推動“互聯網+教育”發展的制度創新方向

郭玉娟 陳麗 鄭勤華

[摘? ?要] 互聯網作為重要的信息空間正在推動教育系統性變革，也對教育制度創新提出了新要求。近日，國家對推進“互聯網+教育”工作做出了重要引導和整體部署。文章從當前“互聯網+教育”實踐中的問題出發，系統闡述國家在部署推進“互聯網+教育”工作中涉及的五大關鍵性制度，分別是：構建新型教學管理制度、建立健全多元資源供給制度、建設靈活終身學習的制度體系、建立健全教育數據共享與安全制度、建立健全多元協同的組織機制。作者希望文章能夠幫助讀者正視互聯網推動教育變革的關鍵性制度創新方向，正確把握未來“互聯網+教育”與教育體制機制改革的工作重點，推進我國高質量教育制度建設。

[關鍵詞] “互聯網+教育”; 教育改革; 教育體制機制; 制度創新

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 郭玉娟（1993—），女，河南周口人。博士研究生，主要從事“互聯網+教育”、聯通主義理論與實踐、學習分析研究。E-mail：yujuanguo@mail.bnu.edu.cn。陳麗為通訊作者，E-mail：lchen@bnu.edu.cn。

一、引? ?言

習近平總書記指出，制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題[1]。新時代必須深刻把握我國發展要求和時代潮流，把制度建設擺到更加突出的位置，繼續深化各領域、各方面體制機制改革[2]。大力推進教育體制改革創新，才能使我國教育越辦越好、越辦越強[3]。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》，著眼于破除各種教育體制機制障礙，促進教育公平、提高人才培養質量[4]。黨和國家對教育體制機制的一系列頂層規劃與改革措施，使教育得到了長足發展。新時代，以互聯網為代表的新一代顛覆型信息技術不僅推動教育實踐創新發展，為破解教育難題提供了新機遇，也對教育體制機制的改革提出了新的更高要求[5]。

在國家整體部署推進“互聯網+教育”工作中，其指導思想著重強調以互聯網等新一代信息技術為新動能，堅持促進信息技術與教育教學深度融合，深化教育體制機制改革。系列論文第一篇陳麗教授特別強調工作落實需要專門的推動機制，體制機制創新是貫徹落實的重點和難點[6]。鄭勤華教授呼吁“互聯網+教育”是對人才培養、教育資源供給、教育治理、體制機制等教育系統各方面的結構重組和流程再造，需要在理論和制度方面不斷創新[7]。本研究旨在從當前教育實踐問題出發，闡述國家在部署推進“互聯網+教育”工作中涉及的五大關鍵教育制度，包括構建新型教學管理制度、建立健全多元資源供給的制度、建設靈活終身學習的制度體系、建立健全教育數據共享與安全制度、建立健全多元協同的組織機制，以期為全國各地準確把握與貫徹落實“互聯網+教育”工作提供參考，推進我國高質量教育制度建設，助力教育高質量發展。

二、構建新型教學管理制度

“互聯網+教育”是互聯網支撐下的教育組織結構的變化，互聯網支撐的在線教學與傳統面授教學有著本質區別，二者遵循不同的規律。在線教學是一種工業化的教學組織方式，新的工業化教學組織形態需要新的組織與管理機制支撐[8]，尤其體現在新型教學組織和流程管理制度、教師在線教學服務的新型財政管理制度。

（一）構建新型教學組織和流程管理制度

“互聯網+教育”引發教育教學深層次變革，涌現了三個課堂、網絡聯校、網絡教研、選課走班、跨校組班等新型教學組織和流程再造的在線教育實踐。在線教學是一種工業化的教學組織方式，與采取前工業化、手工式教學組織方式的傳統面授教學存在本質區別。以互聯網等新一代信息技術支撐的工業化在線教學形態促使教師職能分化，由全能型教師轉變為多角色的復合團體。課程主講、平臺運維、教學設計、資源開發、課程組織、學習支持服務等各流程皆由不同的專業人士負責，并孕育了新職業，如在線學習服務師等。新的教學組織和流程方式需要新的教育管理制度支撐。

因此，國家“互聯網+教育”工作部署正在加快制定在線學習服務師等新職業標準，旨在引導研究制定新的教師職業標準，建立資格考試和持證上崗制度。通過制度的約束，促進教師專業發展。教育轉型變革時期，一方面已有的崗位職業特征與功能需求正在發生變化，需要構建新的制度引導運用新理念、新環境、新方式培養教師能力，促進教師專業發展;另一方面也將不斷涌現新的崗位職業，新職業將重塑整個教育服務分工體系、再造整個教學流程、變革整個教育服務的機制。隨著社會對在線學習服務需求的釋放，在線學習服務的內容將不斷進行細分，新的學習服務需求也將不斷涌現。已有研究對在線學習服務師的職業標準框架進行了探索[9]，迫切需要制定新職業的標準規范，職業服務模式、對應的監管制度，改革職稱體系。

（二）構建教師在線教學服務的新型財政管理制度

教師是無比重要的教育資源，優質的教師更是十分稀缺，當前互聯網技術與教育的深度融合，創新了雙師制、教師走網等優質教育服務共享模式，大幅擴大了優質教師的服務面和覆蓋面。這些基于互聯網的教師，可能比傳統面授教師付出和投入更多，面對的學生數量更多，所需知識面更廣，接受的考核更嚴格等，這些都需要教師智力付出與時間精力的投入，理應像傳統教師考評一樣，將其作為教師績效考核的重要參考，至少作為新的評價維度。但一些地區教師網絡教學工作量的薪酬制度不健全甚至缺乏，教師異地教學的貢獻無法納入教師教學工作量，僅憑教師的無私奉獻，大量優秀教師缺乏長期從事網絡教學服務的積極性。一方面造成了優質師資利用率低下，另一方面這類創新實踐不能可持續性發展。

為此，國家“互聯網+教育”工作專門部署鼓勵教師采用在線教學方式，推廣基于網絡的雙師教學和在線輔導等教育服務模式，并作為教師考核評價的重要內容。旨在引導加快建立健全教育經費使用管理制度，將新型教師隊伍建設作為教育投入的重點予以保障，使教師安心在崗從事教育事業。相關部門應優化經費支出結構，將教師參加有組織的在線教學服務、資源共享，如異地在線教學、課外在線輔導等貢獻納入教師教學工作量，作為職稱評聘與評優評先的重點參考。如北京市教委以“互聯網+”創新教育基本公共服務模式，依托北京師范大學未來教育高精尖創新中心開展的北京市中學教師開放型在線輔導計劃，簡稱“雙師服務”，整合全市優質師資跨區域在線流轉，北京市教委和財政局聯合為雙師服務制定專門財政預算，建立教育經費跨區撥付機制;完善校內教師參與課外輔導管理制度，將線上輔導納入教師績效考核和評級制度，將學生滿意度與服務時長納入教師績效計算公式，建立消費驅動的教師績效考核機制[10]，激活了更多體制內優秀教師積極參與網絡教學服務，促進了教育均衡和發展。可見，適宜的教育財政管理制度對于保障創新型教育實踐的有效順利運行至關重要。

三、建立健全多元資源供給制度

我國教育主要矛盾已轉變為標準化教育供給和多元化、個性化、優質、靈活和終身教育需求之間的矛盾[11]。為破解這一矛盾，滿足新時代多元的教育需求，需要構建新型教育服務主體參與教育供給的管理制度。同時我們看到，在教育教學實踐中，以學校為單一主體的教育服務供給模式在“互聯網+”的推動下，逐漸轉向多元化[12]，不僅政府、權威專家、學校等可以參與資源供給，個體也參與到教育資源供給中，由此對這些資源供給主體的知識產權的保護也是迫切需要解決的問題。

（一）健全新型教育服務供給主體的管理制度

與早期教育信息化將教育改革的主戰場定位于課堂不同，“互聯網+教育”著力于構建多元空間融合基礎上校內校外教育雙循環的發展格局，既要考慮教育系統內部體系重構，也要關注教育、社會、經濟、民生各個系統之間的聯通[7]。因此校外教育和校內教育同等重要，二者需要協同并相互促進。校外新型教育服務供給主體不斷涌現，教育管理部門不能置之不理，也不能采取簡單的一刀切。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》[13]，規范了校外教育培訓行業，強化了學校教育主陣地作用，促進了整個教育行業健康規范發展。但隨著人民群眾日益增長的優質、多樣、靈活、個性化的教育需求不斷提高，我們也應充分認識互聯網教育產業作為新型教育服務供給主體對學校教育的重要補充作用。

因此，國家“互聯網+教育”工作明確部署推動產業健康發展，并特別強調建立健全教育制度體系，構建相關產業與教育相互促進、協調發展的良性生態環境。旨在推動提供校內教育的政府、高校等相關主體與主要提供校外教育的社會力量、社區等主體形成合力促進教育發展。相關部門應建立健全教育服務供給管理制度，首先，突破傳統國民教育封閉體系，用互聯網思維推動教育資源共建共享和社會協同育人，有序、擇優地將部分在線教育服務納入到學校教學體系中，形成校內外教育相互補充、相互促進、協同育人的良好局面。其次，教育主管部門要將產業納入管理范疇，強化政府對教育服務新業態的監管定位，政府角色要從舉辦者調整為監管者，要建立健全相應法律法規，建立一套科學有效的管理制度[6]。同時，營造開放包容的發展環境，根據互聯網教育產業的特殊性，在場地面積、消防安全等方面與傳統教育機構區別對待，激發市場活力。針對技術服務產業、產品服務產業和資源服務產業等不同類型的在線教育服務機構實行分類管理，規劃技術力量支撐校內教育服務的轉型升級，而非校外額外的服務形態，并特別強調“健全政策制度與監管機制，規范校外線上培訓機構行為”。

（二）建立健全財政管理制度

教育的發展離不開教育經費的投入，科學的投入對于教育健康快速發展至關重要。當前較多學校尤其是偏遠地區學校存在開不齊、開不足、開不好課程的窘境，企業部分優質資源是校內有限資源的有益補充，但根據當前的財政投入制度，學校缺少購買新型資源與服務的自主權，經費使用存在“重硬件輕軟件”，即只能購買硬件設備，不能購買企業的資源和服務;而且財政管理施行的是預算制度，按照市場詢價、報型號預算、層層審批、資金安排、開展招標等步驟，流程漫長，年年會遇到停產或過時的問題，不能靈活、碎片化的調整需求，財政管理制度缺乏靈活性和開放性，呈現出較強的封閉性和限制性。國務院辦公廳2018年也曾印發《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，指出持續保障財政投入，鼓勵擴大社會投入[14]，迫切需要建立適宜的教育投入制度。

因此，在國家“互聯網+教育”工作部署中，提出培育新型供給主體，并特別強調充分發揮市場機制的作用，優化教育資源的供給與配置，支持購買使用符合條件的社會化、市場化優質在線課程資源，并探索納入日常的教學體系，這就需要健全新型資源服務購買的財政管理制度。首先，應探索利用市場機制優化教育資源配置的新機制，推廣各級政府購買教育資源與服務的模式，將符合條件的社會化、市場化優質在線資源與服務納入地方政府購買清單。其次，創新各級政府和學校購買資源與服務的審批制度，支持以單科、單課等方式隨時購買資源與服務，支持各級政府和學校通過與企業合作開發或購買企業資源等方式，對接線上與線下資源，豐富教育資源供給模式。最后，應擴大學校在資源與服務購買中的自主權，針對學校開不齊、開不足、開不好的課程，允許學校購買使用符合條件的社會化、市場化優質資源和服務。同時，探索整體規劃、靈活實施的購買方式，以及政府采購、學校購買、家長分擔、個人買單等多種形式的付費方式。此外，推廣政府、企業、學校協同的在線教育技術服務新模式，政府與學校可通過租用、購買、定制等方式將企業研發的在線教育技術與平臺納入到教育教學過程中。

（三）建立健全在線教育知識產權保護制度

“互聯網+”時代，不僅權威專家、教師、企業等可以建設、傳播教育資源，每一個草根個體也可以上傳原創的資源并進行傳播，而正是由于互聯網傳播便利性特征，使得內容侵權更容易。教師是教育服務供給的重要主體，但由于當前資源建設中存在版權保護弱的問題，現階段教師通過上傳原創教學資源來參與教育服務供給的積極性不高，重要原因之一是上傳后著作權無法得到保護。另一方面，在教材數字化出版方面，教材出版單位的教材版權不開放，具備資質的相關學校、教師、出版單位、資源開發企業無法有效的參與到教材配套的數字教育資源建設中。迫切需要加快建立健全“互聯網+教育”領域知識產權保護相關制度。

針對實踐中出現的知識產權問題，國家“互聯網+教育”工作明確部署健全資源產權機制，并特別強調規范數字教材與教育資源的生產、出版、傳播和使用，切實保護廣大優秀教師建設優質資源的著作權，旨在引導加快建立健全在線教育知識產權保護政策。“互聯網+”時代，區塊鏈等新一代信息技術為破解當前教育資源版權弱的難題提供了技術支撐，而制度的建立可最大程度保護參與者的合法權益，促進資源共享，并保證資源質量與可持續發展。建立健全知識產權保護相關制度，對數字教育資源的生產、出版、傳播和使用進行規范，切實保障資源創作者的合法權益。鼓勵校內教師共享優質教學資源，并對教師上傳的原創教學資源給予認定，并建立優質資源獲益等激勵機制，進而提升資源開發者共享優質資源的積極性。教材出版企業擴大開放教材版權，資源開發企業積極參與到教材配套的數字教育資源建設中。鼓勵教育軟件的開源，支持教學內容和學習數據的共享。而對于侵權等違法行為，采取懲罰措施，保障產業健康可持續發展。

四、建設靈活終身學習的制度體系

目前，我國傳統高等教育尚不太認可各類成人教育證書和文憑，用人單位也存在對成人教育證書和文憑的歧視現象[15]。學生選修校外在線課程、職業證書、比賽獎項等個人學習成果難以認證、管理。造成這些問題的根本原因：一是國家資歷框架制度缺失。國家資歷框架制度是學習成果認證、積累和轉換制度的一項基礎性與先導性制度。由于最基本的資歷框架制度缺失，使得教育和勞動力市場之間沒有形成密切聯系，學分認證、積累與轉換只能在有限的范圍內開展，難以形成各級各類教育的縱向銜接、橫向溝通。二是質量保障制度尚未完全形成。教育質量保障制度是為了確保教育質量而制定的一系列標準和質量保障機制，是實施學習成果認證、積累與轉換工作的一項重要基礎性制度，是讓外部確信教育機構能夠提供質量合格的教育服務，得到外部對教育質量的認可。我國目前尚未建立完善的國家層面的教育質量保障體系，突出表現在質量保障標準缺失和第三方機構難以有效介入等方面。

因此，國家“互聯網+教育”工作部署建立數字學習檔案，建設靈活學習的體制機制。靈活學習的制度體系建設著重體現在三方面：一是建立終身學習資歷框架制度。成立跨部門領導小組，加速建設基于學習成效的動態發展的國家資歷框架制度，認可學習者通過正規教育、非正規教育和非正式學習獲得的學習成果，如學位、文憑、行業培訓證書、技能等級證書、職業資格證書、MOOC證書、各類業績（創新創業、科學研究、文化傳承、獎項等）所獲得的學習成果，減少重復學習，鼓勵終身學習。二是建立健全教育質量保障制度體系。質量標準是指教育教學各個環節應達到的水平，通過建立教育質量保障制度體系，才能科學有效地組織教育的各個環節和要素，按照質量保證標準的要求去進行教學、管理、提供后勤服務以及技術保障，并且用統一的標準開展控制、檢查和監督[16]。此外，要探索建立我國教育質量保障運行機制，理順國家權力、學術權威與市場力量之間的關系，積極發揮并合理約束不同主體的作用邊界，明確規則與程序，實現彼此間的分工、協作和對接[17]。三是建立學分銀行制度，為學習者建立可以記錄存儲學習經歷與成果的個人學習賬號，實現學習成果可追溯、可查詢、可轉換。我國在學習成果認證、積累和轉換等方面已進行了一些有益的探索實踐，如廣州、上海、江蘇、重慶、成都等省市。在已有省市實踐的基礎上，國家應盡快研究建立我國學分銀行制度，在國家資歷框架基礎上制訂學分認證標準，完善學分轉移、積累程序，建立個人終身學習檔案[17]。

五、建立健全教育數據共享與安全制度

數據是“互聯網+”時代的一種新型資產，其中蘊含著巨大的價值。在教育領域，數據更是教育治理的核心要素，并在教育教學、精準管理、科學決策等各個方面發揮著巨大作用，而數據發揮作用絕不是僅靠技術就可以實現的，需要有相應的制度[7]，尤其是數據資產相關制度、數據安全和網絡安全相關制度。

（一）建立健全數據資產相關制度

數據對于現代化的教育治理至關重要，但當前缺乏數據資產的相關制度標準，主要體現在以下五個方面：一是缺乏教育數據標準。不同的數據提供者對于相同的教育數據元素理解不同，使用了不同的數據定義，造成了海量不可比的數據被匯聚，導致分析結果不可靠。二是教育數據不可用。教育相關部門和學校真正需要的教育數據很難訪問或者缺失。三是數據采集錄入錯誤。將不準確的教育數據采集到了數據收集系統之中，導致出現錯誤的分析結果。四是教育數據已過時，缺乏時效性。教育數據未能及時提交或更新，致使統計報告在時效性和完整性上存在明顯不足。五是教育數據的傳輸缺乏協調性。在一個系統中收集的大量數據不能共享到其他系統，而在多個系統中重復采集同類數據不僅會造成資源的浪費，也會增加數據錯誤的概率。

針對當前教育數據存在的一系列問題，國家“互聯網+教育”工作部署健全標準規范體系和加強教育數據治理，并特別強調完善各方面的技術、管理、服務和質量標準規范體系，并根據技術發展與應用情況，及時開展標準規范制度修訂工作，旨在引導構建數據資產的相關制度，規范數據的收集、使用、監管，確保數據標準規范的貫徹落實。首先，建立健全統一的教育數據標準，完善教育基礎數據庫，建設教育數據開放共享平臺，加強教育管理信息系統的互聯互通，推動數據的伴隨式采集、多源動態匯聚，通過數據共享交換平臺實現跨部門、跨區域、跨行業的數據開放共享。其次，建立數據質量監管機制，定期開展數據質量評估，提高數據的真實性、準確性、合規性和一致性。最后，創新教育大數據應用，支撐單向的教育管理向協同治理轉變，經驗驅動的教育決策向數據驅動轉變;同時，規范數據全生命周期管理，基于明晰合理的目的，采用合法正當的方式開展數據應用活動。

（二）健全數據安全和網絡安全相關制度

數據安全等級保護相關制度不健全，加之已有制度落實不到位，致使敏感數據和重要數據泄露，侵犯用戶隱私和權利。2020年7月工信部公布了侵害用戶權益行為的名單，教育類APP成重災區，占被點名的15個違規APP的2/3，涉及過度索取權限、私自搜集個人信息、私自共享給第三方、賬號注銷難等明顯侵犯用戶隱私問題。另外，長期以來，教育類APP多次傳出涉及不良信息，根據《2019年全國未成年人互聯網使用情況研究報告》數據顯示，我國未成年人網民數量達1.75億，未成年人互聯網普及率達到93.1%，互聯網對于低齡群體的滲透能力持續增強，32.9%的小學生首次使用互聯網的時間可追溯至學齡前，比初中生多14.1個百分點[18]，過濾網絡低俗不良信息對于青少年成長來說至關重要。

為此，國家“互聯網+教育”工作部署落實網絡安全等級保護制度，加強網絡安全監測預警、重要數據和個人信息保護，提升網絡安全態勢感知能力和應急管理水平，旨在引導建立健全網絡安全相關制度，營造安全健康的網絡環境。十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《中華人民共和國個人信息保護法》，并于2021年11月1日起施行。其中明確不得過度收集個人信息，對人臉信息等敏感個人信息的處理做出規制。教育領域履行信息保護的相關部門應在實施中有效落地保護個人信息;落實已有制度和網絡安全主體責任，提升應對重大公共事件的應急保障水平;健全網絡安全保障制度，落實網絡安全等級保護、網絡安全監測預警通報等工作制度;建立數據安全保障制度，加強對數據全生命周期的管理，重點提升個人信息保護能力;加強對教育新業態安全監管，逐步完善隱私保護、倫理及安全規范，杜絕不良信息，保障未成年人的合法權益。

六、建立健全多元協同的組織機制

當前，教育體制機制上存在條塊分割、各自為政的問題，即管理體制上縱向和橫向分離、不協調，體現在教育部門、人事部門和財政部門等部門之間、行政區域之間，實質性聯動機制缺失，導致部門間協調與區域間統籌發展出現制度上的困境，難以有效推進教育創新實踐。推進“互聯網+教育”發展是一項復雜的系統工程，不僅僅局限在教育系統內部，也不單純是政府、科研機構、企業的事情，更加需要建立多個橫向、縱向部門之間，多個系統之間的協同聯動，以保證各部門、各系統分工明確、有效協作，有效發揮自身能量形成合力。

因此，在國家“互聯網+教育”工作部署中，明確提出建立協同推進機制，并強調各級黨委和政府要加強領導，加大統籌力度，建立協調機制，組織制定實施方案。中央和國家機關有關部門要結合職責，制定跨部門協同的政策措施。首先，國務院要加強領導，加大統籌力度，建立部際協同、部省聯動和區域協調機制，明確部門職責，組織各級黨委和政府制定實施方案，提高系統謀劃、整體推進的能力。其次，中央網信辦、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部等中央和國家機關有關部門根據總體的部署，結合工作職責，制定政策措施，圍繞“互聯網+教育”推進過程中的重大實踐問題，以教育專網、“互聯網+教育”大平臺等重大項目，數字資源共享、數字校園建設等重要工作為抓手，加強統籌規劃，按照“統一部署、分級實施、特色發展”的思路，指導好地方工作。最后，各級教育部門和學校要將“互聯網+教育”作為重要任務列入議事日程，加強人員配置和能力建設，做好組織實施，保證“互聯網+教育”工作落地，總結區域特色經驗，形成可復制、可推廣、可考核的典型方案，逐漸在全國全面推行。

七、結? ?語

教育制度、教育理論與教育實踐是一個有機整體，彼此互動，制度建設需要根據教育理論和實踐的發展不斷探索優化或規范引領。“互聯網+教育”的理論和實踐發展對教育制度創新提出了新要求，國家已對推進“互聯網+教育”工作做出了重要引導和整體部署，并且在《2022年教育部工作要點》中特別提出，實施教育數字化戰略行動，積極發展“互聯網+教育”，加快推進教育數字化轉型和智能升級。相關部門應與時俱進，加快建立健全符合時代要求和支持教育創新實踐發展的制度體系，推進教育體制機制改革創新，確保“互聯網+教育”工作落地生效，構建中國特色的教育組織和服務模式的制度支撐，保障“互聯網+教育”的快速、健康、規范、有序發展。

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