行政違法行為檢察監督與行政訴訟銜接初探

李一川 宮步坦 肖慧娟

摘 要：將行政違法行為檢察監督與行政訴訟相銜接，能發揮出該項制度的真正實效。當前行政違法行為檢察監督具備對接訴訟程序的條件，考慮到存在其他監督和救濟程序，有必要對行政違法行為檢察監督的對象進行分類處置，并與現行國家權力監督體系保持銜接。厘清新時代法律監督在國家公權力監督體系中的地位和作用，達到服務和保障經濟社會高質量發展的目的，助推國家治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：行政違法行為監督 行政訴訟 銜接

一、問題的提出

2021年，黨中央印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確了檢察機關開展行政違法行為監督工作。這是繼2018年全國人大常委會第三次審議《人民檢察院組織法》刪除行政違法行為監督的有關條款之后的一次重大轉折。作為服務和保障經濟社會高質量發展的一項重要舉措，行政違法行為監督制度應當成為我國理論研究和司法實踐的重點問題。

從內容上，《意見》僅明確行政違法行為監督可以“制發檢察建議等督促其糾正”，但“等”是“等內”還是“等外”？若是“等外”還包含哪些方式？如何實現“督促其糾正”？諸多問題有必要在理論上和實務中進行探索和追尋。

（一）理論研究匱乏

我國對行政違法行為監督方面的研究尚處于起步階段。目前，尚無專門研究行政違法行為檢察監督與行政訴訟銜接的論文。與此最為接近的主題是行政違法行為監督、行政公訴。研究行政違法行為監督的沒有專著和博士論文，只有7篇碩士論文、52篇期刊論文、9篇國內會議論文和8篇報紙論文。這些論文反映出：第一，研究者基本是檢察系統人員，并伴有少數在讀研究生，學界參與度很低;第二，除2篇《行政法學研究》刊載的論文之外[1]，其他論文的下載數和轉載數均不高，學術影響力有限;第三，除2篇2009年的論文之外，其他論文均為2014年黨的十八屆四中全會之后發表，但多為提出問題，在對策建議方面較少且一般是機制完善、強化保障等方面。研究行政公訴的專著有3本[2]，另有博士論文1篇，碩士論文18篇，期刊論文138篇，國內會議論文5篇，報紙論文18篇。研究集中于2014年黨的十八屆四中全會之前，2014年之后多轉向研究行政公益訴訟;研究者以檢察系統人員為主，偶有學者或者研究生參與。

（二）實踐面臨困境

實踐中檢察建議受困于現實條件而剛性不足，行政違法行為監督采取檢察建議這一監督方式的同時，若能與行政訴訟相銜接，則能發揮出真正實效。

在2014年黨的十八屆四中全會之后，全國各地檢察機關便開展了行政違法行為監督的探索，并形成了一批實證調研成果。[3]這些成果反映出，行政違法行為監督僅僅采用檢察建議單一的監督方式存在缺陷，主要表現在監督方式的剛性不足及其由此衍生出的其他一系列問題，如：社會關注度不高、領導不夠重視、行政機關不盡配合、違法信息來源不暢、人員偏少偏弱、調查取證難度大等。這些衍生問題又相互交織、互為因果、彼此影響，并反過來進一步弱化檢察建議的監督效果，形成惡性循環。

從對策上，我們不單單是需要解決行政機關配合、領導認識、隊伍素質等問題，更是要解決檢察建議剛性不足這種帶有制度性、根本性和長效性的問題。行政公益訴訟在近幾年從無到有、迅速發展的經驗，就很好說明了一旦檢察建議的剛性得以加強，隊伍建設、執法環境、公眾知曉度等衍生問題也將迎刃而解。

二、行政違法行為檢察監督與行政訴訟銜接的必要性與可行性分析

要完善和發展行政違法行為監督制度，應當將其與行政訴訟制度相對接。

（一）必要性分析

一方面，可以借助司法判決具備強制力的特點，保障行政違法行為監督的效果。從檢察機關自身的角度，完善和發展行政違法行為監督是做實行政檢察，使之能與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察并駕齊驅的“四大檢察”之一的必由之路。當前，以行政訴訟監督為基石的行政檢察，在人員隊伍、案件數量、社會影響力等方面，均無法與其他檢察業務相提并論。[4]并且，由于行政訴訟本身的規模有限，故行政檢察無論是在數量上、還是在質效上要想取得長足進步，只能在行政訴訟監督之外尋找突破口。

當前以檢察建議作為主要監督方式的檢察業務，還包括刑事審判活動監督、民事審判活動監督、行政執行活動監督等。由于上述檢察監督對象是法院的司法行為，一旦被監督者不認同，檢察監督便難有進一步的作為。這也是此類檢察業務一直難有顯著突破的重要原因。然而，同為檢察建議，行政公益訴訟的檢察建議卻能獲得作為被監督者行政機關較高的配合度，其主要原因恐在于其能通過起訴將法院作為第三方引入監督環節，并借助法院判決的強制執行力實現法律監督的效果。[5]因此，行政違法行為監督也完全可以采取相同方式，將檢察建議與行政訴訟進行對接，在被監督者拒絕接受時，通過引入法院充分聽取意見，進行中立裁斷。如此，不僅可以增加監督的公正性，也可以通過司法強制力賦予監督以剛性，使之成為貫徹落實《意見》，服務和保障經濟社會高質量發展的有效舉措。

另一方面，通過訴訟程序查清事實，賦予行政違法行為認定的規范性，使之處于與審判機關、行政機關的動態平衡中，符合權力制約的基本要求。無論從理論上還是現行規定上，行政行為是否違法應由審判機關依照一定程序審理作出裁判予以認定。檢察機關尚無直接單方認定行政行為是否合法的理論依據和法定權限。檢察機關向行政機關制發的檢察建議，只能是一種“可能涉嫌違法”的程序性提醒或者警示，還不能據此認定行政行為“違法”。否則，不僅打破了行政訴訟相對平衡的訴訟結構，也變相剝奪了行政機關抗辯的訴訟權利，更不利于弄清事實、查明真相。因此，更為合適的做法是參照行政公益訴訟，將行政違法行為監督制發的檢察建議作為一種“訴前程序”，在行政機關拒不接受或者整改不力的情況下，再向法院提起訴訟，由審判機關居中裁斷是否違法，并進而認定是否應予糾正或者如何補救等。

（二）可行性分析

1.司法訴訟程序能夠對接。行政公益訴訟的實踐和理論已經證明，在檢察建議督促后與行政訴訟相銜接，不僅提高了行政機關的及時自行糾錯率，也充分保障了行政機關訴訟權利。同樣地，與行政訴訟相銜接的行政違法行為檢察監督，恪守檢察權的權力邊界，也是一種程序性的監督，不涉及法律關系的實體處置。此外，一旦行政違法行為監督制發的檢察建議與行政訴訟相銜接，將倒逼檢察機關提高檢察建議的質量和精準性，杜絕檢察建議的隨意、粗糙或濫發。

2.各級監察委員會可接受。2018年人民檢察院組織法修訂草案第二次審議稿規定了檢察機關開展行政違法行為監督，但修訂后的人民檢察院組織法刪去了這一規定。原因主要在于認為國家監察“對人監督”與行政檢察“對事監督”存在交叉性。因此，厘清兩者之間的聯系與區別，是開展行政違法行為監督工作的重要前提。

目前，行政公益訴訟已經與監察形成了違法違紀線索的雙向移送機制，運轉良好。從管轄上，行政公益訴訟與國家監察之間盡管存在著職能交叉，但兩者并不相互矛盾和排斥。這也意味著，監督職能交叉，并不必然有損國家監察體制的權威性和有效性，關鍵還是權力運行方式是否相互銜接配合。如若將行政違法行為監督制發的檢察建議與行政訴訟銜接，不僅保證了監督的剛性，又不影響國家監察權力的運行，因而會順暢地成為國家監督體系的一支力量，與權力監督主體有效配合。

3.監督對象可以合理確定。《意見》并未區分哪些行政行為可被監督、哪些不能。從邏輯上應該涵蓋了所有行政行為。考慮到存在其他監督和救濟程序，有必要對行政違法行為檢察監督的對象進行分類處置，并與現行國家權力監督體系保持良好銜接。

其一，抽象行政行為。對于國務院的行政法規，根據《立法法》規定，行政法規同憲法或者法律相抵觸的，各級人民檢察院可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。對于部門規章和地方規章，根據《立法法》規定，部門規章和地方規章可分別由國務院、同級人大常委會和省級人民政府改變或者撤銷。另根據國務院《規章制定程序條例》第35條的規定，各級人民檢察院認為規章同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院和省級人民政府書面提出審查的建議，由政府的法制機構研究處理。可見，法律并未授權法院對行政法規、規章進行司法審查，行政違法行為檢察監督亦不宜過于超前。故行政法規、規章不宜作為行政違法行為監督的對象。對于規章以下的規范性文件，根據2014年行政訴訟法可以由人民法院附帶審查。因此，行政違法行為監督可以在具體案件進入行政訴訟程序后要求法院附帶審查。[6]

其二，對于損害國家利益和社會公共利益的行政行為，屬于公益訴訟范圍的，應按照行政公益訴訟的程序進行監督。對于損害國家利益和社會公共利益的行政行為，但不屬于公益訴訟范圍的，可以納入行政違法行為監督的范圍。如違規劃定基本農田、路燈亮化、違規設置交通信號等。

其三，對于已經進入行政復議或者行政訴訟的行政行為，應排除在行政違法行為監督的范圍之外，避免重復浪費司法資源。但對于相對人明示或者默示放棄提起行政復議或者行政訴訟的行政行為，可以納入行政違法行為監督的范圍。當然，檢察機關在辦案過程中應該突出重點，不宜四面出擊，最好集中辦理社會反響強烈、維權成本過高的案件。如違規開具罰單、違法審批遮擋相鄰建筑采光等。

三、進一步展望

《意見》出臺后，相關的立法、配套制度和體制機制并未同時到位。將行政違法行為監督中未得到整改的檢察建議，納入可以提起行政訴訟的范圍，必然涉及對訴訟制度的修改，最終只能通過修法予以實現。當然，這并不意味著在全國人大及其常委會修法之前，檢察機關無所作為。事實上，無論檢察機關在地方司法中的實踐活動，還是檢察機關推動各類規范性文件的出臺，都是正式立法的必要前奏。在一定條件下，最高人民檢察院也可以單獨或者聯合有關單位出臺司法解釋、推動試點，作為中央頂層設計的重要步驟。

將行政違法行為監督與行政訴訟銜接，不僅有助于明晰行政檢察未來的發展方向，也有助于構建新時代法律監督的內涵外延、邏輯體系和理論框架，還有助于厘清新時代法律監督在國家公權力監督體系中的地位和作用，達到服務和保障經濟社會高質量發展的目的，最終助推國家治理體系和治理能力的現代化。

[1] 參見劉暢、肖澤晟：《行政違法行為檢察監督的邊界》，《行政法學研究》2017年第1期;謝玉美、劉為勇：《行政違法行為檢察監督程序論》，《行政法學研究》2017年第1期。

[2] 參見劉潤發：《行政公訴權研究》，中國人民大學出版社2013年版;崔偉、李強：《檢察機關民事行政公訴論》，中國檢察出版社2010年版;田凱：《行政公訴論》，中國檢察出版社2009年版，第9-11頁。

[3] 參見蚌埠市禹會區人民檢察院課題組：《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監督》，《安徽警官職業學院學報》2019年第4期;六安市金安區人民檢察院課題組：《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監督效益研究》，《安徽警官職業學院學報》2019年第4期;惠州市人民檢察院惠州學院行政公益訴訟研究課題組：《公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監督探索》，《惠州學院學報》2019年第1期;廣東省信宜市人民檢察院課題組：《公益訴訟制度框架下行政違法行為監督研究》，《南方論刊》2019年第11期;天津濱海新區塘沽人民檢察院課題組：《行政違法行為監督與行政復議行政訴訟關系研究》，《法制與社會》2019年第5期;梁靜、任開志：《環保領域行政違法行為檢察監督實證分析——以2017年A市檢察機關辦理案例為對象》，《四川民族學院學報》2018年第3期。

[4] 參見張相軍：《關于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。

[5] 參見《公益訴訟訴前程序行政機關整改率達到97%》，《法治日報》2019年2月15日。

[6] 參見劉宗帥：《論行政規范性文件司法審查制度的完善——以行政公訴模式為視角》;載胡云騰主編：《法院改革與民商事審判問題研究——全國法院第29屆學術討論會獲獎論文集》（上），人民法院出版社2018年版，第277-279頁。