加快發展制造業產業政策的國際經驗借鑒
——基于典型國家的啟示

郭楠 ，應曉妮，2，洪晗

（1.中國社會科學院大學，北京 102488；2.中國宏觀經濟研究院投資研究所，北京 100038；3.浙江省社會科學院，浙江 杭州 310007）

從時間緯度看，制造業的發展得益于工業發展和第二次世界大戰等歷史淵源，德國、美國和日本在制造業產業鏈發展上一直處于相對領先的世界地位，只是發展的側重點不同。英國和法國也通過出口貿易促成了制造業發展的鼎盛。新加坡和韓國作為除中國地區外的另兩個“亞洲四小龍”成員國，借助發達國家對勞動密集型產業轉移的機會在制造業發展上獲得優勢。盡管這些典型國家制造業發展的側重點不同，但多集中于技術的研發與運用，通過產業政策傾斜、對企業扶持、對人才培育促進制造業升級，分析典型國家制造業發展經驗對我國更具有借鑒性。

一、典型國家制造業產業政策的經驗總結

（一）德國

美國次貸危機后，眾多歐盟國家經濟遭受重創，德國卻在制造業發展上遙遙領先，這與其在產業政策上實施政府扶持、企業參與、高校與企業合作密不可分。其中德國政府在推動基礎研發和技術轉移上打造了國際技術轉移平臺——史太白技術轉移中心，其以高校為基礎，形成了一個完整的技術研發和轉移網絡，還同時以市場化方式為企業提供技術咨詢服務。在基礎設施建設上，德國施行“數字化轉型”國家戰略，從2014 年起相繼提出高科技戰略、智能服務世界、進入數字化、專業IT 表格項目、“數字未來”計劃等。尤其“數字未來”計劃政策的施行和完善使得德國制造速度提高30%，制造效率提升25%，大規模定制水平提升到新高度。企業在技術改造上也扮演了很重要的角色，德國“工業4.0”戰略的發布意味著政府統籌、標準架構先行，大企業作為行業標桿進行引領，中小企業通過資助計劃得到資金紓困和技術支持廣泛參與，既能宣傳理念和技術，又能使中小企業成為新一代智能化生產技術的使用者和受益者，從而進一步激發先進制造業新技術的創造與發展。在產業技術人才培育上通過二元制職業培訓讓工人在高校與企業均能接受相應的理論和實操教育，以促進知識與技能的綜合培訓。

（二）美國

美國在發展制造業的過程中經受了金融危機和互聯網泡沫的嚴重打擊，但在啟動再工業化上仍施行了一系列先進計劃。在技術研發上，美國聯邦政府設立了由公司、研究型大學、社區學院和非營利機構等多類型成員組成的國家創新中心，通過聯合合作進行團隊構建、共同研發、資料分享、技術知識更新等工作，使得工作成果最終轉化并應用；在技術改造上，美國國家基金會（NSF）等部分機構通過增加尖端交叉技術的研發基金為先進制造業的研發提供資助，并在財政預算案里提出稅收減免、研發稅收抵免等相關措施；在行業聯合上，美國幾家龍頭企業自發組成了工業互聯網聯盟（IIC），并提出工業互聯網技術框架助力制造業網絡化、協同化運營發展。另外，政府、學術界、國家實驗室和不同類型制造業企業聯合組建國家制造業創新網絡（NNMI），形成包含資金、研發與交流的政產學研網絡，對行業、大學和政府專家之間的技術協作戰略定期更新，把政府研發和制造研究的相關工作逐步演化為技術路線圖；在產業技術人才培養上，通過社區學院和勞動力市場合作的方式幫助雇主和員工對接技能需求。

（三）其他國家

日本曾依靠質量革命成為世界制造業市場的龍頭，重點在技術研發上進行項目投資、在全國不同層級設立工業技術中心[1]，以解決技術問題，并為促使企業升級、改造至先進且新型生產技術設備出臺相應的稅收優惠政策，進行稅費減免或提供采購價格折扣。充分發揮政府職能，扶持并優先發展主導產業[2]。對于行業發展，通過工業價值鏈促進會的成立，分享電子數據以均衡化、高效化企業間的業務協作，讓制造單元智能化、加工進程模塊化。

英國作為最早工業革命的起源國，曾因制造業發展帶來了長期的經濟繁榮而領先各國。其中最為主要的是高價值制造彈射中心的設立，該中心涉及建立社群、聚焦研發、跨行業設計、促進企業與學術機構合作，使企業間達成技術轉化和協同創新的目的。為使制造業咨詢與項目分析渠道更加通暢，英國政府還出資扶持制造業咨詢機構（MAS）。在應對制造業復雜技能需求上，構建高等教育框架支持企業與高等教育部門合作交流、設立制造業觀察機構、設立高校相關專業學位并支持招生等多項計劃共同實施。

法國在早期先進制造業發展時提出了大型戰略工業發展計劃、“未來工業”計劃明確制造業發展方向和工業發展模式，尤其在企業、高校、科研機構的合作創新上進行支持，為把關科研質量和效率，把科研機構管理集中至政府。

新加坡在促進制造業發展上更注重引進外資投入，在堅持體制創新和科技創新的同時完善基礎設施建設，建立裕廊工業區、高科技商業園區、機場物流園區等，通過提供增值服務、將機場園區設為免稅區和自由貿易區等方式將出口企業的運輸成本維持在較低的水準。

結合上述典型國家的產業政策，從技術、基礎設施、行業組織、人才培育等多角度提供不同的經驗和實例，總結如表1。

表1 典型國家產業政策經驗及實例

二、典型國家制造業產業政策的啟示

（一）科技創新中研發與學習能力并重

德國聯邦政府在提出創新政策時多偏重研發。第一，內生經濟增長模型說明了經濟持續增長的決定因素是內生的技術進步，即知識和技術研發[3]。通過企業內部研發活動創造的技術工藝作為內生因素，就應成為經濟增長的源泉。因而基于研發的創新和經濟增長模型迎合了政策制定者的觀點，但也正由此使得研發供應方支持的項目在德國和歐洲創新政策中占據了主導地位。這些創新政策的共同點是刺激企業開展研發活動被當作內生因素，因而其被當成重要目標，卻忽視了研發并非創新唯一來源的事實。在現代知識型經濟的背景下，理論關注點更應該從研發轉變為學習的過程，在制造產品或使用產品中都可以引發學習和知識的創造過程。第二，一些主要致力于刺激研發活動的創新政策經常會忽視非研發密集型企業的特殊優勢。但根據20世紀80 年代以來的研究發現，創新并不依賴于正式研發[4]，非研發密集型企業仍然在發展中國家甚至是發達國家中居于重要地位。因此，創新政策的關鍵任務是從更廣義的角度理解創新，深入理解創新能力并不完全等同于研發活動，創新政策也應該促進對非研發密集型企業及其特殊需求和環境的認識。

從學習能力層面看，后發國家、地區和企業學習、效仿和借鑒先進國家、地區和企業的先進制度、管理經驗和科學技術，在此基礎上，再經過本土化改造，最終摸索出適應本地發展的流程與模式，以產生社會經濟效益。美國早期的工業革命歷史表明“思維和行動”的重要性。在整個創新流程上，只有通過多年的研究和測試才能實現重大突破，除此之外還要經歷工程與工程再造、測試和論證，以實現制造業中的創新應用。后發國家中比較典型的是日本和韓國。日本政府以明治維新為開端的制度設定都是向西方學習的結果，其通過跨國公司學習系統的管理方式和知識技術，并進行本地化改造和進一步創新，最終完成了工業化。第二次世界大戰后日本在鋼鐵、造船、汽車、電子等多行業躍入世界領先地位[5]；韓國以日本作為學習對象和趕超目標，效仿其經濟發展制度和重點產業發展的模式，得益于極強的學習能力使其經濟在戰后得到復蘇，造船業甚至超越了日本的發展。

通過上述美、日、韓制造業發展的歷史經驗可見，無論制度還是技術層面的創新，學習能力都是一國提升制造業競爭力的重要優勢，尤其在當前全球各國新型關系下，制造業分工形成新體系，加強學習能力是避免各國進入“比較優勢陷阱”的重要途徑，因而中國對此也要有所借鑒。首先，在利用外資時，既要重視短期的資金引進，又要重點關注合資、合作等方式，有計劃、有目的地向跨國公司進行關鍵知識的學習，以此作為我國制造業發展的重要戰略目標；其次，明確戰略目標后要提升學習能力，尤其是知識獲取能力；最后，在企業吸收知識、學習技術和理念的同時，為使學習能力在制造業發展中更好體現和實踐，政府提供良好的政策條件必不可少。

（二）克服傳統行業壁壘，利用智能化創造新的生產范式

制造業是一個復雜的、成熟的“傳統”部門，帶有很多傳統行業壁壘的印記，會在一定程度上限制制造業的應用創新能力，因此應該通過開辟新生產技術的一系列路徑及相關的支持政策來克服傳統壁壘。

第一，不同技術與商業模式融合。如美國的先進制造研究所嘗試諸如從3D 打印到數字化生產、從先進復合材料到光子學等新技術，把新技術同相應流程和商業模式結合，從而創造新的生產范式。

第二，行業軟件的加持。計算機輔助設計（Computer Aided Design，簡稱CAD）、工程設計中的計算機輔助工程（Computer Aided Engineering，簡稱CAE）、電子設計自動化（Electronic Design Automation，簡稱EDA）、制造執行系統（Manufacturing Execution System，簡稱MES）等先進制造業行業軟件作為安全可靠的科技服務工具，其供給能力建設應當得到重視與發展。中國在發展先進制造業方面應該積極借鑒和學習國外發達國家在科技、工程、計算機等領域的優秀研究成果，尤其是構建起智能化的操作系統、相關數據庫、辦公自動化系統，運用云計算、大數據、人工智能等基礎軟件和平臺形成自給自足、自主可控的能力。另外更要善于運用5G、物聯網、工業互聯網等技術優勢讓傳統制造業在工業基礎上向網絡化、智能化發展[6]。在本土化的基礎上進行具體應用，并以研發出下一代軟件工具作為重要目標，爭取為先進制造業的未來發展提供技術支撐。

第三，產業價值鏈的升級。參照德國的制造業發展經驗可見，制造業在智能化發展階段面臨著在技術和組織上的變革，只有兩方面綜合作用才能促進價值鏈的升級，通過新的制造業系統解決在價值創造過程中的各種問題，從而保障德國制造業的國際競爭力，這也是德國工業4.0 計劃的一個基本原則。在實施制造業智能化時需要注意應用最實用的技術，德國工業4.0 計劃在實施的過程中也是通過本土將市場需求轉化為有效供給。

第四，產業體系的升級。制造業智能化是驅動產業體系智能化的主要驅動力[7]，商業模式創新需要依靠制造業智能化升級。中國的幾大互聯網公司在商業服務領域里提供較為廣泛的服務、較多的數據要素積累、較高的利用水平，如有名的BAT公司（中國互聯網公司三巨頭，百度、阿里巴巴、騰訊）對互聯網用戶需求數據、消費數據和社交數據的掌握就是一種智能化的實現。在制造業行業中更應該進行學習和借鑒，在結合國情的前提下使整個產業體系得到升級。

第五，行業平臺的依托。德國西門子、美國GE 公司都建立了跨行業開放工業云平臺，從而占據了行業發展的制高點。中國在發展工業平臺上雖然缺乏類似超大體量的工業綜合體，但可以以打造行業模范的形式先行嘗試，一邊嘗試工業云平臺的建設，另一邊打造制造業上下游聯合體，在先進制造業行業構建起專業技術聯盟，讓各企業在專注領域內進行交互幫扶和相關知識體系構建。此外，對中小企業智能化發展服務平臺進行完善方面，可以借鑒德國工業4.0 計劃中“一站式”信息服務和“在線地圖”等方式，構建中小企業智能化發展的信息和咨詢服務網站。第一，在已有中小企業服務平臺的基礎上，進一步加強對中小企業智能化發展的服務功能。利用地方中小企業公共服務平臺貼近企業需求的優勢，集聚資源、集成服務，建設一批“中小企業智能化成長服務平臺”，解決中小企業智能化發展中面臨的共性技術問題，完善適用于中小企業現實需要的智能方案體系；第二，在產業集群中，加強中小企業集群共性智能化服務平臺建設，對中小企業提供技術支持、咨詢、融資和培訓等綜合服務；第三，重點支持中小企業國際合作區建設、發揮示范平臺的引領帶動作用，對中小企業服務平臺整體運行效率和服務質量的提升產生推動作用。通過財政資金支持、引導社會投資等多種方式，推動“產學研用”結合，在中小企業國際合作區中建設企業孵化基地、公共服務平臺、企業創業創新全媒體宣傳中心等多個功能區，為企業營造良好的發展環境。

（三）合理的體制機制、政策導向促進制造業發展

在制造業競爭力形成中，制度設定與政策導向均起到關鍵性作用。日本在第一次世界大戰和第二次世界大戰之前，通過向海外尋找資源的方式形成了爭奪市場的經濟戰略，與傳統軍國主義結合形成完整的制度，其制造業的主體是軍工，曾處于世界前端位置，在經歷了嚴重破壞之后得益于制度的作用才能夠在戰后迅速崛起。尤其在第二次世界大戰之后，日本政府通過確立外向型經濟制度、制造立國、科技立國等基本國策使制造業在世界遙遙領先，其中以精加工裝配自動化作為典型，包括造船、汽車、電子等領域長期處于不敗之地。與之相反的是，日本在泡沫經濟崩潰后出現約十年的經濟不景氣——“失去的十年”，也主要由于制度和政策制定的失誤，造成日本制造業在競爭力上大大削弱。韓國從1962 年開始實行政府主導外向型經濟制度，借助朝鮮半島“南農北工”的基礎經歷了35 年的趕超式發展，其中包括立法、政策、科研等一系列制度方向，對制造業發展的支持尤以造船行業最為突出。而經歷了1997 年亞洲金融危機后經濟受到的嚴重沖擊，也與由政府、銀行和企業構建起的體制密不可分。

在體制機制上，基于我國高技術產業低水平發展的現狀，制造業研發機構可以借鑒德、美、日、英等國，以建立技術研發中心的方式形成科技創新的組織化、模塊化并加強研發強度，通過推出資助計劃和研發項目等方式實現多方合作共贏，提升制造業競爭能力。此外，可以通過鼓勵科技中介機構發展、建設技術轉移平臺等相關措施促進科技成果的有效轉化與轉移。

在政策支撐上，以碳達峰、碳中和和智能化發展作為目標，加強對民營制造業的扶持，引領產業結構優化升級。第一，完善財政、稅收和金融政策，加大對綠色相關產業、民營制造業發展的支持，對高碳項目的投資進行完善并采取多樣化集資方式與形式，包括吸引地方、本地化、民間投資來發展中小企業的智能化發展服務網絡建設，同時多樣化中小制造業企業融資、貸款渠道與方式。稅務部門要積極推進合理稅收優惠政策的實施，尤其針對智能化建設方面的科研相關費用給予優惠政策，同時利用新興科學技術豐富稅收優惠方式如拓展出口退稅服務等，在跨境電商平臺上合理、規范稅收優惠流程。第二，加強碳目標相關法律法規建設，強化碳達峰和碳達峰的重要意義，將碳排放的具體指標規范化、體系化，便于對照制造業產業在能源相關方面的工作進行監測、檢查并積極改進。同時為鞏固碳目標的完成成果，各地應將相關指標納入地區經濟發展綜合評價體系，從考核的角度加強監管并提出整改建議。

（四）及時調整產業結構能有效提高制造業競爭力

日韓兩國在制造業的分工體系中不同的產品定位決定了制造業結構層次的高低，進而影響了現實競爭力的強弱。

從制造業發展上看，日韓兩國均可視為后進國家，在制造業競爭力提升上關鍵在于在不同階段及時調整制造業結構和更替主導產業。日本在第二次世界大戰以后、20 世紀80 年代前兩批主導產業相繼發展和成熟，主要得益于合適的產業政策下技術進步和對外投資，兩批主導產業的銜接發展使“日本奇跡”得以誕生；韓國的產業政策也在不同時間段進行了區分。以五年計劃作為時間節點，產業發展戰略不斷變化，先是重點發展以日用品和紡織品產業為主的進口導向產業，再發展以勞動密集型產業為主的出口導向產業，逐步轉變為重化工產業，在后期逐步向知識技術密集型產業結構轉變。

對目前中國來說，在碳達峰目標下應以調整第二產業結構為重點工作，輔以完善第三產業結構，把節能降碳作為產業調整導向，對高耗能和高排放企業和項目進行嚴格管理，加快智能化、數字化轉型步伐，積極促進綠色低碳產業發展。