困境兒童福利制度問題與對策初探

顧子晨

摘要：近年來，困境兒童福利需求現實案例逐年增加，引起社會的廣泛關注，傳統補缺型兒童政策已無法解決當前困境兒童問題。本文在對現國內外的研究綜合整理下分析了我國困境兒童的概念及其政策，困境兒童家庭、國家、社會三個福利供給主體的供給現狀，發現我國困境兒童福利模式存在的問題，并通過福利多元主義理論視角提出兒童福利優化的可行建議，構建以家庭為核心、專業社工服務為主體的權責明確的兒童福利制度。

關鍵詞：兒童福利 社會福利 困境兒童

引言

兒童福利是兒童成長和基本權利維護的重要保障，而兒童福利提供狀況和權益保障程度是國家政治文明、經濟發展和社會進步的重要體現。現行學術界兒童福利研究主要是面向孤兒和留守兒童群體的生活保障，近年來在向較大范圍的困境兒童群體擴展，但現實福利尚未制度化。《中國兒童發展綱要（2011-2020）》中明確指出未來兒童發展方向是讓困境兒童群體得到更為充分的救助和關懷。2013年民政部響應其號召將兒童福利體系規劃從補缺型向適度普惠型方向轉變，將兒童劃分為四個層次，分別為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童和普通兒童群體，并以此為基礎劃分成不同類別。2019年，民政部聯合10部委出臺《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，明確了未成年人救助保護中心和兒童福利機構的職能定位和區域布局[ 1 ]。由此可見，現今政府主要政策目標是擴展福利政策受益兒童覆蓋范圍，為困境兒童等提供資金和服務兩方面的兜底保障。

2020年中國統計年鑒數據顯示，我國14歲以下兒童總數約2.3億人，占全國總人口16.8%。其中截至2019年底，全國共有孤兒23.3萬人，其中社會散居孤兒16.9萬人，各類民政服務機構集中養育孤兒6.4萬人[ 2 ]。其他兒童群體未有記錄，可見我國對困境兒童的數據統計和注重程度較為缺乏。在當前我國國情背景下，困境兒童的生存狀況、福利需要和權益保障等相關議題日益成為政府、社會和學界高度關注的焦點[ 3 ]。在此背景下，研究困境兒童福利有效提供與輸送，如何讓福利政策和資源落實到困境兒童手中，并建立多元化困境兒童社會支持體系亟待解決。

一、我國困境兒童面臨的現實困境及其原因

在本文中，“困境兒童”概念參照國務院發布的《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，定義為因家庭貧困導致生活、就醫、就學困難，或因殘疾導致康復、照料、護理、社會融入困難的18周歲以下未成年人，以及因缺乏或不適當的家庭監護而使其人身安全受到威脅或損害的兒童。

1.福利政策理念滯后，政策設計碎片化。現階段，困境兒童福利政策制定仍處于“傳統福利”理念，尚未向“積極福利”轉變，總體以“補缺式”為主。政策總體設計著重于根據指定特殊兒童群體特征和需求，在一定程度上偏離為兒童建立完全、全面的社會保障網的目標。根據閱讀文獻研究發現，我國多個城市發布了關于進一步健全留守兒童和困境兒童關愛服務意見，根據當地情況對特殊兒童群體展開相關關愛措施，但實際上是以加設福利機構及相關人員的招募與培訓和通過宣傳關注困境兒童生活的措施為主。這種補殘式保護具有明顯的滯后性，政策設計的事前預防理念薄弱。

我國現今還未形成完整的兒童法律體系，兒童福利法處于征求意見階段，針對困境兒童的法律根據不同特征的兒童群體散落在各個法律法規中。各類規劃綱要雖然針對困境兒童提出相關措施，但實施過程仍集中于孤兒、殘疾兒童兩類，流浪兒童和重病兒童尚未形成制度保護，存在范圍盲區。兒童福利政策多以行政意見的形式出臺，規范和制約的強度較弱。

2.家庭功能失靈，家庭保障不足。家庭是兒童生活和成長的基礎，對兒童的成長發揮著經濟功能、教育功能和情感交流功能。家庭功能失靈是困境兒童某些能力和權力缺失的直接原因。兒童因無事實生活照顧而存在嚴重的心理后遺癥，基本生存資料不足和心理問題直接導致了慘痛事件的發生。現階段，多項研究已經表明此類兒童的多種能力相比于同齡正常兒童能力低，例如，學習能力，人際交往能力等。且困境兒童的社會權利無法得到保障，處于社會極度弱勢狀態，本身缺少撫養人及家庭功能失靈，更是使這類兒童迫切需要政策執行和家庭保障。

3.福利供給主體單一，城鄉差距較大。現階段，政府是兒童福利的供給主體，社會組織只起輔助作用參與兒童福利，如慈善組織、福利志愿者等。因政府引導缺失，大部分社會組織在兒童福利方面并未與其形成有效的溝通和合作。在困境兒童問題方面，解決方式主要依賴于專門的社會兒童寄養機構和隔代撫養家庭，但社會機構由于兒童集中、需求多樣等問題無法為機構撫養兒童群體提供正常兒童家庭標準的高質量撫育，且機構管理人員良莠不齊，無法進行全面、有針對性和有效的培訓與管理。隔代撫養家庭的兒童日常由監護人負責，但實際上大部分監護人學歷低、認識不足，無法做到專業社會工作者提供的多方位兒童撫養福利，彌補父母“離家”的照顧。

其次，城鄉由于經濟發展水平不同，城市福利水平和福利服務高于農村。在生活資料方面，城市專門設立機構或社區照顧場所，但農村基本處于無人照顧，機構與服務嚴重缺失。城市師資強大，教學設施完善，且城市擁有較高水平的醫療技術與設施，補貼優厚等。無論從社會基礎設施還是人員配備，城市的兒童福利與農村相比，都相對處于高質量高水平狀態。

二、完善困境兒童福利制度的建議

1.建立法律保障，筑牢政策基礎。我國在兒童發展綱要中已經明確了建立適度普惠的兒童保護體系目標，當前仍處于初步探索階段。在此階段，由于我國兒童福利制度不完整，短期內法律實際效用發揮困難；我國兒童福利司雖然統領兒童救助和兒童福利兩個事務，但兒童福利實際為“多頭負責”現象；學術界研究不全面，如何完善兒童福利體制亟待討論。因此首先要整合碎片化法律、行政政策。由國家授權確認責任主體，民政部籌劃確立過渡階段協調組織保持各級部門聯動，保證信息流通效率并輔助兒童福利司理清部門權責關系，保證頂層設計全面性，使得建立普惠型兒童福利制度有法可依，問責可循。其次，加強困境兒童定期信息數據收集，通過對城市中家庭、社區、街道或農村中村、鄉、縣三級遞送兒童實際情況和發展狀況的信息收集，建立基層“信息網格化”。確保以現實基礎為支撐的政策設計方向，逐步有序建立完整的困境兒童分類分層識別機制，保證兒童福利可行性。

2.堅持以“家庭本位”為核心建立福利制度。家庭對兒童的影響較大，家庭監護缺失、父母重病重殘、家庭暴力等都會給兒童帶來極大傷害。家庭是兒童成長的基礎環境，也是對抗社會風險的核心。逐步建立以支持性為主的家庭政策，堅持普遍性與特殊性相結合，以專項資金的方式進一步完善并提高家庭津貼制度并注重預防兒童疾病與社會風險帶來的經濟問題，提高家庭經濟能力滿足兒童的基本需要。同時，針對家庭因職業流動問題完善親職假福利政策及育嬰假期制度[ 4 ]，提高原生家庭的撫養能力，保證家庭與工作適當平衡。對于存在家庭暴力等現象危害兒童心理健康的父母，政府必要時可進行經濟懲罰或剝奪監護權等措施，預防家庭內部危害兒童的事件發生，并保證監護責任轉移變更的接續順利，實時關注兒童的心理健康與基本生活需要是否得到保障。

3.建立定點服務站，引進專業社會工作者。提高社會組織參與困境兒童福利的積極性，公益及慈善組織提供的兒童助學、醫療救助等方面的服務有效地進入兒童的日常生活照料中，現階段多數社會組織的資金來源渠道較窄，資金總量僅能提供短期的社會工作，因此，政府應落實社會組織稅收減免政策執行，以專業高校簽訂提供定點實習單位進行免費培訓等提高社會工作者的實踐能力，增加政府購買，解決社會組織的財政問題并進行溝通與協作。

以社區或鄉、鎮為基點，建立定點服務站。社會工作的角色優勢奠定了困境兒童福利實施的重要作用，社會工作者在定點服務站中采用科學有效的方式對兒童進行多方面多層次的專業干預，例如心理咨詢、行為矯正等，在心理健康方面滿足兒童的基本需求。其次，定點服務站可作為定時的兒童撫育及教育場所，提供高質量低消費的日間兒童照料服務，弱化消極影響。在困境兒童聚集的農村或城市學校，在課后與定點服務站聯合舉辦課后娛樂活動，延長兒童心理及行為調整時間。社會工作者及時與家庭聯系，掌握兒童和所在家庭的變化情況并尋求社會組織的幫助，提供專業兒童保障。

三、結語

本文分析了中國困境兒童的概念和目前困境兒童福利的三個主要提供者——家庭、國家和社會的兒童福利現實提供情況，指出了中國困境兒童福利模式的問題，并通過福利多元主義理論提出了優化兒童福利的方法。

我國困境兒童相關政策出臺時間早，但地方針對政策實施的相關措施并不有效，困境兒童現實問題仍普遍存在。現今政府提出“優生優育，幼有所養，建立生育友好型社會”等號召，將兒童福利提到熱點問題層面研究與執行。筆者認為應首先實現權責統一的專業化福利工作，完善責任主體，加強社會力量參與，保證基礎供給水平，解決地區發展不平衡的問題。以普惠型為原則，整合多樣化兒童福利需求，提供廣覆蓋低成本的服務供給目標，從普遍問題著手，堅持以“家庭”為核心保證兒童基本能力需求，營造全社會關愛困境兒童的社會氛圍。

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[1]國家統計局.2019年《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》統計監測報告[EB/OL].http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202012/t20201218_1810128. html，2020-12-18.

[2]國家統計局.中國統計年鑒2020[EB/OL].http：//www. stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，2020-9-23.

[3]高麗茹，彭華民.中國困境兒童研究軌跡：概念、政策和主題[J].江海學刊，2015，4：111-117.

[4]滿小歐，王作寶.從“傳統福利”到“積極福利”我國困境兒童家庭支持福利體系構建研究[J].東北大學學報，2016，18（2）：173-178.

（責任編輯：姜秀靚）