浙江農業“肥藥兩制”改革經驗成效分析與深化建議

文|文長存胡豹

產量目標導向的農業發展方式，特別是化肥、農藥等農業化學品的密集施用，在解決中國糧食安全問題等方面已取得了顯著成效。然而，持續過量農業化學品的施用導致了嚴重的生態環境危機，包括土壤污染、農業面源污染和溫室氣體排放增加等。嚴重的是，生態環境的惡化還會影響農產品產量與質量安全。同時，惡化的環境還會以資源詛咒的方式進一步影響農民收入，形成“貧困-污染”陷阱。為此，我國高度重視化肥農藥減量問題。2015年以來，農業農村部組織開展化肥農藥使用量零增長行動，浙江作為全國首個整省推進的國家農業可持續發展試驗示范區暨農業綠色發展試點先行區，堅持抓住農藥化肥投入品減量增效這一關鍵核心問題，于2019年初在全國率先推出“肥藥兩制”改革（化肥農藥實名制購買和定額制施用），成效顯著。

浙江“肥藥兩制”（實名制購買、定額制施用）改革是肥藥治理制度創新的一個典型。以浙江“肥藥兩制”改革實踐為例，通過梳理“肥藥兩制”改革背景，剖析其制度內涵，凝練制度創新經驗，甄別深化“肥藥兩制”面臨的問題與挑戰，從而為浙江深化“肥藥兩制”改革，高質量推進農業綠色發展提供對策建議，也為我國其他地區“肥藥雙減”和農業綠色發展提供經驗借鑒。

浙江“肥藥兩制”改革的主要成效與經驗

2020年以來，浙江把“肥藥兩制”改革作為新時代“三農”工作的一項重要行動，驅動全省農業綠色發展。2021年2月，全省“肥藥兩制”改革進入以數字化推動“肥藥兩制”改革向化肥、農藥“雙實名、雙定額”升級，全面撬動農業綠色發展支撐體系建設，促進農業生產方式轉型升級進入新階段。

化肥農藥實名制購買，是指購買者到農資經營門店購買肥藥產品時，需出示有效身份證件，配合農資經營店如實完整登記購買人的信息。化肥農藥實名制購買有利于監管部門實現農藥化肥經營、使用、回收全程可追溯監管，為農藥廢棄包裝物定標定額回收處置提供數據支撐，同時也有利于保護農資經營者和使用者合法權益。化肥農藥定額制是一種指導肥藥施用的一種限量標準規范，是一種農業標準化生產規制制度，根本目的在于提高肥藥利用效率，推進農業綠色發展。杭州臨安于2020年4月率先出臺了浙江省首個化肥定額限量的地方標準，各（市、區）根據不同區域、不同作物生產實際需要，因地制宜，制定分階段、分區域、分作物控肥目標任務及限量標準。

“肥藥兩制”改革本質上是政府對農業發展外部性的干預，實現了過去對農藥化肥“零增長”式總量控制到“靶向式”作物定額控制的轉變，體現了政府部門對農業肥藥治理方式由粗放式向精細治理轉變，同時也是推進農產品質量安全治理由末端治理向源頭治理轉變的體現。

2019年浙江與各省（自治區、直轄市）化肥施用總量/強度數據來源:根據《中國統計年鑒》計算所得。

近些年，浙江先后制定出臺多項化肥農藥實名制購買、定額制施用等相關實施方案和政策文件，逐步建立和完善政策體系。通過目標責任制，將“肥藥兩制”改革的總目標層層分解、細化，形成一整套以目標為基礎的指標體系作為對各級組織的考評依據，形成上下聯動、多方協作的工作機制。從2019年開始，農藥實名制購買、化肥定額制施用指標被列入農業綠色發展評價體系中。2020年將“肥藥兩制”指標作為省級農業綠色發展先行縣創建考核的重要內容，納入鄉村振興和“五水共治”考核體系，形成了一套可借鑒的經驗。

堅持試點先行，示范輻射帶動全域。堅持因地制宜，試點先行，積極試點探索肥藥定額制的新技術、新機制、新路徑。以農業綠色發展先行示范項目縣建設為載體，以點帶面漸次推開“肥藥兩制”改革落地，帶動全域農業綠色發展。2019年率先在30個農業綠色發展先行示范項目縣，選擇主導產業（農業園區、鄉鎮）開展化肥定額制施用試點，并鼓勵其他縣（市、區）自行開展試點，穩步有序擴大試點范圍。同步開展肥藥減量增效技術模式推廣試點，2019年以來，實施6個國家級果菜茶有機肥替代化肥試點，100個省級特色主導產業有機肥替代化肥示范區建設，創建綠色防控融合示范縣（市、區）26個，示范面積7.93萬公頃。

多渠道協同發力，做好改革配套保障。堅持綜合施策，確定了“精、調、改、替”的化肥總體技術路線和“控、替、精、統”農藥總體技術路線，多渠道協同發力，大力推進增施用商品有機肥、秸稈還田、綠肥種植等有替代措施養地，耕地質量大幅提升。推廣應用精準測報、綠色防控、統防統治、高效用藥等農藥減量四大措施，規范農戶科學合理用藥，減少化學農藥使用量。

注重數字技術應用，提高制度創新的集成性。借力浙江數字經濟、數字技術優勢，注重制度規范和信息技術兩種基本治理手段的有機組合，突破體制機制障礙，整合資源要素，推進跨領域、跨行業、跨部門的系統性、整體性和協同性創新，初步構建了省級統一監管、市縣突出特色、貫通省市縣三級的數字化在線監管平臺。例如通過建立省級“肥藥兩制”改革數字化管理系統，并以投入品增減掛鉤機制為系統架構邏輯，推動省級系統跨地區、跨層級、跨平臺數據對接、信息互通和資源共享。

浙江省永康市“農藥全過程管理一件事”改革流程圖

浙江省深化“肥藥兩制”改革面臨的挑戰

浙江省以肥藥減量為切入點的“肥藥兩制”改革，撬動了從生產源頭到消費終端全過程全環節的監管與治理的變革。但在縱深推進“肥藥兩制”改革的過程中，一些深層次的難點和問題日益凸顯，突出表現為以下四個方面：

綠色農產品消費市場誘導機制不夠順暢。有效的市場需求和效益激勵是農業主體采納肥藥定額施用等標準化生產的直接動因，肥藥實名登記、定制施用的采用有助于提升農產品質量。但目前市場有效需求不足，消費者對優質農產品的巨大潛在需求尚未普遍轉化為實際購買行動，農產品質量提升后農產品價格上升這一經濟增值途徑還不順暢。目前以“肥藥兩制”提升農產品質量更多是政府行政力量主導，市場誘導機制還未占主導。

定額制向小農戶推行難度不斷增大。浙江肥藥施用強度雖實現了連年下降，但目前化肥施用強度仍大于發達國家的安全上限值，也大于中國生態縣和生態鄉鎮建設要求的化肥施用強度的標準下限。浙江人多地少，經濟作物面積高、復種指數高、高產作物品種多的“三高”種植結構，未來肥藥減量難度加大。農業綠色發展評價還停留在縣域層面，尚未細化延伸到鄉鎮、村、農業經營主體層面，缺乏能直接激勵小農戶綠色生產行為的政策。目前“定額制”的推行以規模經營主體為主，主要政策和資金主要傾斜于規模經營主體，小農戶參與機會較少。

涉農數字平臺功能亟待整合拓展。部分地區在突破體制機制障礙，打通相關平臺方面做出了較好的探索，但從全省整體來看，已建立的農資監管、農產品質量追溯等多個平臺之間的協同性不足，數據對接、資源共享等體制機制及平臺集成性有待突破。農藥實名購買實現了全覆蓋，但實名制購買登記信息錄入只有部分縣（市區）實現了自動化，全域實現自動化設備安裝也面臨資金、人才、管理等多方面的瓶頸難題。相關數據的整合與開發應用不足，耕地地力、生態環境等基礎性、長期性指標的觀測應用尚處于初級階段。

深化“肥藥兩制”改革推進農業綠色發展的對策建議

“肥藥兩制”改革作為現代農業領域一項重要制度創新，在推動區域農業綠色轉型發展上發揮了顯著作用。但作為一項系統復合工程，仍需在具體政策設計和改革創新的集成性、協同性、配套性上進行迭代完善。

激活小農戶參與農業綠色政策的積極性。破除農業綠色轉型的社會效益大、生態效益高和經濟效益低的矛盾，是農戶自愿參與、自覺推行“肥藥兩制”等制度安排的關鍵。當前“肥藥兩制”改革自上而下的系列化指標、標準、考評等框架體系已逐步完善。從政府干預和引導角度，必須調整干預策略和補充制度缺陷，推動制度干預從單一的行政性強推式向配套性、組合式政策創新導入轉變。一方面強化政策參與的典型示范和政策引導作用，在從上到下的行政目標責任考核制的基礎上，推進新科技服務體系和黨政服務體系嵌入鄉土社會，充分發揮農村基層組織和規模主體的示范、引領和服務作用，引導小農戶參與農業綠色發展。另一方面重點要把“肥藥兩制”改革與提升綠色生態產品價值實現轉化結合起來，推進綠色農產品生態標簽、生態補償、價格補貼、GEP（生態產品總值）核算等配套性制度安排和政策創新。

提高“肥藥兩制”數字化管理系統的集成性。“制度-技術”型治理模式是數字信息時代追求治理技術精細化和治理機制集成化、高效化的一種具體體現，契合了復雜性社會治理的現實需求。抓住數字農業和“數字鄉村”建設有利契機，以大數據、云計算等數字化技術為手段，將過去以末端治理為主、條塊分割的治理方式進行系統整合，推進不同管理部門、上下一體化協同治理，實現部門間信息共享和統籌協調，避免多頭執法和重復執法，實現綠色農業發展在制度層面可執行性和技術層面可操作性的統一，降低制度供給的組織成本與監督成本。打破“數據孤島”，積極推動“肥藥兩制”改革數字化管理系統接入國家平臺，力推將數字管理成果與標準化綠色農產品市場價值實現關聯，降低標準化綠色農產品質量信息不對稱，助推綠色農產品市場價值溢價的實現。在提高“肥藥兩制”改革數字化管理系統集成性的同時，建立統一的農業主體等信息保護監管平臺，構筑大數據安全“防護罩”，同步建立信息安全監管制度。明確監管主體，使實名制等數字化管理監管主體與執行主體相分離。實施分級分類保護，強化對人臉識別、掃碼等技術應用等的監管。完善信息保護機制，防止實名制實施及數字系統所收集的農業生產經營主體的個人信息被他人非法利用，廣泛宣傳個人信息安全知識、技術和理念，增強農民信息安全意識。

強化農業綠色政策綜合供給的協同。加大“肥藥兩制”改革財政支持力度，加大農業綠色發展基礎性、公共性、引領性設施工程投入力度。持續開展配套項目建設，加強農業主體綠色發展等級評價體系評價結果與資金項目、金融信貸、用地用能等要素配置的關聯。探索電子生產記錄在法律層面的依據，全面推動電子記錄替代傳統紙質記錄。強化農業政策性保險綠色導向，推動產量損失補償向市場價格補償拓展。完善有機肥推廣、統防統治等方面的配套激勵政策。探索第三方服務模式，加強專業社會化服務組織培育，鼓勵發展多層次、多類型的農業社會化服務，鼓勵和引導小農戶向新型經營主體轉化，肥料企業等社會化服務組織通過托管服務、統防統治等方式，提高小農戶“肥藥兩制”參與度，發揮連片規模服務效應。引導農戶與市場有效對接，激活利益聯結機制，通過公共區域品牌的打造等手段，打通優質農產品優價實現渠道。

加強農業綠色發展的科技配套支撐。強化“肥藥兩制”改革科技平臺支撐體系，加快技術集成創新與推廣應用。深化政產學研推全方位協作機制，廣泛吸收產學研涉農專家，建立“肥藥兩制”改革專家團隊，聚力攻關關鍵技術難題，加大對生物農藥、生物肥料等綠色技術研發力度。加強產業技術團隊與農技推廣體系有機銜接，推進“產業+團隊+項目+基地”的推廣應用模式，大力推廣有機肥替代化肥、綠色防控替代化學防治、“一戶一業一方”精準施肥模式。優化基層農技人才配置結構，開展高素質農民培訓工程，在農民培訓中完善“肥藥兩制”改革有關課程，提高農民適應農業綠色發展的能力。