“技術”大循環是新時代推動形成高質量區域經濟布局的關鍵路徑*

孫志燕

(國務院發展研究中心 發展戰略和區域經濟研究部， 北京 100010)

一、引言

進入高質量發展階段之后，我國區域發展出現了更為復雜的變化，新舊矛盾交織，不僅一些經濟發展水平較低的地區轉型進展緩慢，還有部分地區在上一輪工業化發展階段中，實現了較高水平的工業化和城鎮化，但在高質量轉型中卻陷入新的發展困境，可持續的新增長動能遲遲不能形成，本地區高質量要素溢出的趨勢明顯加劇。最為典型的就是東北地區，盡管國家出臺了多輪區域政策加以扶持，但這些地區經濟轉型的進展情況并不十分理想。2020年，東北三省的常住人口比2010年減少約1 130萬，相當于10%的人口凈流出；遼寧GDP增長率降至1%以下，黑龍江GDP增長率為1%，吉林相對高一些，也僅為2.4%，均為近20年的最低值(1)數據來源：國家統計局網站。。即使考慮到新冠肺炎疫情等不確定因素的影響，這些地區高質量轉型的深層次矛盾問題也十分突出，已成為新時代制約我國高質量區域經濟布局形成的突出矛盾之一。

地區分化、部分地區轉型滯后不是一個新的區域現象。傳統區域經濟學的主流觀點從傳統經濟增長路徑的角度對這一現象進行了解釋，即一個地區一旦形成某種經濟社會發展的模式，就會產生較為頑固的“累積”效應，也就是發展的“路徑依賴”[1]。2006年，英國劍橋大學Ron Martin教授對地區如何突破“路徑依賴”提出了5個建議性的路徑：內生創造、異質化和多元化、技術相關行業的多元化、既有產業的升級和異地遷入[2]。近期，在數字化轉型加快的背景下，上述觀點在學術界也引起了越來越多的爭議，普遍認為傳統觀點對一個地區形成路徑依賴的原因是，過于強調本地區的資源稟賦條件、資產或者勞動力技能，而忽視了其他一些潛在的重要因素，如創新、與其他地區的連接等[3-4]。在傳統工業化階段，多數國家針對相對落后地區轉型的支持性政策主要集中在“生產端”，如產業投資、基礎設施更新升級、技能培訓等，既沒有考慮生態環境的約束，也沒有考慮技術變革和人口結構的變化。這些政策工具的短期效果是可預期的，但能否推動一個地區實現可持續的增長還需要進一步觀察和驗證。2019年，經合組織的研究報告《產業轉型中的區域：以“人”或“地方”為導向的政策》提出，一個地區實現成功的產業轉型，需要技術、產業和制度等方面的變革同時發生。新技術的擴散與滲透對于推動地區產業的變革是必要的，但還遠遠不夠。政策制定者所面臨的最大挑戰來自于如何撬動潛在的資源，加強公司微觀層面的創新能力，更關鍵的是要在地區之間建立更廣泛的網絡，推動轉型地區與其他地區之間的互動和知識的交換，這也是最重要的政策措施[5]。

我國不同地區在高質量轉型過程中出現了更快速的“分化”，在某種程度上說明以往區域政策的有效性正在下降。這一趨勢的出現不是政策工具自身的問題，其根本原因在于相關政策的設計安排與數字化時代區域經濟增長的路徑出現了“偏差”，忽視了“技術”要素在區域高質量發展中的重要作用，尤其是對相對落后地區轉型的重要意義。在過去的區域政策體系中，受發展階段的限制，技術要素不僅沒有得到充分的重視，甚至誤認為“新技術”或者創新專屬于發達地區。事實上，每一個地區，無論發展水平的高低，無論經濟規模的大小，未來實現產業升級、數字化轉型和低碳綠色轉型都離不開“技術”，它是所有地區實現高質量發展最為關鍵的要素。由于我國地區發展差距比較大，技術要素在空間上的布局長期存在著失衡，隨著各地區轉型的深入，又形成了一種“放大”機制，導致欠發達和轉型困難地區越來越難以獲得新一代技術要素。這是解決當前區域發展不平衡不充分問題的關鍵矛盾所在，也是未來推動形成高質量區域經濟布局的政策基點。

二、高質量發展階段應特別重視技術要素擴散空間持續收窄、空間布局失衡加劇的矛盾

在新一輪技術變革、產業變革、人口老齡化和環境約束等多種因素的影響下，我國地區之間不僅是經濟發展水平的差距擴大，勞動力、資源、環境等發展的基礎條件，以及更高層面的創新能力和生產率水平都出現了快速的系統性分化。技術要素，作為新時代實現高質量轉型的核心要素，其跨區域的流動和空間上的布局隨著地區分化的加劇也顯現出一些新的變化。

(一)技術要素跨區域流動的規模快速擴大，但區域間技術循環的主體卻向少數發達地區集中

自2012年我國實施創新驅動發展戰略以來，各地區都在積極推動要素規模投入向以創新為核心的增長動力轉型。“技術”要素在區域經濟發展中的重要性越來越凸顯，跨區域流動的規模隨之快速擴大。2010—2019年，我國技術市場交易的合同金額年均增長率超過20%，同期GDP年均增長率約為7.4%(按照1978年=100可比價計算)。2019年，全國技術市場成交合同金額增長至2.2萬億元，相當于2000年的34倍之多(現價計算)(2)數據來源：《中國科技統計年鑒(2020)》，wind數據庫。。但技術要素跨區域的流動卻越來越集中于少數發達地區之間。如圖1所示，2019年，北京、廣東和江蘇是我國技術輸出規模最大的區域，三省之和占全國(3)全國技術市場的交易額扣除了與中國港澳臺地區以及國外的技術交易額。的比重約為43.2%(按照技術交易金額計算，下同)。同時，這3個地區又是全國最主要的技術流向地，占全國的比重也達到了40.0%。與之形成鮮明對比的是，全國除港澳臺之外的31個省(自治區、直轄市)中，22個地區的技術流入金額低于全國平均水平，15個地區的技術流入金額占全國的比重均在2%以下，其中內蒙古、黑龍江、青海等地區技術流入的規模占全國的比重尚不足1%。也就是說，我國有半數地區在高質量轉型中只獲得了非常少量的新技術支持。

圖1 2019年各地區技術市場輸出和流入合同金額

由此可見，我國技術要素跨區域的流動越來越局限于少數發達地區之間，幾乎已形成輸出—流入的空間“閉循環”。發達地區作為技術領先地區，對其他地區的技術擴散不僅沒有隨著創新能力的提升有所擴大，反而在收窄。如果這一“閉循環”持續存在，必然會導致新的技術要素繼續向技術領先地區集聚，在此循環之外的地區獲得新技術的難度勢必加大，不僅會影響到經濟增長，這些地區公共服務供給的水平和質量以及社會、生態環境等領域的治理水平也都會因缺乏新技術而難以改進。從地區發展的角度來看，就是一個地區的人才、資本等集聚的生態條件陷入了一種惡化的“反向循環”，如果缺乏必要的矯正機制，地區要素溢出的趨勢必然加劇。

(二)地區之間技術分工趨于固化，欠發達地區與發達地區的技術鴻溝進一步擴大

從不同地區在技術鏈中的分工來看，廣東、北京和江蘇在技術開發環節具有相對主導的地位。如圖2所示，2019年，流向地為廣東的技術開發類交易總規模接近1 500億元，位居全國首位，占全國的比重超過1/5，同比相當于江浙滬三地之和；其次是北京，占全國的比重超過了13%。這些地區處在我國技術鏈分工中的最上端，屬于新技術或新產品的“策源地”。以“技術轉讓”形式流動的技術要素，主要流向北京、江蘇、廣東和上海，占全國的比重之和超過了60%，其中北京最高，技術轉讓合同總金額為615.4億元，占全國的比重接近30%；其次是江蘇和廣東，占全國的比重均超過了10%。這些地區相當于我國技術鏈分工中技術轉化的重要“承接地”。需要引起政策高度關注的是，這些地區與處在技術鏈分工上游的地區(策源地)在空間上出現了高度重合，從另一個角度表明我國地區之間出現了如上文所描述的技術要素“閉循環”的區域現象。

圖2 2019年各地區不同合同類型的技術流入金額

經濟發展水平相對較低的中西部地區，整體上處在技術鏈分工的中低端，技術要素流入的形式更多是技術服務或者少量的技術咨詢。例如：2019年，陜西和四川作為西部地區技術交易規模最大的省份，以技術服務形式吸納的技術占本地區技術流入總規模的比重分別為68.8%和76.9%；湖北作為中部技術交易規模最大的省份，技術服務占其吸納技術總規模的比重也超過了70%。東北地區與中西部地區的情況類似，吉林是東北地區技術交易規模最大的省份，技術服務占其吸納技術總規模的比重為60.2%。這種技術流向的格局折射出兩個層面的含義：一是上述地區由于發展水平較低，吸納新技術的能力處在相對較低的水平；另一層面則反映出這些地區的技術需求仍集中在傳統工業化時期的中低技術行業領域，并未參與到我國技術鏈中新技術或新產品的技術開發與轉換的分工體系之中。隨著技術進步和經濟復雜度的進一步提高，地區之間在新技術領域還可能出現更大的技術鴻溝，各個地區在產業、技術等領域的分工格局也會因不斷擴大的技術差距而被進一步固化。除此之外，隨著技術要素空間集中度的提高，部分地區如果不能及時轉型，在新的地區分工中將面臨著“不升反降”的衰退風險。

(三)發達地區對技術要素的“虹吸效應”不斷加劇，欠發達地區和經濟轉型困難地區的技術活躍度進一步降低

在第三次技術革命和第四次工業化的背景下，我國地區之間出現分化的核心驅動力實際上來自于技術要素綜合配置能力的差距擴大。珠三角和長三角等經濟發達地區，既擁有顯著的資本優勢用以支持和推動本地區的技術創新，同時又具有相對穩固的產業基礎，技術吸納能力也領先于其他地區，再加上新一代數字化技術的支撐，對技術要素的虹吸效應被不斷地強化。2016年，廣東技術凈流入的規模尚不到40億元，至2019年就已超過900億元(已超過了甘肅省全年的財政收入)，相當于其當年技術輸出的40%，遠高于江西、甘肅、云南等中西部經濟欠發達省份同期技術交易的總規模(4)數據來源：2012—2020年《中國科技統計年鑒》和《中國統計年鑒(2020)》。。

受發達地區技術虹吸效應的影響，一些技術創新基礎條件原本較好的地區，技術吸納能力和活躍度在新一輪經濟轉型中卻出現了明顯下降，甚至是衰退。最典型的就是遼寧、湖南、湖北、陜西和四川等地。雖然這些地區高校、研究機構的數量和研發投入的規模，相對于同等發展水平的地區都較高。例如：陜西、湖北兩地2019年的R&D經費投入強度(占GDP的比重)分別為2.27%和2.09%，已接近同期廣東的投入強度(2.88%)，但技術逆差的規模(技術輸出與流入金額之差)在過去10年間卻快速擴大(5)數據來源：《中國統計年鑒(2020)》。。如圖3所示，2019年，陜西技術逆差規模由2011年114.9億元擴大到774.7億元。東北三省、湖北和湖南等地區先后由技術凈流入變為技術凈輸出，技術要素流失的趨勢不斷加劇。如湖北，2010年，其技術流入的規模是其輸出的1.5倍，至2019年，同比降至66.1%，成為技術要素凈輸出的地區；黑龍江技術流入的規模在2012年相當于其技術輸出的70%，2019年同比下降至50%；云南、貴州、重慶等地區技術交易總規模(輸出與流入之和)也都出現了不同幅度的下降。對于經濟發展水平相對較低的地區，技術要素的逆差，或者技術輸出規模的擴大并非代表其技術創新能力的提升，相反，它反映的是本地區技術需求的收縮，進而造成技術要素非正常輸出的一種區域發展“假象”。如果這一趨勢不能及時扭轉，當地技術的活躍度還將受經濟增長減緩的影響進一步降低，并形成惡性循環，導致本地區既有的人力資本、技術、資本等優質要素進一步溢出。

圖3 2011年和2019年各地區技術市場凈輸出或凈吸納金額

綜上所述，我國當前技術要素的空間布局，既不利于欠發達地區獲得新技術，形成以新技術為基礎的經濟增長路徑，也阻礙了地區之間不同技術領域的交流與融合，技術市場的有效需求規模受到限制，相當于間接提高了我國技術創新的整體成本。從技術進步的一般規律來看，在封閉的技術循環內，發達地區的技術進步也可能受阻，很快形成“天花板”，導致國家整體創新能力的降低[6]。技術要素跨區域流動的空間過窄，技術要素向少數地區過度集聚，不僅會減弱技術向其他地區輻射擴散的正向效應，還會給我國技術供應鏈和高新技術產品的供應鏈帶來更大的不確定性風險，尤其是發達國家對我國技術封鎖持續升級的情況下，技術要素集聚的負面效應將更加突出。因此，在推動各地區向創新發展轉型、構建高質量區域經濟布局時，應將技術要素的有效流動和空間布局的優化作為最優先破解的關鍵問題。

三、加快構建技術大循環，推動形成高質量區域經濟布局的若干建議

根據第七次人口普查數據，在我國31個省份(除港澳臺地區)中，14個省份的老年人口撫養比超過了20%。2020年，我國首次提出了“2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”的目標。因此，我國高質量經濟布局的形成，不僅要受到國內發展不平衡不充分的制約，還需要應對新一代顛覆性技術、人口結構變化所帶來的經濟社會變革，以及綠色轉型等諸多領域的挑戰?！凹夹g”是應對這一系列挑戰的關鍵，沒有先進的技術要素，任何一個地區都不可能實現真正意義上的高質量發展。同時，技術要素相對于人才、數據、風險投資、產業資本等要素，對空間布局的優化又具有重要的引領作用。因此，需要在整個國土空間范圍內構建技術“大循環”，為所有地區的高質量發展提供及時有效的技術支撐，這是我國實現區域經濟高質量布局的前提條件和關鍵途徑。

第一，從建設技術產業生態圈的角度優化政策供給，實施更加“區域化”和“產業化”的創新政策，著力提高欠發達地區吸納技術要素的能力。技術吸納能力較低是限制欠發達地區技術要素流入的主要瓶頸，但傳統創新政策更側重于技術開發能力的提升，政策工具主要是針對技術鏈的中上游環節，如增加研發投入、R&D活動的稅收減免和財政補貼、針對新技術或新產品的政府采購等。從實施效果來看，這些政策工具更適合，也更有利于經濟發展水平較高的地區。如果在欠發達地區只是單純增加研發投入，或者對技術開發活動進行政策補貼，在吸納能力不足的情況下，就相當于對發達地區技術創新的“逆向補貼”，不一定能提高落后地區的生產率水平[7]。遼寧、陜西等地區的情況正是如此，研發投入規模越大，技術要素的溢出反而越嚴重，還同時造成其他相關聯的優質要素流失。這是我國技術要素空間布局中迫切需要扭轉的趨勢。鑒于此，需要將創新政策與產業政策和區域發展政策融合在一起，要優先將財政、減稅等補貼類政策，用于擴大欠發達地區的數字化基礎設施投資和提升當地勞動力的數字化技能；順應新興前沿技術驅動的產業變革趨勢，實施以“技術”為總體導向的新型產業政策，著力培育和引進新的技術型企業等，全面改善欠發達地區的技術產業生態。一旦在某個技術領域形成科技生態，就會形成正向反饋，帶動更多技術要素和相關產業向這些地區集聚，逐漸形成基于新技術的增長路徑。

第二，更好地發揮政府對技術要素空間均衡布局的調控功能，在國家層面加強對地區間技術競爭的協調，以地區間的技術互補來帶動技術跨區域的“大循環”。目前，我國技術要素在區域布局上所顯現出的結構失衡、閉環流動或者技術鴻溝等問題，本質上是市場機制對技術要素和創新資源的配置失效而引發的，不可能再通過市場機制或者地區間的競爭機制來解決，需要更好地發揮政府對技術要素布局的宏觀調控和再配置功能。可借鑒美國區域技術中心和德國、日本技術集群空間布局的經驗[8-9]，在我國中西部和東北區域板塊，選擇一些具有戰略接續性區位特征的外圍地區，如城市群中的非中心城市或者多個行政區交界的經濟區，按照政府主導、非競爭性的基本原則布局建設一定數量且與發達地區具有差異化技術導向的技術集群，并采取差異化的支持政策[10]。核心目的是引導不同地區基于不同的技術領域各自形成領先的規模優勢，通過地區之間的技術互補和相互合作，促進技術要素在整個國土空間范圍內形成開放的“大循環”，共同向技術前沿邁進。

第三，深化發達地區對欠發達地區對口技術援助制度的改革，加快技術要素向欠發達地區“下沉”，為國家層面的技術大循環建立更順暢的網絡。新興前沿技術所形成的新業態，對技術要素具有較強的網絡集聚和地理依附性，客觀上會限制發達地區向其他地區的技術擴散。因此，亟須調整地區間圍繞技術要素的競爭機制，盡快在發達地區建立技術擴散的內在激勵機制，促進技術向欠發達地區下沉。充分借鑒和推廣深汕經濟合作區的模式[11]，加強資源配置、規劃建設、管理模式等方面的制度創新，以更大的改革力度支持發達地區與欠發達地區共建技術集群，推動技術要素在地區間的流動形成良性循環。進一步改革東西部地區對口支援和對口協作的機制，基于高質量區域經濟布局的新要求，盡快啟動實施新一輪以技術援助為引領的地區間協作規劃，加快新一代技術要素的擴散。加快科技特派員制度的創新，擴大科技特派員的規模和覆蓋地區，除了農村地區之外，要盡快將欠發達地區的城市轉型、企業轉型納入政策支持范圍，帶動更寬領域的新技術向更多地區的滲透與擴散。

第四，依托區域發展的轉型戰略，在相對落后或轉型困難地區創造廣泛的新技術應用場景，以需求帶動技術要素向欠發達地區流動。目前，制約我國技術要素大循環的關鍵原因除了欠發達地區技術吸納能力較低之外，還與這些地區對新技術、新產品無法形成有效需求有關。從新一代技術要素的特性來看，更多屬于通用型技術或者賦能型技術，幾乎可應用在高質量轉型的每一個領域。因此，在政策供給層面，需要從更廣泛的意義上理解“技術要素”，以欠發達地區或轉型困難地區為整體，面向其未來數字化轉型、能源轉型、綠色轉型等方面的需求，依托智慧城市、低碳城市、生態城市、智慧鄉村等綜合性的區域發展戰略，拓寬政策工具選擇范圍，創造出更多面向新興技術的應用場景和有效需求。這是實現發達地區與欠發達地區技術循環的前提條件和關鍵的政策著力點。

四、結語

在數字化新時代，我國實現區域經濟高質量的布局，需要每一個地區經濟社會發展的高質量轉型，而技術要素是新時代高質量經濟發展不可或缺的關鍵要素，它在整個國土空間范圍的大循環，不僅有利于我國提高各類資源要素空間配置的效率，推動各個地區經濟發展范式向更高層面的轉變，也是新時代創新經濟增長路徑，實現更加平衡、包容、綠色的發展范式所必需的，對我國實現共同富裕的遠景目標更是具有至關重要的戰略意義。因此，我國區域政策的重點要加快由傳統生產要素向以技術為核心的新型要素轉變，建立與技術要素空間布局規律相匹配的政策體系，將構建技術大循環作為高質量區域經濟布局的重要依托。