律授權形式

法律對行政機關強制執行授權形式可以分為直接授權和間接授權兩種形式。間接授權主要指沒有行政強制執行權的行政機關通過先行行為而獲得強制執行權。《行政強制法》第46條第3款就是典型的間接授權。據此，沒有行政強制執行權的行政機關，因先行行為——在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施，而在執行環節獲得強制執行權——可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。本條款之所以作出這樣的規定，一是有利于與行政管理過程中的行政強制措施相銜接，二是在利于盡快實現行政目的，提高行政效率。[2]

直接授權是指法律明確規定行政機關具有強制執行權。如《水法》第65條授權縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構強行拆除妨礙行洪的建筑物、構筑物;《中華人民共和國城鄉規劃法》第65條和第68條分別授權鄉鎮人民政府和縣級以上人民政府責令的有關部門強制拆除違法建筑，等等。以上授權是由單行法律具體地將某項強制執行權授予特定行政機關，可以稱為單行授權（或稱特定授權）。與之相應地，《行政強制法》第50條進行了普遍授權（或稱完全授權），將代履行權力授予行政機關，無須單行法律再逐個授權。該條規定：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”單行授權和普遍授權的區分看似清楚，但有時也不是那么一目了然，憑一條或一款的規定就能確定授權形式。

《行政強制法》第44條規定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”對“行政機關可以依法強制拆除”的把握，實踐中就存在爭議，有兩種不同理解。一種觀點認為屬于普遍授權（完全授權），即只要是“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的”，行政機關都享有強制執行權，可以依法強制拆除。以下即為一例。[3]

烏蘇市宏瑞鑫木材加工有限公司在沒有辦理用地手續的情況下，擅自開工建設木材加工廠，其行為違反了土地管理法的規定，屬于非法占地行為。據此，烏蘇市自然資源局根據《土地管理法》第77條的規定，對其作出行政處罰，其中一項為限期拆除在不符合土地利用總體規劃的49.77畝土地上建筑物及清理地上堆放木材，恢復土地原狀。烏蘇市自然資源局提出執行申請后，法院審查認為，本案應適用《行政強制法》第44條。“據此，烏蘇市自然資源局在本案中提出的‘對于被申請人烏蘇市宏瑞鑫木材加工有限公司不符合土地利用總體規劃的49.77畝土地，限期拆除地上建筑物及清理地上堆放木材，恢復土地原狀’的執行申請，因不屬于‘依法可以由人民法院執行’的申請執行行政行為的法律規定的范疇之內，因此本院不予支持。”

另一種觀點認為《行政強制法》第44條是單行授權（特定授權），即只有其他法律明確規定行政機關的強制拆除權時，才可“依法”強制拆除。該條專門針對違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除問題，具有明確的指向性。

孤立地看《行政強制法》第44條的規定，可能存在上述爭議，但如果結合《行政強制法》第34條有關“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行”的規定，以及第44條所在的章節進行體系解釋時，上述歧義就會自然地消除。第四章標題為“行政機關強制執行程序”，這里的“行政機關”特指“有強制執行權的行政機關”，而不是泛指任何一個行政機關。這里的依法是“依照法律”，而所依照的法律，是《行政強制法》第13條所規定的設定行政強制執行權的法律。因此，《行政強制法》第44條不是“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的”普遍授權，而是關于強制拆除程序的規定，即對違法的建筑物、構筑物、設施等有強制拆除權的行政機關，在需要強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施等時，應遵循的程序。

三、代履行的適用及監督要點

《行政強制法》第50條與《行政強制法草案審議稿》相比較，突出變化為行政強制法對代履行的適用范圍進行了限定。審議稿第49條規定：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行的，行政機關可以委托無利害關系的其他組織代履行。”按照審議稿的規定，代履行的適用范圍非常寬泛。審議時，有常務委員提出，應當進一步明確代履行的范圍，加強對代履行的規范。對于如何規范，立法當時曾有不同思路，最后采取的是進一步明確代履行適用范圍的思路，“將代履行限定在‘做好事’事項”。[4]

司法實踐中，對《行政強制法》第50條適用范圍存在不同認識。比如就相對人在違法占用土地上建設建筑物的行為，行政機關作出排除妨礙、恢復原狀的處理決定，相對人在法定期限內不提起訴訟又不履行，行政機關申請法院強制執行，對此是否適用《行政強制法》第50條，法院做法不一。有的法院認為應適用《行政強制法》第50條由行政機關或者委托的第三人代履行，進而裁定：“在此情形下，行政機關因當事人不履行其行政決定確定的排除妨礙、恢復原狀等義務時，申請人民法院強制執行于法無據。” [5]有的法院則認為，代履行適用范圍僅限于后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的情形。[6]而強制拆遷、拆除違法建筑等不屬于保障交通安全、防止環境污染、保護自然資源的領域，不適用代履行。

筆者認為，對此類案件的檢察監督，應著眼于《行政強制法》第50條立法必要性及立法原意，立足于“三個效果”有機統一，認識和把握以下幾點：

1.行政理念。傳統行政法將行政機關設想為一個純粹的“傳送帶”，職責僅是消極地執行立法指令，行政機關與相對人之間是命令—服從關系。[7]現代行政法通過非公權力的介入，如沒有利害關系的第三方代履行，減弱公權力的高權性、強制性，增加其非對抗性。通過這“一加一減”，行政理念從強制命令轉變為柔性執法。

2.治理模式。傳統治理模式強調違法者的行為責任，“誰污染，誰治理”“誰破壞，誰恢復”。但環境污染治理、自然資源恢復等不僅需要資金，還需要專業知識和技術，而違法者往往缺乏相應的專業知識，不具有履行的技術能力。現代治理注重效能，治理模式轉變為“誰污染、破壞，誰付費，第三方治理”。

3.公益優先。《行政強制法》第50條明確規定了代履行的適用范圍——交通安全、環境污染和自然資源，同時規定適用條件為“其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源”，突出強調了排除妨礙、恢復原狀的“緊迫性”。正是因為存在這種“緊迫性”，基于公益優先的原則，法律才授權行政機關或者第三人代履行。反之，如果當事人不履行的后果不具有“緊迫性”，行政機關不應適用代履行。

4.立法結構。從立法結構上看，《行政強制法》第50條沒有例示式規定的標志語“等”或“其他”，這就意味著列舉窮盡，該條屬于列舉式規定，即其適用范圍僅限于條文中列舉的三個領域，不存在“等外”適用問題。另外在適用《行政強制法》第50條時，還應嚴格把握適用條件，限定在“做好事”事項，不宜擴大解釋。

5.比例原則。雖然公益優先，以實現排除妨礙、恢復原狀為行政執法目標，在相對人不履行且存在“緊迫性”的情況下，適用代履行。但應遵循比例原則，盡可能使相對人權益受到最小影響，同時兼顧第三人權益。代履行，是柔性執法也好，是治理模式的轉變也罷，究其實質，對相對人而言不是一種授益行為，不過是強制執行方式的一種轉變，即由直接強制轉化為間接強制，由作為義務轉化金錢給付義務。因此，行政機關作出代履行決定時必須考量代履行的“可行性”，也就是行政機關或第三人代履行后，相對人是否具有金錢能力，支付代履行的費用;如果相對人無力支付，第三人的合法權益將受到一定的影響，或由財政“埋單”，致使執行效果打了折扣，變了味道。

正如《座談會紀要》所言，解釋法律規范是法院適用法律的重要組成部分。同樣，檢察機關進行監督時也面臨著法律解釋的問題。語義解釋是解釋的出發點，當出現歧義時需要采用體系解釋，即通過同一部法律前后章節、上下文，或相關法律對該問題的規定，“幫著說話”[8]，澄清其含義。在與法律條文的上下文以及相關法律的關聯中，《行訴解釋》第155條第（1）項和《行政強制法》第44條由模糊變得清晰，歧義消除，含義明確。經過語義和體系兩種解釋方法仍然存在不同解釋時，就需要進行法意解釋或目的解釋。通過文獻考查，立法者有加強對代履行規范的立法意圖，因此，對《行政強制法》第50條應作嚴格解釋。

正確掌握、熟練運用法律解釋方法，是行政檢察工作的基本素能;準確理解行政非訴執行申請主體，是行政非訴執行檢察提質增效的必要條件。

[1] 行政訴訟法第97條：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”

[2] 參見喬曉陽主編：《中華人民共和國行政強制法解讀》，中國法制出版社2011年版，第153頁。

[3] 參見新疆維吾爾自治區烏蘇市人民法院行政裁定書，（2021）新4202行審2號。

[4] 第一種思路是從源頭加強規范，規定只能由法律設定代履行;第二種思路是具有強制執行權的行政機關才能實施代履行。第三種是進一步明確代履行的適用范圍。同前注[3]，第161頁。

[5] 安徽省蕭縣人民檢察院行政裁定書，（2021）皖1322行審2號。

[6] 參見遼寧省鞍山市中級人民法院行政裁定書，（2019）遼03行審復2號。

[7] 參見[美]理查德·B.斯圖爾特著：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2002年版，第10頁。

[8] 致遠：《系統解釋法的理論與應用》（上），《法律適用》2002年第2期。