檢察官助理職業發展困境實證分析

江蘇省南通市人民檢察院課題組

摘 要：檢察人員分類改革后，檢察官助理面臨著入額難、晉升難、能力提升難等職業發展困境，究其根本，有待激活的員額進退流轉機制、檢察官助理晉升通道受限，基層需理清頂層設計內涵等，一定程度造成了檢察官助理流失、檢察官助理招錄遇冷等局面。建議完善員額進退流轉機制、明確檢察官助理法律地位，積極拓展檢察官助理職業發展空間，推動員額制改革實現“1+1〉2”的效果。

關鍵詞：實證分析 檢察官助理 職業發展 員額制改革

2018年初，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）發布“司法責任制全面實施。檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理格局基本形成”[1]。分類管理后，優秀檢察官助理流失、檢察官助理招錄遇冷等現象見諸報端[2]。課題以實證分析的視角，以江蘇省南通市檢察機關檢察官助理群體為研究對象，客觀呈現基層檢察官助理的職業發展困境，分析制約其職業發展的多層次原因，探索提出走出困境的可行性建議。

一、檢察官助理基本情況

江蘇省有13個設區市檢察院。其中南通市院下轄9個基層院。該市現有檢察官助理238人，其中市院38人，基層院200人，占全市實有政法編干警的33.62%。兩級院共有205名檢察官助理參與了課題組問卷調查，占檢察官助理總數的86.13%。該市檢察官助理職業形態呈現以下特征。

一是轉任檢察官助理居多。檢察官助理由原檢察員、原助理檢察員轉任，改革后招錄的新任檢察官助理，其他檢察官助理（主要是2016年后通過司法考試的檢察人員、軍轉干部等調入人員）三類人員組成。截至2021年12月，轉任檢察官助理共145名，占比60.92%。

二是“年齡低、學歷高”。35歲以下的檢察官助理137人（占57.56%），36歲至45歲65人（占27.31%），46歲以上36人（占15.13%），檢察官助理呈現出年輕化的鮮明特點。從學歷背景看，均為大學本科以上學歷，其中全日制碩士研究生45名，占比18.9%。

三是檢察官助理配置相對不足且主要在刑檢部門。該市檢察官與檢察官助理的比例為1：0.9，該比例高于臺灣檢察官與檢察事務官1：0.47的配置[3]，但遠低于美國的1：20，日本的1：7.6[4]。“四大檢察”中，兩級院刑檢部門配備115名，占48.32%;民事、行政、公益訴訟部門配備39名，占16.39%;其他業務部門配備84名，占35.29%，即接近一半的助理配置到了刑檢部門。

二、檢察官助理職業發展困境

（一）入額難

該市2017—2021年的員額遴選數據顯示，入額人數較多的年份集中在2017、2018年，隨后全市每年員額空缺數均為個位數。2021年，兩級院僅空缺2個員額。從入額對象看，以消化轉任檢察官助理為主、院領導次之，暫無新任或其他檢察官助理入額。9家基層院中，員額已配滿的有6家。不少基層院出現了短期無員額空缺的局面。

問卷調查顯示，檢察官助理最青睞的職業發展方向是入額，想遴選為員額檢察官的150人，占73.17%。但員額日趨飽和，讓他們感覺到“沒有清晰的發展方向”“入額遙遙無期”。從樣本數據看，基層院員額平均年齡越低，檢察官助理流失越嚴重。如2017年某基層院員額平均年齡42.5歲，盡管該院有3個員額空缺，5年來仍有12名檢察官助理調離，占該院檢察官助理總數的42.86%。另一家基層院2016年以來無員額空缺，員額平均年齡45.34歲，有3名檢察官助理調離，占該院檢察官助理總數的30%。

（二）晉升難

該市2017—2021年的檢察官助理職級晉升數據顯示，改革后5年間該市僅有5家基層院開展了職級晉升工作，共31人次晉升檢察官助理職級，平均到每家基層院僅3.4人次;同時期市檢察院共有36人次晉升檢察官助理職級。從職級分布看，截至2021年12月，該市基層院有五級檢察官助理148名，占比74%;四級檢察官助理39名，占比19.5%;三級以上的檢察官助理均為個位數。檢察官助理整體職級低，且越往基層檢察官助理職級越低、上升空間較窄，使得檢察官助理職級序列通道難以得到認同。問卷調查顯示，想晉升檢察官助理職級發展的僅39人，占19.02%。

此外，檢察官助理晉升職務難。該市檢察官助理任職，數據顯示，該市兩級檢察院無檢察官助理擔任業務部門正職，有26名助理擔任了業務部門副職，占助理總數的10.92%，其中市檢察院2名、基層院24名。其中2家基層院每個業務部門配置了1名檢察官助理副職，4家部分業務部門配置了檢察官助理副職，其他3家未配置檢察官助理副職。

（三）業務能力提升難

調查問卷顯示，檢察官助理存在較大的“本領恐慌”。在“目前工作中遇到的最大的問題或困難”這一問題上，48.3%的受訪對象認為是實務問題處理經驗不足、控辯開庭等能力沒有機會鍛煉。對目前檢察官助理的培養方式非常滿意、滿意的分別占5.37%、25.85%，兩項共計31.22%，即三分之二以上的檢察官助理對培養方式不太滿意。

產生“本領恐慌”的主要原因有：一是“師徒制”模式。205名受訪檢察官助理中，121人（占59.02%）跟隨固定的檢察官工作，29人（占14.15%）編入特定辦案組，55人（占26.83%）隨機跟隨檢察官。長期跟隨固定員額檢察官辦案，受檢察官個人知識儲備、辦案水平、個人素能等影響，“師徒制”模式較易產生辦案思路受限、接觸的案件類型單一等現象。二是缺乏實戰經歷。調研中，有資深員額檢察官指出，檢察官助理必須在辦案過程中成長。受訪檢察官助理也認為，長期輔助辦案、缺乏實戰歷練，自身能力難以提升。三是輪崗交流難。在“希望從事哪個檢察業務崗位的工作”調查中，68.29%希望從事刑檢工作。但數據顯示，兩級院在“四大檢察”同一崗位任職滿5年的檢察官助理有147名，占比61.76%，出現了刑檢崗位的不愿意交流，其他崗位的只愿意交流到刑檢崗位現象，崗位固化進一步制約了檢察官助理素能提升。

三、檢察官助理職業發展困境的反思與構想

早在2004年，蘇力就撰文指出，助理改革是“空前的利益再分配”[5]。2014年，某中級法院院長呼吁，助理是“員額制改革的弱勢群體，他們所從事的工作在改革前后可能并無多大區別，但‘名分’卻已全然不同。因此，如何調動這部分人的積極性是改革必須面對的重要問題”[6]。認真對待助理尤其是基層檢察官助理的職業發展訴求，分析制約其職業發展的原因，并探索提出完善建議。

（一）檢察官助理職業發展困境反思

1.有待激活的員額進退流轉機制。從員額“入口”看，遴選機制尚未發揮應有的甄別、選任優秀辦案人才的作用。從員額“出口”看，員額評價性退出機制[7]尚未激活。以樣本市為例，2017年至2022年3月間共遴選員額44名，同期退出26名（退額數據不包括監察體制改革轉隸至紀委監委的人員）。因辦案質效未達標、嚴重違反職業倫理等事由評價性退出的2名，因退休、調離等自然退出事由釋放的員額占同期增補數的54.54%。司法改革以來樣本市因退出釋放的員額大致占同期增補數的50%左右，即增補的員額多來源于員額存量。隨著員額存量日趨不足，“沉睡”的評價性退出機制又固化了員額隊伍，而傳統科層制使員額遴選難以擺脫“論資排輩”的束縛，多種因素交織使得檢察官助理入額空間越來越窄。

2.檢察官助理職級通道受限。中央有關文件明確，檢察官助理職級按照綜合管理類公務員進行管理。理論上，若無違法違紀或考核不合格等情形，一個法學本科生入職1年后可確定為五級檢察官助理;2年后可晉升至四級。以此類推，從“校門”到“機關門”13年后將晉升至四級高級檢察官助理，但晉升的首要前提是有職數空缺。實踐中，一個中型院核定的四級檢察官助理職數為個位數，四級高級檢察官助理不超過2個。為應對職數稀缺、緩解晉升壓力，各地另行規定了晉升職級的資格和年限。如四級晉升三級檢察官助理，有的地方規定需擔任正股職干部（部門負責人）;有的需任四級檢察官助理及相當職務層級滿7-9年。鑒于檢察官助理幾乎不可能擔任部門正職，這意味著即使能晉升職級，也基本止步于四級檢察官助理。檢察官助理職級通道受限，極大地挫傷了檢察官助理的積極性。

3.頂層設計的內涵基層需理清認識。《人民檢察院組織法》第35條規定，“人民檢察院的檢察人員由檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員等人員組成”。第40條規定，“人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實行分類管理”。那么，第35條中的“檢察人員”僅指員額檢察官等有法律職務的人員嗎？第40條中的檢察輔助人員是否屬于第35條列舉的檢察人員之外的“等人員”？對這一問題的認識不僅關系到檢察官助理能否通過獨立辦案獲得寶貴的司法經驗、提升專業能力，還關系到能否擔任業務部門負責人等實際問題。

對檢察官助理能否擔任業務部門負責人也有不同理解：如最高檢規定，業務部門負責人應當是員額檢察官[8]。而廣東檢察機關規定，非檢察官的檢察人員可以擔任業務部門副職[9]。各地規定的分歧反映出檢察官助理尚未獲得清晰的法律地位。

（二）完善檢察官助理職業制度構想

面對人員分類管理出現的新情況新問題，應當充分尊重包括檢察官助理在內的各類人員的職業發展訴求，讓優秀的檢察官助理干得好，提出如下構想。

一是激活員額退出機制。“讓不適應在一線辦案的人員及時退出員額”，打破入額終身制是穩定檢察官助理職業預期的關鍵之舉。2022年以來江蘇省檢察機關正研究制定檢察官業務能力評審辦法，擬對辦案質效靠后的檢察官啟動客觀中立的業務能力評審，積極破解評價性退出“落地難”的困境。二是拓寬檢察官助理職級晉升空間。建議參照員額檢察官擇優選升程序，由設區市院統籌使用轄區內檢察官助理職數。三是明確檢察官助理“準檢察官”定位。立足為精英化的檢察官隊伍儲備人才，賦予一定工作年限的檢察官助理獨立辦案權，允許優秀檢察官助理擔任部門副職，促進檢察官助理在獨立辦案、業務管理中積淀職業涵養、提升辦案能力。

*本文系江蘇省人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“檢察官助理職業發展實證研究”（SJ202129）部分成果。

**課題組成員：瞿忠，江蘇省南通市人民檢察院黨組成員、政治部主任;徐清，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處處長;徐海林，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處副處長;劉鑫，江蘇省南通市人民檢察院研究室副主任;王婷婷，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處科員[226001]張達偉，江蘇省南通市經濟技術開發區人民檢察院黨組成員、政治部主任[220009]

[1] 參見曹建明：《最高人民檢察院工作報告》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml，最后訪問日期：2021年12月22日。

[2] 參見《法檢系統“京考”報名遇冷，折射出什么》，《光明日報》2021年11月23日。

[3] 林志銘、張琳：《從臺灣地區檢察事務官制度看大陸檢察官助理制度的建立》，《海峽法學》2017年第1期。

[4] 參見金宬、韓茳芏、張曉倩：《中國法官員額制改革的受挫原因和突破》，《智富時代》2017年第11期。

[5] 蘇力：《法官遴選制度考察》，《法學》2004年第3期。

[6] 胡道才：《我們需要什么樣的法官員額制》，《光明日報》2014年9月8日。

[7] 參見龍宗智、符爾加：《構建合理、有效、協調的員額檢察官退出制度》，《人民檢察》2017年第22期。

[8] 參見《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（高檢發〔2015〕10號）第19條。

[9] 參見《廣東省人民檢察院貫徹落實〈關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見〉的實施意見（試行）》，業務部門主要負責人必須由檢察官擔任;非檢察官的檢察人員擔任業務部門副職的，主要承擔黨群、司法行政管理和部分司法輔助、保障性工作。