社會治理視角下養老服務體系建立與供給研究

郭亞軍

摘要：不同歷史發展階段中，養老服務供給都受到社會結構與社會管理方式的影響與限制。當前在面臨人口老齡化程度不斷增強，家庭結構變遷，單位制解體的情境時，構建多元主體的合作供給的養老服務體系是當前研究者普遍認可的養老服務供給方式。社會治理理念的提出為我國的養老服務體系建立提供了條件，因此，我們主要探討社會治理與養老服務體系間的關系，以及其對養老服務體系的建立的影響。

關鍵詞：社會治理;養老服務體系;供給;

一 我國養老服務體系建立

1999年至今，我國的人口老齡化發展己20年有余，受計劃生育政策以及家庭結構的變遷，這一境況仍將繼續存在。截至2021年，我國有2. 64億60歲以上的老齡人口，約占人口總數的18. 7%，其中65周歲以上老年人1. 91億，占總人口的13. 5%。學者認為未來幾十年內，我國老齡人口狀況依舊會呈現出不斷增長的趨勢，并按階段進行了具體預測：2021-2050年間，我國65歲以上老齡人口規模將增加2. 25億左右，2055-2060年將達到老齡人口峰值約4億左右，隨后我國老齡化速度減慢進入高平臺期。這些數據表明，我國將在很長一段時間處于老齡化社會，即老齡化社會將成為常態1。

多主體合作供給養老服務的思想淵源來自福利多元主義。福利多元主義思想最早出現源于對福利國家的批判。20世紀70年代中后期經濟危機下經濟發展滯漲、財富分配不均凸顯、階級沖突加劇、稅收系統的收支平衡被打破。嚴重的人口老齡化與迅速躥升的失業率導致對福利需求的驟增。但經濟停滯增長的情況下，福利國家所需支付的福利費用本身己成為沉重的負擔，這一時期對福利國家的批評也此起彼伏。在此背景中，羅斯提出福利三角理論，認為除了國家（政府）之外，市場與家庭也應該納入到福利供給體系中。除了政府與市場主體，社會主體是爭論較多的領域，其中將社會納入福利供給的框架這一觀點己基本達成共識，主要的爭論在于社會以怎樣的形式提供社會福利。社會組織的產生甚至于社會領域的分化源于社會中單個的個體團結起來應對“市場失靈”與“政府失靈”所產生的社會問題，社會組織的產生即是對社會問題的表達與回應。“社會是倫理道德的孕育場域，是價值的生產與再生產部門，是社會公平公正實踐的重要領域”，社會組織作為社會的組織化形式，亦是社會價值的表達者、倡導者和踐行者，是增加整體社會福利的主體力量。社會組織在福利供給中的責任是對團結單個的社會成員、表達成員福利需求、形成社會道德與價值2。

雖然，福利供給的主體具有固定的責任，但并不意味著就由其直接生產以及提供福利服務。由此，米什拉提出，應在福利責任與福利手段和形式二者之間進行區分。在既定的責任下，福利供給主體可以通過合作、委托代理的方式提高福利的供給效率。這意味著福利多元主義，并不是強調福利主體責任的多元，而是福利生產與提供方式的多元。我國養老服務體系的建立過程中，同樣經歷過這樣的思維模式的轉變。當前“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”對社會養老服務體系的表述無法準確表述多元主體供給的本質特征。這樣以居住地劃分的養老方式，提供的是多種養老方式的選擇，與養老服務體系的系統化內涵并不相符。穆光宗首先提出應該區別養老資源的提供與養老職能發揮，同時他也提出按照養老資源提供的標準區別現有的養老方式，分別為：自我養老、家庭養老和社會養老。現存的核心問題是由哪一方提供養老資源而不是糾結究竟應該誰承擔贍養責任。穆光宗提到的養老資源包括三個方面：經濟資源、照料資源和精神資源，在確定養老資源提供的基礎上，養老服務職能的社會化意味著家庭贍養職能向社會轉移。建立養老服務體系過程中，關注養老服務職能的社會化之前，更應該明確養老服務體系中各個主體的資源供給，即每個主體所應該承擔的責任3。

二 社會治理的形成及其對養老服務體系建立的影響

現代化的發展使各個國家或是主動或是被動的卷入其中，中國也不例外。在我國現代化的進程中，社會治理自然而然的孕育其中，但這并不意味著我們必然要跟隨西方的步調，全然按照他們的方式認識、解讀社會治理。社會治理的產生既是為了解決現代性發展造成的社會性問題，那么在實際應用中就必然需要考慮到問題產生的歷史原因與情境。即社會治理在中國的應用，在承認現代性孕育了社會治理的基礎上，更應關注社會治理與中國道路的關系，即對社會治理的認識應以中國情境為底色。21世紀以來，由于人口老齡化進程加劇，對我國社會的發展產生了深遠的影響。所以，對社會治理所要解決的問題，實現的目標以及形成的對策的設計，必然要考慮到人口老齡化的影響。

1.老齡化常態下的社會治理

我國進入老齡化社會的二十年的時間里，對老齡化的認知經歷了從消極應對到積極適應的轉變。過去學界與政界或是將老齡化視為不得不應對的問題，或是視為拖累經濟發展的重擔，從而把老齡化定性為一種不同于正常發展的社會態勢，在此思維模式的指導下，對老齡化的應對通常是阻止、延緩老齡化的到來。但通過多年來對老齡化形成原因與發展過程的深入研究，胡湛、彭希哲等學者認為老齡化是人口再生產從“傳統型”（高出生率-高死亡率）向“現代型”（低出生率-低死亡率）轉變的自然過程，并且可以被視為社會現代化轉型的標志之一。當老齡化被視為社會發展的自然進程，其本身就不具有好壞之分，那么所謂由老齡化所引致的種種問題與挑戰，實質上是人口結構改變與既有的經濟社會結構不匹配的結果。因此，厘清老齡社會將導致哪些既有條件的改變，并以此為依據對社會治理與公共政策進行調整，以適應人口老齡化的發展4。

2.老齡化帶來經濟社會結構的改變

當人口老齡化成為常態，其將帶來經濟與社會結構等多方面改變。主要表現在如下三個方面。

首先，人口老齡化會導致勞動力供給的下降，并對社會保障體統形成巨大壓力。其次，人口老齡化可能會激化社會矛盾，導致不同群體的對立。隨著現代化的發展，貝克所言的現代性的自反性逐漸顯現，“風險社會”的到來使個體的生活充滿恐慌與不確定。再次，人口老齡化將沖擊傳統文化。以家庭為核心，人際關系為紐帶形成由近及遠的差序格局，其本質上是以傳統“孝”文化為根基。伴隨社會的發展，傳統的四世同堂的大家庭越來越少，核心家庭成為主導，在這樣 的家庭模式下，老年人在家庭中的地位和影響力有所降低，同時家庭在養老、養育下一代等方面的功能也出現了弱化的現象。人口老齡化無疑會對這樣的文化沖擊起到推波助瀾的作用。在家庭模式改變以及傳統文化受到沖擊的情況下，以后的養老制度安排究竟何去何從成了一個未知數。

3.老齡化對社會治理的要求

由于我國人口老齡化將帶來上述經濟社會結構的改變，因此也對社會治理提出了幾方面要求，這些要求有些是社會治理內涵本身要解決的問題，有些是從我國國情出發對社會治理提出新的要求。

第一，積極應對老齡化，不能停留在僅調整對老年人的政策。第二，從“局部管理”到“整體治理”。所謂人口老齡化問題主要來自于當前人口結構下沿用舊的管理方式與公共政策，所導致的不適應。只有從全局性、系統性的角度認識人口老齡化的影響，才能從根源上解決人口結構與管理框架不適配的問題。老齡化的規模與程度都意味著政府部門無法僅依靠自身力量達成目的，因此與市場、社會組織的合作也是政策目標實現的重要環節。第三，從強調“中國特征”向構建“中國優勢”轉變。如前文所述，社會治理的思路產生于現代化的發展，關于這一點各個國家所具有的相同經歷，但在社會治理思想指導下的實踐中，由于具體實施的環境不同，并不具有一致的行動方案。

三 社會治理視角下的養老服務供給

養老保險制度與養老服務體系建立是“民生建設”中“老有所養”目標實現的主要路徑，養老保障制度與養老服務體系的落實又以社會治理為組織制度保證。

養老服務體系是社會治理中基本公共服務體系的建設范疇。因此，養老服務的供給即是社會治理的主要內容又以社會治理為實現基礎。因此，有必要從社會情景出發，對養老服務模式展開分析。時間維度下不同的社會情景呈現出差異化的社會結構與社會管理方式，決定了養老服務的供給主體與方式。

1.倫理社會與家庭養老

傳統中國社會中，家庭是社會構成的主要單元。從生產方式的角度出發，當家庭作為主要生產單位時，人對家庭的依靠是直接的，對社會的依靠是間接的。

2. 單位社會與國家養老

新中國成立以后，社會整體同質性較高，形成了強國家、弱社會的“行政整合”治理模式。在這樣的背景下，國家就是最大的企業，國家即享有最大的行政權，同時也具備最大的財證權，因此養老的重擔只能有國家去承擔。

3.社會治理改革與社會化養老

市場經濟轉型時期，單位經濟功能與社會功能的剝離，原有的單一社會結構發生了變遷，不斷有新的社會力量和不同的思想文化觀念產生，多種主體都開始具備社會職能，并承擔著相應的社會責任。

單位制解體，傳統單位組織擔負的社會職能需要新的載體承接，社區成為承接單位社會職能的主要載體。社區居委會在公共服務供給中扮演越來越重要的角色，但伴隨政府職能轉變，社區公共服務供給由政府行為向社會力量共同參與建設轉變，整體上擴展了服務范圍、拓寬了服務領域、增加了服務內容。

改革開放以后，我國的經濟體制發生了重大轉型，由原來的以國家為主導，轉變為市場為主導，市場成為資源分配的主體。在這個過程中行政指令起到頂層設計的功能，需要和市場經濟發需求想吻合，同時社會的治理和發展還要匹配當時的財產私有制度、市場競爭體制等。新市場財政學主張，公共服務的供給方式應服從于目標，也就是說公共服務在供給的過程中不能單純的依靠國家，需要用過多方的資源配置才能實現。2015年民政部聯合其他九部委發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，對于社會資本如何進入養老行業做了明確的規定，首先要降低現有的門檻要求，使社會資源能夠良性進入，更好的實現老有所養。多渠道的社會資金進入養老服務行業可以更快的實現社會化養老，為解決養老服務問題提供了新的解決思路6。

四 總結

社會領域的出現即伴隨著政治領域與能經濟領域發展積淀形成的社會問題，而政府組織與企業組織又無力解決這些問題由此導致社會領域的分化，社會組織形成與發展與公共物品和公共服務供給緊密相關。養老保險制度與養老服務體系建立社會化養老實現的主要方式。但是在養老保障制度的穩步推行和養老服務體系的構建實施離不開有效的社會治理的保障。養老服務體系是社會治理中基本公共服務體系的建設范疇，同時，以福利多元主義理論為借鑒的養老服務體系建設需要多方聯動，既需要政府的頂層設計，也離不開社會的協同治理，更需要公眾的有效參與，最終實現老有所養。因此，養老服務的供給即是社會治理的主要內容又以社會治理為實現基礎。任何一種養老模式的出現和發展都不能脫離特定的社會情境，只有與特定的社會情景相契合，從自上而下的角度而言養老服務才有得以建立的制度，從自下而上的角度而言，養老服務的供給才能受到服務對象的認可與接受，實現可持續發展。從這一角度而言，養老服務的供給內嵌于社會治理的過程中，并與社會治理相同步，相互調試，共同發展。

參考文獻：

[1] 劉玉東.體系、結構與功能：新中國城市社區治理轉型研究[M].北京：人民出版社，2016.

[2] 部慶，董金秋，賈志科.城市社區治理現狀與社區養老服務保障[M].北京：對外經濟貿易出版社，2015.

[3] 張瑾等.我國養老服務體系建設重點問題研究[M].北京：中國經濟出版社，2018.

[4] 周紅云.協同視角下居家養老服務體系建設研究[M].北京：中國社會科學出版社，2018.

[5] 國務院發展研究中心社會部課題組.養老服務體系發展的國際經驗與中國實踐[M].北京：中國發展出版社，2018.

[6] 盧守亭，賈金玲.人口老齡化與養老服務體系建設：來自河南省的調查分析[M]北京：社會科學文獻出版社，2018.