工資制改革促進我國國有企業高質量發展

楊漫 陳天榮 林海霞

摘要：建立健全同勞動力市場基本適應、同國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定機制，有助于提高職工的主體地位，推動國有企業高質量發展，達到瘦身健體、提質增效的作用。改革開放以來，向市場化方向轉變的工資決定機制始終是國有企業工資制度改革的重要主線。文章從國有企業工資制度的改革背景和歷程出發，對國有企業工資決定機制改革歷程進行全面回顧，并在此基礎上對當前國有企業如何進一步深化工資制度改革提出對策與建議。

關鍵詞：國有企業;工資制改革;發展

一、引言

國有企業工資制度改革是建立現代企業制度的重要內容。當前國內學者關于我國國有企業工資制改革存在三種不同的觀點：第一種，突出國有企業作為企業的一般性，強調其工資決定應當市場化;第二種，突出國有企業的特殊性，強調其工資決定既區別于非國有企業，也區別于政府機關;第三種，突出國有企業存在異質性，強調其工資決定應當進行分類改革。但普遍觀點都認為，國有企業工資制改革是建立在中國特色社會主義市場經濟理論基礎上的，具有鮮明的中國特色，幾乎沒有可以借鑒的國內外經驗。隨著社會主義市場經濟體制逐步健全和國有企業改革不斷深化，現行國有企業工資決定機制還存在市場化分配程度不高、分配秩序不夠規范、監管體制尚不健全等問題，已難以適應改革發展需要，需要建立健全與勞動力市場基本適應、與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和增長機制。

2018年5月，《關于改革國有企業工資決定機制的意見》的出臺標志著我國國有企業工資決定機制改革取得重大進展。該意見是全面貫徹落實黨的十九大精神，以增強國有企業經營活力和運行效率為目的，建立健全與勞動力市場基本適應，與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定機制和正常增長機制，有利于提高國有企業效率，激發創造力和市場競爭力，是推動國有資本做大做強的關鍵一環。

二、國有企業工資制改革發展歷程

我國國有企業歷次工資制改革都是特定時期工資分配理論和實踐發展的體現，具有鮮明的中國特色。1987年，黨的十三大第一次在分配問題上提出了實行“以按勞分配為主體，其他分配方式為補充”的分配制度，進一步解放了思想。1992年，黨的十四大提出“在分配制度上，以按勞分配為主體，其他分配方式為補充，兼顧效率與公平”。1997年，黨的十五大在分配制度改革方面解決了生產要素不能參與收入分配的問題，提出“把按勞分配和按生產要素分配結合起來。堅持效率優先、兼顧公平”“允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收益分配”。2002年，黨的十六大確立了“勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則”，解決了其他生產要素能不能和怎樣參與收入分配的問題。2007年，黨的十七大對收入分配領域存在的突出問題強調，“要逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。2012年，黨的十八大進一步提出“要千方百計增加居民收入，深化收入分配制度改革，實現發展成果由人民共享”。2017年，黨的十九大強調“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”“完善按要素分配的體制機制，大力發展混合所有制和強化國有資本控股功能”，這為我國國有企業的深化改革進一步指明了方向和路徑。回顧國有企業改革歷程，工資制度改革始終是重要的改革議題，每個階段都具有鮮明的時代特色，呈現出時代性的特點。

1. 探索轉型時期（1978年至2002年）。在計劃經濟時代，國有企業依賴于政府，工資決定機制由政府直接干預，價格機制完全無法發揮作用。1978年十一屆三中全會以后，隨著黨和國家的工作重點向經濟建設轉移，國有企業改革也陸續拉開序幕。國有企業政企不分、缺乏自主經營管理權等問題凸顯。擴大自主權，從微觀上探索搞活國有企業的機制成為國有企業改革的突破口，國有企業改革的大幕陸續拉開。正是在這種背景下，重新確立按勞分配原則，逐步破除計劃經濟體制下平均主義的分配方式。1979年7月，在國有企業經營管理自主權改革試點的基礎上，國務院出臺了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，提出“經營管理好的企業在調整工資時幅度可高于平均工資”，這一時期的放權讓利極大地促進了企業和職工的生產積極性。1985年1月，國務院發布《關于國營企業工資改革問題的通知》，要求在國營企業實行工資總額與經濟效益掛鉤，“工效掛鉤”正式成為國有企業主要的工資決定機制，在國有企業工資制改革歷史上具有里程碑式的意義。到1988年，全國有將近一半的國有企業實行了工效掛鉤，很多企業還根據自身情況創新了不同的工資分配方式。1995年6月，國務院又出臺《現代企業制度試點企業勞動工資社會保險制度改革辦法》，要求企業應在工資總額增長低于經濟效益增長、實際平均工資增長低于勞動生產率增長的原則下確定工資水平。至此，“工效掛鉤”和“兩個低于”的工資決定機制奠定了我國國有企業工資制改革的基礎。

在當時實行“工效掛鉤”具備了理論、政策和實踐三個方面的基礎，標志著國有企業與國家機關、事業單位的工資改革和工資調整脫鉤，體現出一定的獨特性，是按勞分配的較好體現。國有企業職工工資增長主要依靠本企業經濟效益的提高，不再由國家統一安排。被視為制度法寶的“工效掛鉤”成為國有企業主要的工資決定機制，是改革開放以來生命力最長、持續時間最久的一項政策，時至今日仍然有一些省份繼續實施。

2. 建立完善時期（2003年至2014年）。“工效掛鉤”是處理國家、企業和職工利益關系的重要杠桿，改變了企業吃國家大鍋飯和職工吃企業大鍋飯的現狀，有效調動了企業和職工的工作積極性。但在具體實施過程中，“工效掛鉤”也出現了一些問題，比如重經濟效益輕社會效益、掛盈不掛虧、掛上不掛下、鞭打快牛等，這種辦法使得在不同行業、不同企業工作的同類人員由于經濟效益的差異出現較大的工資差異。隨著“工效掛鉤”在更大范圍的實踐，這一弊端逐步顯現，收入分配差距問題日益凸顯。由于國有資源的壟斷性功能，如果再繼續實施這項制度顯然對其他性質的企業是不公平的，絕大部分利潤主要集中在中石油、中石化、中移動等十幾家“巨無霸”身上，這些壟斷企業幾乎沒有真正的競爭對手。2008年，國資委開始在原有“工效掛鉤”的基礎上探索工資總額預算管理改革，期望解決“工效掛鉤”的固有弊端。在對冶金、電力、石油、石化、航空等20多家央企單位進行改革試點的基礎上，國資委于2010年5月發布了《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》，正式開始在中央企業試點實行工資總額預算管理制度。為了進一步加強對中央企業的指導，2012年1月國資委又印發了《中央企業工資總額預算管理暫行辦法實施細則》，為工資總額預算管理的實施提出了具體操作依據。“工效掛鉤”開始全面轉為“工資總額預算管理”。

區別于“工效掛鉤”，“工資總額預算管理”的主要突破在于取消了工資總額增幅低于經濟效益增幅，職工平均工資增幅低于社會勞動生產率增幅的約束，加強了國有企業在內部分配上的自主權。在增長機制上“工資總額預算管理”采用國民經濟發展宏觀指標、社會平均工資、勞動力市場價位等多重參考標準，制定了上、中、下三檔調控線。另一方面，這一階段的改革在一定程度上抑制了高管薪酬增長過快的局面。不過“工資總額預算管理”要求根據企業的組織機構和管理級次，分別確定工資總額，使國有企業在工資決定機制和管理上呈現出剛性，企業的各組織機構基本上只能在上級確定的工資總額額度內實施分配。

3. 深化改革時期（2015年至今）。為了進一步激發國有企業的發展活力，2015年開始國有企業改革進入新一輪的系統推進時期，“1+N”系列深化國有企業改革的政策文件陸續出臺。2015年9月，《關于深化國有企業改革的指導意見》出臺，提出了分類實施改革的總體思路，即國有企業分為商業類國有企業和公益類國有企業兩大類。2018年5月，關注度極高的《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》出臺，正式確立了國有企業工資總額管理的頂層設計。2019年1月，央企配套落地文件《中央企業工資總額管理辦法》正式發布。新機制的核心可以概括為：合理增長、控制上限、兼顧綜合效益與社會公平、企業享有自主權。意見要求根據企業的功能性質定位、行業特點、法人治理結構完善程度等進行分類分級管理，這直接影響到企業適用哪種決定機制和管理模式。除了繼續保持對企業經濟效益或社會效益的重視以外，重點將工資總額與生產效率指標（勞動生產率提高和人工成本投入產出率）進行掛鉤，同時參考市場水平對標、工資指導線調節增幅降幅，對工資總額和職工工資水平進行雙重控制。

允許不同類型的國有企業分類改革，實行市場化和差異化的工資決定機制是新一輪國有企業工資制改革的必然要求。與上一輪工資制改革不同，此次改革在強調職工層面的同時，更加注重勞動生產率這一指標，本質上是堅持以按勞分配為主體的基本分配制度，同時把勞動力市場、生產率作為重要考評指標，突出了職工的主體地位，有助于增強關鍵崗位和核心人才的薪酬競爭力，進一步吸引人才、鼓勵人才成長。與此同時，人力資源和社會保障部于2016年7月開始推行國有企業高管薪酬分配制度差異化試點，這標志著高管差異化薪酬分配正式邁入了實踐階段。新的工資決定機制進一步提升了國有企業工資的市場化程度，有利于增強國有企業對人才的吸引力，提升國有企業的競爭力和適應力。

三、國有企業內部工資制改革的建議及對策

2018年以前的工資制改革，涉及對象不僅包括國有企業的高層管理者，更涉及到廣大基層職工。本次工資制改革則更側重于在長期激勵機制上向關鍵崗位、生產一線和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜，有利于充分調動廣大職工的工作積極性。國有企業需要綜合考慮自身的實際情況，如企業戰略目標、市場劃分、人才配置、梯隊建設、勞動生產率等相關指標，參考工資指導線等多維參照系，合理確定企業的年度工資總額。

1. 突出市場化方向

充分發揮市場在國有企業工資分配中的決定性作用，實現職工工資水平與勞動力市場價位相適應、與增強企業競爭力相匹配。采取更加符合市場規律的預算管理辦法。工資總額預算方案由企業自主編制，并對處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業原則上實行備案制，從而使國有企業的市場主體地位更加突出，企業的工資分配管理權得到進一步落實。企業經濟效益始終是決定工資分配的核心因素，進一步完善工資與效益聯動機制，真正實現工資總額與經濟效益同向聯動、能增能減，有利于切實扭轉部分企業工資與效益增長不匹配的狀況，確保工資水平與企業經濟效益和市場競爭力相適應。

2. 突出分類管理

根據國有企業的不同功能性質定位和法人治理結構完善程度，充分考慮企業特點，合理劃分類別，實施工資總額分類管理。處于充分競爭行業和領域的企業，工資總額增長與經濟效益增長同步;處于非充分競爭行業和領域的企業，繼續實行工資總額和工資水平雙重調控。這樣既可以保證國有企業職工更好分享企業發展成果和改革紅利，又可以有效調節過高收入，規范工資分配秩序，從而有利于統籌處理好不同行業、不同企業之間的工資分配關系。市場競爭越充分、內控機制越健全的企業，擁有的工資分配自主權越充分，倒逼國有企業加快改革步伐、提升公司治理水平。

3. 深化內部分配制度改革

國有企業內部應建立健全以崗位工資為主的基本工資制度。以崗位價值為依據，以績效考核為導向，參照勞動力市場工資水平并結合企業經濟效益，通過集體協商等形式合理確定不同崗位的工資水平。向關鍵崗位、一線崗位和急需緊缺的高層次、高技能人才傾斜，合理拉開工資分配差距，調整不合理過高收入。加強全員績效考核，使職工工資收入與其工作業績和實際貢獻緊密掛鉤，切實做到能增能減。一是建立科學的工作評價體系，優化崗位、機構設置，通過崗位分析、職位評價，較為清晰地為工資分配差別提供量化依據。二是逐步建立健全公平競爭機制和合理淘汰機制，有效落實“崗位能上能下、人員能出能進、收入能多能少”的三項制度改革工作。三是建立健全科學合理、簡便可操作性強的績效考核體系，并將考核結果作為職工使用、晉升、收入分配的基本依據，力爭做到同工同酬、同績效同酬的良好薪酬激勵機制，從而達到促進企業效益提升的目的。

4. 與企業戰略相結合

站在國有企業自身發展戰略角度來完善工資管理制度，本質上來說，就是以一系列工資選擇幫助企業贏得并保持市場競爭力，對外考慮外部市場的競爭性，對內思考薪酬戰略的整體性與長期性規劃，使得工資管理制度乃至工資分配機制更具有針對性和有效性。通過改革建立健全科學合理的工資分配機制，構建個人薪酬與崗位績效、與企業效益動態關聯的激勵與約束機制，充分發揮杠桿作用，吸引、留住和激勵優秀人才，最大限度調動關鍵崗位、特別是高技能人才的積極性和創造力。根據企業未來發展規劃，探索嘗試“工資儲備制度”，將未能轉化為工資總額增長的利潤按一定比例計入企業工資儲備虛擬賬戶，作為以后年度工資總額的“以豐補歉”，提升未來收入的整體穩定性，作為短期激勵削弱的補充。

四、結語

“十四五”時期，我國經濟和社會發展將進入新的發展階段，供給側結構性改革持續深入，產業結構調整和轉型升級持續推進，新技術、新產業、新模式、新業態不斷出現，高質量發展態勢日益顯著，全面開放的新格局正在形成，全面深化國有企業改革已進入決勝階段。新一輪的工資制改革有利于提升勞動力資源的配置，進而提升整個國有企業的運行效率，但當前國有企業工資決定機制仍然存在幾個方面的問題：一是準確分類有難度。正確的分類是國有企業工資制改革順利推行的關鍵環節，雖然國家明確了工資決定機制的原則、方式和指標范圍，但現有分類標準中仍然存在一些模棱兩可的“灰色地帶”，無法進行準確分類必然會對改革造成一定的阻力。例如有一些自然壟斷的國有企業，其企業性質游走于公益和市場之間，界定為商業類還是公益類，會直接影響工資效益聯動指標，及權重的選取，進而影響工資總額的確定。二是法制化程度不高。現行國有企業的改革以階段性政策為主，還沒有專門的法律依據，未來我們的國有企業管理也應當逐步進入法制化軌道。三是退出機制不健全。有一些國有企業雖然經營效益和勞動生產率下降，但是工資同步下調很困難。在這方面應該進一步完善國有企業的退出機制和破產程序，使資源可以從低效率企業轉向高效率企業，從而提升整個市場的運行效率，避免資源浪費。四是工資總額限制可能會導致激勵不足。不過從已經出臺的中央和地方政策來看，在高層次及特定人才引進方面，爭取以工資總額單列的方式，形成定向激勵是有可能的。

參考文獻：

[1]趙曉萌.國有企業分類改革的邏輯與路徑——工資決定機制的視角[J]. 現代管理科學，2019（01）：103.

[2]劉戒驕，徐孝新.改革開放40年國有企業制度創新與發展[J].財經問題研究，2018（08）：3.

[3]錢誠，馬羽彤.改革開放40年國有企業工資分配改革歷程述評[J].中國人力資源開發，2018（35）：65.

[4]黃群慧，余菁.新時期的新思路：國有企業分類改革與治理[J].中國工業經濟，2013（11）：5.

（作者單位：南京水利科學研究院）