論“四大檢察”對個人信息融合保護的適當性

邵世星

摘 要：個人信息作為民事權益和公共利益緊密相關，需要系統性保護，檢察機關對此具有相適宜的職權。個人信息保護立法為“四大檢察”的融合保護提供了必要的基礎和法律適用技術，檢察機關應加強辦案中的探索。

關鍵詞：個人信息 四大檢察 融合發展 基礎 措施

民法典和《個人信息保護法》對于個人信息采取系統性保護的立法思路，有助于加大保護力度。但從組織體系和實踐經驗看，由于不同社會機構有職責分工，在缺乏有效統籌的情況下，也容易產生各自為政甚至效率低下的問題，不能實現立法追求。在檢察環節，也可能因檢察職能的劃分而存在相似的問題。因此，為實現個人信息系統保護的立法目的，檢察機關應當研究如何更好地運用各項檢察職能以做好工作。

個人信息系統化保護的命題，在檢察邏輯上即是檢察職能對個人信息的一體化保護，這和當前檢察機關倡導的“四大檢察”融合發展的理念是契合的。循著這一關聯所在，本文針對“四大檢察”對個人信息的融合保護做一粗淺的研究，結構性問題包括：個人信息是否需要“四大檢察”的融合保護;個人信息是否契合于“四大檢察”融合保護;個人信息的“四大檢察”融合保護有無法律支撐等。通過這些層面的分析，以期引起實務界對個人信息保護乃至其他領域的“四大檢察”融合發展的適用予以更深入的討論。

一、個人信息對“四大檢察”融合保護的需求

（一）個人信息事關公共安全和國家安全

在信息社會，個人信息與個人、與社會都非常重要。從自然人個體看，個人信息是其享有的人身權益，在民事權益中具有基礎性地位。從社會視角看，我國社會已經進入到信息化時代，互聯網網站、應用程序及國家機關、社會組織對個人信息的收集、使用非常廣泛。社會生活、社會管理廣泛使用個人信息，標示著其已經具有強烈的公共性。社會公眾的信息安全，是公共安全和國家安全的重要組成部分，具有明顯的公共利益屬性。[1]對個人信息的大規模侵害行為，一般被認定是侵害公共利益的行為。在這個層面上講，保護個人信息是各項檢察職能都應有的使命。

（二）個人信息保護義務涉及多種主體和層次

對個人信息的侵害既可能發生在對個人信息的處理環節，也可能發生在監管環節。這些環節的活動多樣化，涉及的主體多元化。個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等，所涉及者既有組織，也有個人;既有經營者，也有其他社會主體和政府機構。處理個人信息的監管既有行業監管，也有政府職能部門的監管，內容包括對處理者的指導、監督，對投訴、舉報的受理，對應用程序的測評，對違法活動的調查、處理等。處理及監管個人信息既要遵守民事法律的規定，也要遵守行政法律的規定，還要遵守刑事法律的規定。除此之外，個人信息還會被其他民事主體所侵害，如對個人信息的盜取等。因此，法律規定各種社會主體都應當履行自己的義務，依法保護個人信息不受侵害。在法律監督的語境中，需要各種監督職能共同發揮作用才能覆蓋監督范圍。

（三）侵害個人信息產生責任競合的情形較為普遍

由于個人信息權益受到多重法律保護，因此侵害個人信息產生責任競合的情形較多。對于同一個侵害個人信息的行為，可能同時觸犯民事、行政、刑事法律的規定，責任人需要承擔多重法律責任。同時，從侵害個人信息行為發生的原因追溯，也可能涉及多種主體的責任，如因對個人信息處理不當、監管失職導致其泄露從而發生侵害行為的，既要追究侵權人的責任，也要追究管理、監管失職者的責任。從檢察環節的工作看，需要各種檢察職能的運作才能提供充分的保護手段。

二、個人信息和“四大檢察”融合保護的契合

（一）法律監督權屬性的適宜性

首先，法律監督權具有全面性和事后性。我國檢察機關是國家的法律監督機關。從完整的法律監督范疇看，其監督的面向是全面的，既包括對審判機關司法活動的監督，也包括對行政機關執法活動的監督，還包括對民事主體遵守法律的監督。[2]從對個人信息的保護來看，檢察機關的法律監督權能夠覆蓋到可能涉及到的各種主體。同時，法律監督活動的啟動又通常帶有事后性，表現為對違法行為以適當的方式進行監督。如對在履行職責中發現的行政機關在個人信息保護上存在的違法行為或者不作為發出檢察建議，對相關主體侵害眾多民事主體的個人信息損害公共利益的行為提起公益訴訟等。事后監督的屬性也使檢察監督權在對個人信息保護的事權分工中能夠保持客觀、中立、全面的站位，利于對保護過程中的系統性問題加以總結分析和協調處理。

其次，法律監督權具有概括性。聚焦到個人信息保護的檢察監督權行使環節，一體化的保護則需要各檢察職能的融合。一般情形下，基于職能分工的刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察，運行上應是以各自獨立為常態的。但這是檢察權具體行使上的分工，是監督權運行的表象，而法律監督權自身是統一的。這其中蘊含的辯證關系運用到工作中的要求就是：“四大檢察”都是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，都是為滿足新時代人民群眾對法治和公平正義新需求而開展的重要工作，因此必須整體部署，統籌安排，相互融合，協調共進，而不應顧此失彼，厚此薄彼，壁壘分割，影響法律監督的整體效能[3]。法律監督權的概括性，適于對個人信息進行如何保護。

最后，法律監督權具有主動性。法律監督權和同屬司法權的審判權有所不同，其自身天然應當具有相當的主動性，以和職權屬性相匹配。[4]對于諸如個人信息案件的辦理而言，鑒于侵權行為復雜多樣且手段專業，需要運用偵查、調查手段取證，法律監督權的主動行使是非常必要的。但是，“四大檢察”職能的主動性有強有弱，刑事檢察和公益訴訟檢察主動性更強，民事檢察和行政檢察的主動性偏弱。檢察職能的主動性不足則有可能不能承載保護個人信息的需要，此種情形下“四大檢察”的融合保護能夠在功能上起到互補的作用。

（二）公共利益保護職能的針對性

檢察職能具有公共利益保護的專門性。檢察權通說認為，檢察官是公共利益的代表。進入新時代，作為我國國家法律監督機關的檢察機關在職權配置上更加強調維護國家利益和社會公共利益的重要方面。[5]《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確指出，檢察機關是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。從職能發揮的角度，我國立法一般也是將檢察機關視為國家利益和社會公共利益的代表之一。[6]而鑒于個人信息侵權案件越來越多地具有個人利益和公共利益同時受到侵害的特點，因而已然成為公共利益保護的重要案件類型，運用檢察職能對其保護是必要和正當的。

各檢察職能具有保護公共利益的共同性。在具體案件處理中，“四大檢察”融合發展還需要具備內在的職能共同點，這樣才能有效消解職能分工的制度要求以及專業化辦案和融合發展之間可能產生的沖突。如果“四大檢察”職能沒有交集，融合發展在個案中不但缺少正當性基礎，也難以有效展開。上文已經指出，基于案件性質的“四大檢察”職能分工，并不割裂檢察監督權的整體性，因而保護公共利益就是“四大檢察”共有的特性，自然成為“四大檢察”職能的交集點。實踐層面，“四大檢察”都無一例外地將保護國家利益和社會公共利益作為工作重心。這也是“四大檢察”融合發展的內在基礎之所在。“四大檢察”在公共利益保護上的共同性，能夠對接個人信息保護具有公共利益屬性的特點，決定了對個人信息融合保護的適當性和有效性。反而觀之，如果個人信息保護案件只涉及單純的私人利益保護而和公共利益保護無涉，則即使需要檢察職能介入，也談不上需要融合保護的問題。

（三）“四大檢察”融合保護的實踐性

本文研究的“四大檢察”對個人信息的融合保護問題，是“四大檢察”融合發展命題下的一個具體化的內容。“四大檢察”融合發展的準確含義，應當是刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察職能的一體化運用機制等相關建設。它和常說的“四大檢察”協同保護的表述含義基本一致，但進一步深化了檢察職能之間的協作方式。[7]檢察職能協作在實踐中一直有運用，比如檢察工作中對于某些刑民交叉案件的銜接辦理。這種做法發揮了監督合力，提升了監督質效，總體上具有較好的監督效果。

特別是，個人信息保護的公益訴訟目前已經是檢察公益訴訟案件的法定范圍，工作進展較快。從最高人民檢察院發布的有關個人信息保護的公益訴訟案例看，采取刑事附帶民事公益訴訟辦案方式或者檢察建議辦案方式（訴前程序）的較多，反映出對于個人信息的保護不同檢察職能的協同是客觀存在的，且效果較好，具備進一步擴大融合面的實踐基礎。

（四）“四大檢察”融合保護的解困性

“四大檢察”融合保護模式，有助于解決不同檢察職能獨立運行產生的法律適用困惑。隨著公益訴訟檢察工作的開展，“四大檢察”之間的界限在運行中出現較多的模糊地帶。其既有法律責任性質不清方面的，也有程序適用混同方面的，引起實務界乃至學者關注。[8]比如“追繳”財產是常見的刑事責任，公益訴訟檢察能否提出追繳財產的訴訟請求？還比如“賠償損失”“賠禮道歉”責任請求在民事檢察和公益訴訟檢察中都常用到，其責任性質有無不同？又比如行政公益訴訟檢察多數是以制發檢察建議結案的，并沒有實際起訴，此種形態下和行政檢察是什么關系？再比如類似個人信息保護的公益訴訟檢察中，刑事附帶民事公益訴訟形態較為常見，其是否可以納入刑事訴訟程序等？

上述“四大檢察”單獨運行過程中容易出現的沖撞問題，在理論層面求得正解是很困難的。而如果將解決問題的思路轉換為依賴于實務操作模式，就會發現“四大檢察”融合發展就是有效的破解路徑。在“四大檢察”職能一體化運用的情形下，程序的安放、責任的應用都能夠確定恰當的位置，避免了重疊適用，自然也就避免了矛盾的出現。

三、個人信息保護立法對“四大檢察”融合發展的保障

（一）法律內容的綜合性

個人信息保護立法是以民法保護為起點延伸的綜合性法律，為“四大檢察”融合發展提供了法律適用的基礎。民法典新增個人信息保護制度，在總則編和人格權編中都規定了有關個人信息的相關內容。總則編對個人信息保護作了宣示，人格權編則明示了個人信息的內容，信息處理的原則、規則及相應的責任等。從這些規定看，個人信息保護涉及到多種義務主體和多樣性的法律規范。《個人信息保護法》作為和民法典相配套的法律，不但細化了民法典的規定，進一步明確了個人信息的民事保護規則，而且在此基礎上進行延展，用了較多的條文規定有關行政保護和刑事保護的內容。[9]概言之，個人信息保護立法在性質上是以民法保護作為立法基礎的綜合性法律。

個人信息保護立法之所以帶有綜合性，是由個人信息的豐富內容及面臨的侵害特點決定的。個人信息在為個人提供巨大的生活便利的同時，也增加了其面臨的人身、財產、社會活動方面的巨大風險。個人信息特別是敏感個人信息一旦泄露或者非法使用，容易導致自然人的人格尊嚴受到侵害或者給其人身、財產安全造成危害。且風險來源多，后果復雜多樣，因此個人信息立法對個人信息的保護就不依賴單一的組織和規制方法，而是進行系統性的、綜合性的調整。

個人信息保護立法的綜合性，是設立個人信息保護機制應當考慮的重要因素。符合立法追求的能夠提供系統性保護的機制，有助于實現對個人信息的綜合保護。“四大檢察”的融合保護，正是這種機制的反映。同時，因為立法和司法具有內在的對應關系，立法內容的綜合性也為“四大檢察”的融合保護提供了一體適用法律的基礎，也有助于檢察官建立系統性的法律思維。

（二）保護方式的融通性

個人信息是民事權益，但和公共利益高度關聯，需要予以綜合保護。欲達此目的，就需要開展民事法律和其他法律適用的銜接，使不同法律規范之間形成“組合”。如果不同性質的法律都是自閉的體系，則適用法律的職能部門也難以做到一體性的司法，檢察人員也難以建立體系性的法律思維。而如果立法僅做到內容的綜合性但不能實現不同法律規范之間的融通，則多重法律適用的連接性缺失，一體性適用法律的壁壘并沒有從內部破除。

民法典和《個人信息保護法》從立法技術上保證了個人信息保護法律規范適用的貫通。民法典是民事基本法，內容主要定位于對民事權利的保護。但是，鑒于民事權利與社會公共利益問題相互交織的情況非常普遍，既有濫用個人權利損害公共利益的情形，也有侵害眾多民事主體的民事權利從而損害到公共利益的情形等。侵害眾多不特定主體的個人信息而損害公共利益的情形，就是典型表現之一。鑒于對公共利益的保護是各法域的共同任務，僅依賴民事法律是遠遠不夠的。對此，民法典通過“引致”性的規定方式將行政法律和刑事法律的內容與民事法律連接起來，以滿足與民事權利相關的公共利益保護的需要。[10]《個人信息保護法》從個人信息保護的特點出發，將民法典指向的個人信息保護的民事、行政乃至刑事相關規制內容具體化，是對“引致性”規定的落實。個人信息保護的民事法律銜接其他法律的制度架構和內容，為“四大檢察”的融合保護提供了一體適用法律規范的保障。

探索“四大檢察”對個人信息的融合保護對落實最高人民檢察院黨組的要求具有實踐意義，也具有樣本價值。2018年11月張軍檢察長在第五屆世界互聯網大會上對個人信息的檢察綜合保護作出了明確指示。[11]2020年12月張軍檢察長在全國檢察機關貫徹民法典會議上還指出民法典的實施對各項檢察職能融合發展創造了難得契機。[12]以個人信息保護為研究對象，深入揭示“四大檢察”融合保護適用的案件種類、構成特點、辦理方法等內容，對“四大檢察”融合發展的深入推進具有引領意義。

*本文系國家檢察官學院2020-2021年度科研課題重點項目“民法典公共利益保護與檢察工作”（GJY2020B02）部分研究成果。

[1] 薛天涵：《個人信息保護公益訴訟制度的法理展開》，《法律適用》2012年第8期。

[2] 參見國家檢察官學院課題組：《民事訴訟檢察監督的職權配置和程序設計》，《國家檢察官學院學報》2008年第5期。

[3] 參見萬春：《“四大檢察”協同共進實現全面協調充分發展》，《檢察日報》2019年10月24日。

[4] 參見韓成軍：《行政檢察調查核實權的規范化運行》，《國家檢察官學院學報》2021年第5期。

[5] 參見張建偉：《檢察機關何以代表公共利益》，《檢察日報》2020年8月13日。

[6] 參見苗生明：《努力踐行檢察官公共利益代表職責使命》，《檢察日報》2017年11月5日。

[7] 參見苗生明：《以刑事檢察為視角看四大檢察的協同發展》，《人民檢察》2019年第19-20期

[8] 參見孫永上、李猛：《環境公益損害：刑事、民事、行政責任如何界分》，《檢察日報》2020年11月20日。

[9] 參見王利明：《個人信息保護法的亮點與創新》， 《重慶郵電大學學報（社會科學版）》2021年第6期。

[10] 參見王利明：《論全面貫徹實施民法典的現實路徑》，《浙江社會科學》2020年第12期。

[11] 參見《張軍在第五屆世界互聯網大會“大數據時代的個人信息保護”分論壇上的專題發言》，人民網http：//media.people.com.cn/n1/2018/1108/c14677-30388773.html），最后訪問日期：2021年11月4日。

[12] 參見邱春艷：《張軍：把握民法典精神，創新發展四大檢察》，《檢察日報》2020年12月8日。