財政性高等教育經費績效評價模型建構初探

周奇杰 唐萬宏 高正

【摘 要】 近年來，隨著全面預算管理、績效管理的推進，財政性教育經費不斷增長，項目全過程績效管理、終期的績效評價顯得尤為重要。在全面實施預算績效管理的當下，項目績效逐步向整體績效靠攏，從年度預算到中長期規劃。文章嘗試通過對財政性高等教育經費績效評價方法的確定、指標的選擇、模型構建的基本假設、模型計算來進行財政性高等教育經費績效評價模型建構初探，以期為財政性高等教育經費實現價值提供方法參考，使有限的國家財政資源在彰顯國家意志和高校的五大職能等方面發揮重要又獨特的作用，踐行財政性高等教育經費從預算編制、預算執行到預算監督的全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理。

【關鍵詞】 財政資金; 高等教育經費; 績效評價; 預算績效管理

【中圖分類號】 F810.45;G40-054 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2022）10-0141-07

教育部2021年4月發布的《2020年全國教育經費執行情況統計快報》顯示，2020年度我國教育經費總投入為53 014億元，比上年增長5.65%，其中：國家財政性教育經費為42 891億元，比上年增長7.10%;占GDP比例自2012年以來連續9年保持在4%以上;全國高等教育經費總投入為13 999億元，比上年增長3.99%[ 1 ]。隨著財政性高等教育經費逐年增長，高等教育財政投入力度空前，更加凸顯國家對高等教育的財力支持和資金投入引領作用。高校自主使用教育經費的權限逐步加大，績效撥款逐步推進。在政府預決算公開，全面實施預算績效管理的時代背景下，以及十九大報告提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”形勢要求下，研究建立全面科學的財政性高等教育經費績效評價方法是高校全面實施預算績效管理的迫切需要和必然選擇。財政性高等教育經費績效評價體系是衡量財政資金在各高校競爭性投入和產出的重要組成部分，它有助于反映學校建設中存在的問題，合理評價學校發展成果，為政府資金合理配置提供參考，也是我國財稅制度治理能力和治理體系現代化的基礎。因此要選取合理的評價方法、規范可獲取的指標數據和科學的模型及計算方式，保證高校財政資金投入績效評價的科學性。

一、研究的現實意義

我國的高校教育管理正向市場資源配置轉型，財稅制度改革不斷深化，教育經費投入逐年增長，全面預算管理對財政資金的績效管理、績效評價工作提出了新的要求，僅靠現有的高校科研成果績效評價、高校專項資金績效評價、高校各類經費預決算執行等手段和方法難以滿足現代財稅制度對高校財政資金全面預算管理的需要。因此，對財政性高等教育經費績效評價工作展開系統研究具有理論上的前瞻性和實務上的緊迫性。財政性高等教育經費是每年教育經費來源的主要組成部分，具有典型性。對財政性高等教育經費進行績效評價，可以使財政部門摸清家底，及時糾錯，最大化發揮財政資金的注資效益，提升我國公共財政的公信力。本研究嘗試通過財政性高等教育經費績效評價模型的建構，助推高校績效預算制度完善，將事后評價工作前置，貫徹全面預算管理新理念，全程納入績效管理理念，促使高校提高財政性高等教育經費整體效率，構建高校財力資源優化配置與績效考核相互合作、相互約束的預算績效考核文化，不斷修正財政性高等教育經費在各高校、各門類經費的二次分配，發揮最大化財政資金效益，使我國的高等教育事業真正實現高質量發展。

二、財政性高等教育經費績效評價模型建構的基本方法

從經濟學范疇來看，教育資源的稀缺性決定了提高教育資源利用效率的必要性[ 2 ]。通過比較教育活動耗費資源所獲得的教育范疇產出成果從而得出經濟學意義上的效率分值，并將教育效率的提高作為教育領域績效追求的目標之一。從管理學視角看，同樣追求效率的提高，但更側重于微觀角度的分析。無論在經濟學還是管理學領域，教育都是一個特殊的研究對象，這不僅因為教育特殊的經濟屬性，更在于教育過程的獨一無二。教育是一種涉及“人”的再生產手段，它本身并不能說明自己的效率，同時對國家的發展和社會素質及精神文明的提高有著積極的作用。績效評價的目的，一是通過教育效率的探討，找出目前高等教育財政資金投入效率的各大影響因素，探索高等教育效率提高的途徑，進而改進中國高等學校管理模式;二是嘗試拓寬目前已有的部分專項的高等教育績效評價指標，形成體系并將其作為教育效率評價的一個參考應用到其他教育投入領域[ 3 ]。盡管已有的績效評價文獻在單要素和綜合兼顧的包絡分析等多方面都進行了非常有益的嘗試，為教育效率研究打下了良好的基礎，但在績效評價指標選擇和模型構建上仍需要深入的研究和辨識。

基于經濟學視角，從政府財政角度而言，財政性高等教育經費的投入可以認為是一種生產性投入[ 4 ]，通過高等教育領域各級財政的不同經費投入帶來高校人才培養、科學研究、學科建設、社會服務、文化傳承與創新五大職能效益的體現，財政資金的科學有效配置才能帶來產出效益的最大化，達到最強的杠桿效益。

基于投入—產出分析方法的績效評價，用投入產出效益的二維向量結構來描述財政性高等教育經費的“投入—產出關系”，通過同樣財政資金投入的產出差異來判斷產出績效的不同。

三、財政性高等教育經費績效評價模型建構的基本假設

（一）不同層次高校的產出效益滯后期一致

高校以培養學生為目的，財政資金的投入效益無法在短期內看出成效，需要時間的沉淀，當年的成果有可能是以前年度的效益體現，因此，在本研究中姑且假定當年度財政性教育經費投入的相應產出將體現在之后的五年內，通過五年為時限的滾動，將高校產出成果遞延考慮，削弱滯后性對投入的影響。

（二）不同類型學科科研勞動取得的成果所付出的教育勞動基本等質

高等院校學科門類廣泛，不同學科門類形成同等級科研成果需付出的勞動時間及勞動量是有所不同的，也沒有科學的衡量標準，因此，本研究中姑且假定每一項研究成果都浸透著高校教師基本等質的勞動付出。

（三）不同層次高校相同培養階段畢業生從高校獲得的教育基本等質

各高校錄取時同等學歷要求的分數線有所不同，各高校的師資水平有所差異，相同學歷畢業生之間的水平是存在差異的。我們很難把畢業生畢業后的發展差異與高等教育財政性教育經費投入形成對應關系。因此，本研究中姑且假定相同學歷的高校畢業生獲得的教育是基本等質的，內在水平是一樣的。

（四）不同高校的所有產出都按全口徑統計

眾所周知，財政性高等教育經費投入只是高等學校所有收入的一部分，好學校吸引的社會學資本的投入往往是普通高校無法超越的。但我們也知道，不管是內涵建設資金、高水平大學建設資金，還是校友捐資助學、社會資本投入等，財務入賬時能夠將資金進行明細分類，而高校產出是綜合影響的“人”、科研及社會效益產出，并不是所有產出都能準確區分來源，因此，在本研究中姑且假定所有高校五年內產出都按全口徑納入，也體現財政資金的投入引領作用。

四、財政性高等教育經費績效評價模型建構的基本原則

財政性高等教育經費點多面廣決定了其在績效評價指標構建過程中既要考慮財政資金發揮的投入產出效益，也要考慮高校財政資金所獨有的特性。因此，應遵循如下基本原則：

（一）導向性原則

開展財政性高等教育經費績效評價是財政資金在高等教育領域的一次重要成果展現，通過績效評價的開展引導高校發揮財政資金的最大效益[ 5 ]，提升辦學質量，引導高校最大限度發揮資金、資源效益，減少資源浪費，以較少的投入獲得較大的產出，形成高投入高產出的發展局面，引領高等教育朝著高質量內涵發展前進。

（二）科學性原則

績效評價是財政資金效益考量的一種，模型構建必須建立在求真務實的基礎上，要緊緊圍繞學校發展目標，充分調動各高校的積極性，指標的選擇要建立在全面預算績效管理的基礎上，抓住績效評價應該關注的重點，突出主要指標，賦予更多的權重，注重指標的代表性、可測度、可獲得性和完整性，要符合各高校的發展特色，盡可能在客觀公正的數據資料基礎上建立評價過程，注重指標在各類高校之間的平衡，客觀、準確反映績效結果。

（三）系統性原則

在全面預算管理的當下，經費是在預算范圍內帶著績效目標下達的，而項目的子目標共同構成高校財政經費的總體目標。績效管理是一個從預算到項目完成的系統評價過程，要建立在全面思考的基礎上，要整體、全面地反映財政性高等教育經費的綜合特性，因此，要建立一套針對具體投入及其相應產出的既有所側重又有機統一的指標體系[ 6 ]，用完整的能得出績效的指標體系來反映財政性經費在高等教育領域發揮的真正效用。

（四）可獲取原則

指標蘊含本身的內在特征，在整個評價過程中的切實可行性一定程度上代表著評價指標的可獲取性。所以，在構建評價指標體系時，要確保各類指標均能獲得第一手資料，且各指標代表的經濟內涵是明確的，不會產生歧義，不會給問卷調查工作帶來難度。可獲取原則在實際評價過程中主要指評價指標數據的可采集性、可測度、可統計性和準確性，獲取后才能給工作開展帶來便利，從而保證評價的可操作性[ 7 ]。

（五）動態性原則

財政性高等教育經費績效評價是一項隨著國家政策不斷調整，全面預算、全面績效管理不斷推進，全過程管理不斷完善的動態系統工作[ 8 ]。根據高等教育五大使命特色，從時間跨度上來說，考核評價的時間跨度越長，財政性高等教育經費投入的總體績效趨勢越明顯，偶然性因素影響可能導致的結果偏差概率會越低。為降低這種偶然性因素給整個績效評價工作帶來的影響，應堅持動態調整的原則，不斷調整偶然性因素對整體績效可能帶來的結果偏差，逐步完善指標體系和權重系數，以便真實反映出財政性高等教育經費投入產生的效益。

五、財政性高等教育經費績效評價模型建構

財政性高等教育投入績效評價和一般的企業評估一樣，不能只從產值的角度出發，還應充分考慮“效率”，即考慮其產出和投入的比值。從經濟學視角看，比較教育活動消耗的資源和產出的成果以得出經濟學意義上的效率分值[ 9 ]，并將教育效率的提高作為教育經濟追求的目標之一。從管理學視角看，同樣追求效率的提高，但更側重于微觀角度的分析。因此，研究財政性高等教育資金投入績效主要有兩層目的：一是通過教育效率的探討，找出制約教育投入效率的各類因素，探索高等教育效率提高的途徑，直面教育領域績效發展存在的實質性問題，從而改進高等學校管理模式;二是嘗試拓展現有的財政性高等教育資金投入績效評價指標，形成體系并將其作為教育效率評價的一個參考應用到其他教育投入領域，起到一定的借鑒和警示作用[ 10 ]。

（一）績效評價模型建構的指標選擇

財政性高等教育經費績效評價指標選擇有著特定的意義，不僅是國家財政在高等教育經費投入領域的風向標，也是社會對高校建設發展的直觀考量。因此指標選擇既要站在財政撥款的角度，同時也要依據高等學校發展規律，站在學校角度全面多指標地考慮問題并進行績效評價[ 11 ]。

基于高等學校辦學類型的實際，考慮到不同類型高校績效評價的客觀性、公平性和科學性，本文將普通本科高校歸并為三類：綜合類、大文類、大理類。綜合類高校包含綜合性高校及師范類高校;大文類指人文社科、財經、政法、藝術等高校;大理類指的是理工、農林、醫科等高校。將高職院校分為兩類：大文類、大理類。此分類適用于省級財政預算撥款的省屬普通本科及專科院校，分別構建財政性高等教育經費投入績效評價分類投入—產出指標體系。

1.投入指標選擇

本研究所指財政性高等教育經費投入是指全口徑的來源于政府部門的所有經費，結合高等學校會計制度，僅以財政資金投入為投入指標。財政資金投入指標層次大致為準則層、方案層，方案層主要為財政生均撥款、財政專項經費、財政科研經費、財政其他補助。指標結果統計根據三大類分類比較，分別為綜合類、大文類、大理類，詳見表1、表2。

2.產出指標選擇

（1）本科高校產出指標。根據高等學校的基本功能，本研究從人才培養、教師隊伍建設、學科發展、社會服務角度構建產出指標。（2）高職院校產出指標。根據高職院校的辦學目標，本研究從學校人才培養、教師隊伍、社會服務方面構建績效評價指標，詳見表1、表2。

（二）績效評價指標數據的標準化處理

由于高等教育本身的特殊性，其投入和產出是方方面面的，其指標背后所蘊含的內涵往往也是不同的，無法直接進行數字的比對或處理，必須先進行指標數值的無量綱化，使其無量綱化后成為可以統一運算并相互比較的數。在多指標綜合評價體系中，每項指標都是從不同視角不同維度衡量的，代表著不同的數量級和量綱。在同一體系中，當各類指標獲取的指標衡量值差距很大時，直接用原始值進行分析計算就會出現結果值較高的數據對結果影響更大、重要性增強，相應削弱了結果值較低數據對總體結果的綜合影響，因此，為了更加科學客觀地評價各因素對結果的影響，需要對綜合評價指標體系中的所有數據進行標準化處理[ 12 ]。

數據標準化（normalization）主要指對各類統計樣本進行指數化處理，按一定比例縮放比較和評價的指標數據，去除數據本身的單位限制，使所有數據最終無量綱化標準化為一個特定區間內的純數值，方便不同量級指標、不同單位指標在特定范圍內互相比較以及加權計算。數據的標準化通常包含兩方面，一是無量綱化，二是同趨化。所謂無量綱化，即通過處理使所有數據具有相對的可比性。所謂數據同趨化，即將不同屬性數據進行同質化處理，解決原始數據單位不同、系數不同帶來的無法綜合準確反映各因素影響作用的問題。本研究中各投入、產出指標與績效評價的結果都是正向相關關系，如果存在逆指標性質數據，要先改變逆指標，使所有數據正向影響綜合評價結果。

數據標準化處理有很多種方式，“最小—最大標準化”和“Z-score標準化”是比較常用也比較成熟的。最小—最大標準化（Min-max normalization）即離差標準化，選取指標樣本數據的最大值和最小值進行數據的線性變換，使樣本結果統一在0～1之間。缺陷在于，如果出現新樣本，可能導致最大值和最小值的變化，就要重新標準化。Z-score標準化（Zero-mean normalization）即標準差標準化。一般而言，選取最小—最大標準化作為指標無量綱化的處理方法，因其對原始數據的數量及分布沒有特別要求，并且轉化后的數據區間范圍明確在0～1之間，不存在正負數轉換問題，數據的呈現形式是可以進一步處理的。

最小—最大標準化具體步驟如下：假設minD和maxD分別為指標D的最小值和最大值，將D的一個原始值d通過Min-max標準化在區間[0，1]中的值x或y（分別對應投入與產出指標標準化數值），其公式為：

（三）績效評價模型的選擇與計算方法

對財政性高等教育經費投入績效進行評價，除了對研究對象本身特點的考量，還要避免方法本身對投入產出多變量分析函數設定的影響。因此，本研究以盡量減少數據量化處理對績效評價結果的修正與影響為目標，按照教育經濟學和投入產出的基本原理，建立投入、產出指標數據基礎上整體呈現績效狀況的績效評價模型。

將待評價的所有院校看作具有多產出功能的同類型實體決策單元DMU（Decision Making Units），將財政資金投入、學校各類產出值進行標準化處理后加權求和，可分別得到財政資金投入、學校產出的綜合分。考慮到教育產出效益的滯后性以及人才培養、學科建設、教師隊伍發展的周期性，DMU的財政資金投入績效可以通過它在每五年周期內投入、產出指標綜合得分的算術平均值，代入數學模型計算，得出相應的周期績效綜合評價結果。

首先，統計各高校投入、產出評價指標體系五年的原始調查數據，進行加權平均，得出五年核算周期內各高校投入、產出指標數據算術平均值，進行標準化處理后得出投入指標數值xm和產出指標數值yns。

設有m種一級投入指標和n種一級產出指標，每種一級產出指標下包含s種二級產出指標。rm分別代表m種投入指標權重，un分別代表n種一級產出指標權重，vns分別對應每種一級產出指標下所包含的二級產出指標權重，xm和yns分別代表各一級投入指標與二級產出指標五年核算周期內調查統計數據算術平均值的標準化數值，則數學模型表達式為：

其次，將各高校五年周期內投入、產出指標數據算術平均值標準化后的數值代入數學模型，得出相應的周期績效綜合評價結果，得分越高代表該高校近五年財政資金使用效率越高。

根據超效率模型，可以進一步得到各個投入產出指標更有效的效率排名，更為精確反映高校財政資金投入的績效情況及改進方向。

高校財政資金投入績效評價模型建構的具體路徑見圖1。

（四）績效評價結果與呈現形式

依據五年期內各項財政投入綜合得分及產出標準化后的綜合得分，可以看到，財政性高等教育經費投入績效評價最終效益可以用兩種不同的方式呈現。第一種，以綜合績效分代表各高校的總體績效情況。將高校五年期內產出、投入指標綜合得分代入“產出/投入”模型所得即為高校五年期績效總分，得分越高代表該高校近五年財政資金使用效率越高。第二種，以位差方式呈現各高校績效情況。將各高校五年期產出綜合排序與五年期投入綜合排序的差值作為績效評價標準，差值越大代表該高校財政性資金使用效率水平越高。也可按照一定比例劃定績效評價層次或等級。為避免不同學科類型高校在投入與產出方面的差異性，本科院校以大文類、大理類和綜合類，高職院校以大文類和大理類分別進行以上兩種評價結果呈現方式的比較。

六、實施財政性高等教育經費績效評價的政策建議

黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，拉開我國全面績效管理的序幕，2018—2020年從中央到地方全面下文，2020年開啟全面預算管理年。后4%時代的教育經費受到越來越多的關注，同時也從教育部直屬各大高校公布的2021年部門預算看到，共有13所高校預算總額超過百億元，而清華大學更是以317.28億元居于榜首。“花錢必問效”，何況這么大金額。因此，研究建立財政性高等教育經費績效評價體系顯得十分重要，也是當前和今后一段時間加快建立現代財政制度，改革和完善財政教育資源配置，推進財政治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

（一）政府組織實施績效評價，發揮財政資金導向作用

長期以來，高校財政資金投入更多關注績效成果，重決算輕預算，預決算差距大。高校實行財政性專項資金的績效評價制度，可以充分發揮財政資金投入的引導效用，將制度效能轉化為治理效能[ 13 ]，使高校管理者、政府部門關注全面預算績效，在績效管理理念中提升管理水平，讓財政資金的績效不斷提升，真正發揮財政資金引領效應。

（二）建立績效評價制度，形成高校激勵與約束機制

將項目績效目標、績效管理、全面預算管理理念引入高校，激發高校辦學活力。目前，各類經費已相應形成績效管理，但總體財政資金效益并未全面體現，因此，要以政府為主導，加快推進動態競爭環境下財政性高等教育經費投入績效評價制度建設，以一個五年規劃為周期，定期實施評價，通過建立績效評價的動態長效機制，完善預算分配機制，促進高校轉變管理模式，科學制定各類發展規劃，形成高等教育內部激勵與約束并存的全面預算管理模式，促進高等教育高質量發展。

（三）共同發力，全面建成預算績效管理體系

明確績效目標的設置，加強績效目標的可行性論證，力爭用三到五年的時間建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政部門、高校執政者的預算管理水平和政策實施效果，縮小預決算之間的差距，使預算管理真正深入人心，實行預算執行與績效目標完成情況的雙向監測[ 14 ]，讓預算績效管理體系真正發揮效能，減少預算變更、預算調整，科學合理實施。

（四）落實主體責任，優化資金效益

各高校應落實財政資金使用的主體責任，財政部門要對高等院校形成“用錢必問效，無效必問責”的約束機制，倒逼教育部門對撥付的財政性高等教育經費進行規范管理及成本控制，讓資金發揮最大效益，助力高等教育高質量發展[ 15 ]。

（五）發揮第三方效用，創建客觀公正考核體系

動態的競爭性的績效考評要圍繞同一個績效目標進行原始數據的歸集，從高校的投入、產出及高等教育的人才培養、科學研究、教師隊伍建設、學科發展、社會服務等評價指標方面收集近五年參評高校的動態數據。同時，在評價機制上，財政部門及高校本身不介入評價，由人大牽頭相對獨立的有資質的社會第三方評價機構來進行，跳出以前采用的利益關系方領導專家打分、各高校互評、省里抽查等模式，折射社會需求，建立一套評價指標合理、評價體系科學、評價方法公正的通行的標準的動態競爭環境下財政性高等教育經費績效評價體系，為社會提供監督高等教育經費的標桿。

總之，嘗試通過建立科學完善可操作的財政性高等教育經費投入績效評價體系，為財政部門當年度的財政高等教育支出進行客觀評價，通過高校的收入資金流向考察財政資金支出績效。優化高校財政資金績效管理模式，有助于為完善高等教育財政資金投入政策提供理論參考。同時，通過對高校財政資金進行績效評價模型初探，為推動建立一套科學、合理、公正、可操作的通行的標準的財政性高等教育經費投入績效評價體系提供智力支持，踐行財政性高等教育經費從預算編制、預算執行到預算監督的全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理模式。

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