居住空間分異背景下的基層公共服務設施規劃策略研究——以北京市為例

張鑫穎 | Zhang Xinying王 卉 | Wang Hui王 雷 | Wang Lei

城市的重要功能是為居民提供各種類型的公共服務設施，其中基層公共服務設施與居民日常生活關系最為緊密，也是我國目前大城市空間品質的短板。因此，優化基層公共服務設施的配置和空間布局是建構高質量城市生活空間的重點。我國傳統的基層公共服務設施規劃主要根據人口規模進行分級配建，并以千人指標、服務半徑等方法進行公共服務設施的地域空間分配。20世紀以來，我國大城市的城市化水平不斷提升，城市居住空間日趨復雜，并在社會構成和建成環境上呈現出明顯的空間分異現象[1]，年齡結構、文化背景、價值取向、經濟收入等方面的差異也導致了居民對公共服務設施需求的分化。因此進一步研究各類居住空間的特點、社會屬性以及與基層公共服務設施需求的關聯具有重要的現實意義。

本文在此背景下，以北京中心城區為研究范圍，以空間屬性和社會屬性對居住空間進行劃分，其中空間屬性包括區位、建筑密度、建筑形態等土地利用特征；社會特征包括人口密度、年齡結構、教育程度等。最終，本文選擇石景山區八角街道、西城區月壇街道、昌平區天通苑街道、海淀區萬壽路街道為典型案例進行實證調研，梳理和比較基層公共服務設施的數量、配置密度和布局模式，并對各類居民對公共服務設施的使用情況進行研究，包括對居民進行滿意度評價和需求意向分析等。

1 典型街道的空間特點和社會屬性分析

1.1 空間特點

根據北京城市總體規劃，中心城區城市空間結構分為核心區、中心地區、邊緣集團等。其中，八角街道位于北京市西五環外，屬于石景山區，建設于1983年，流動人口較少，轄內23個社區，社區建筑風貌較好。萬壽路街道位于中心地區，轄內35個社區，街道內單位大院或軍隊大院較多，建筑密度最低。月壇街道屬于核心地區，轄內26個社區，歷史文化較為久遠，建成于1963年，居住人群多為老北京居民，人口密度與建筑密度較大。天通苑南街道和北街道位于邊緣集團，共涵蓋24個社區和4個村。整個街道于2012年建成，性質是為緩解北京中心城區住房緊張而建設的經濟適用房，流動人口較多，人戶分離現象明顯[2]。住宅以高層建筑為主，人口密度及建筑密度最高（圖1、表1）。

圖1 四個街道區位圖

表1 案例街道的空間特點和社會屬性分析

1.2 居民社會屬性分析

本文通過北京市發布的“七普”人口數據，對各街道的居民社會屬性進行初步的梳理與分析，并與調查問卷相結合判斷各典型街道的社會屬性。根據數據統計，北京市常住人口年齡結構為0～14歲占比11.9%，15～59歲占比68.5%，60歲及以上占比19.64%，通過4個街道人口數據與全市數據對比，可以看出月壇街道與八角街道中60歲以上老年人口數量高于平均水平，其中月壇街道老齡化水平已經超出全市6.36%；而15～59歲人群則低于平均水平。萬壽路街道與全市人口數據結構比較接近。天通苑街道60歲以上老人占比14.9%，15～59歲居民占比74.66%，與其他街道相比人口結構比較年輕。對比四個街道0～14歲年齡段的人口，月壇街道占比最高，為14.3%，而天通苑街道最低。

通過數據統計與問卷調查，對比4個街道居民收入水平與學歷構成，萬壽路街道高學歷人數比例最高，其次為月壇街道，比例最低的是天通苑街道，為44.4%。家庭年收入中高收入人群比例由高到低的順序為月壇街道、萬壽路街道、八角街道、天通苑街道（圖2）。

圖2 案例街道社區居民年收入對比情況

2 公共服務設施空間配置特征

2.1 公共服務設施空間覆蓋情況

首先，本文利用數據抓取軟件識取街道區域內部及周邊的公共服務設施POI點，得出4個街道的公共服務設施數量。經統計，八角街道區域內以及周邊臨近公共服務設施點共有325個，萬壽路街道公共服務設施點共有308個，月壇街道共有154個，天通苑街道共有240個。其次，通過公共服務設施的數量與街道行政區劃面積相比可以得出密度值[3]，進而分析不同街道內公共服務設施的聚集程度。通過比較，八角街道公共服務設施覆蓋率最高，密度為為52.42個/km2；天通苑街道公共服務設施覆蓋率最低，配置密度是23.3個/km2。

4個街道不同類別的公共服務設施配置差異也比較明顯，其中教育設施、醫療設施以及文化設施配置密度差距最大。在教育設施配置方面，天通苑街道密度最低，每平方千米配置3.69個，其余三街道配置密度在5～7個。在醫療設施配置方面，月壇街道配置密度最高，為5.37個/km2；天通苑街道最低，為1.65個/km2。八角街道的文化設施配置密度最高，為7.09個/km2；天通苑街道最低，為0.97個/km2（表2）。

表2 案例公共服務設施數量及配置密度對比

2.2 公共服務設施空間布局特征

在對街道特征及公共服務設施覆蓋情況分析的基礎上，本文進一步結合核密度法研究典型街道公共服務設施的空間布局及建設特征。其中，八角街道公共服務設施建設較為全面（除南部地區處于建設中），各類設施點相對集中于中部地區，以八角北路社區為中心形成顯著的聚集點，在公園北社區附近形成次要聚集點。街道北部2個社區例如楊莊北區的公共服務設施比較分散且單一，主要為商業設施等，養老設施、醫療設施等相對缺乏（圖3）。月壇街道總體公共服務設施的布局特征為覆蓋全面、高度聚集點較多，且分布較為均勻（圖4），如月壇社區周邊、三里河二區社區、周武廟社區等。從類別上看，醫療設施分布廣泛、服務水平較高，但公園、綠地及體育設施數量較少、規模小，尚不能滿足居民的使用需求。萬壽路街道主要以永定路西里社區中心為核心形成高密度聚集點，其他設施點與單位大院相結合，均勻分布于不同社區內（圖5）。除養老設施最為缺乏外，其他服務設施大體滿足居民的日常使用需求。天通苑街道分為南北部分，其中北街道公共服務設施的聚集程度高于南街道，內部公共服務設施呈帶狀的布局形態分布于街道邊緣處，中間社區設施點較少（圖6）。相比其他3個街道，天通苑街道建筑密度最大、人口密度最大，但街道的設施點配置密度最低，其中教育設施、醫療設施、養老設施、文化設施的覆蓋率和服務質量均有待提升。

圖3 八角街道核密度分析

圖4 月壇街道核密度分析

圖5 萬壽路街道核密度分析

圖6 天通苑街道核密度分析

3 公共服務設施使用情況比較分析

3.1 公共服務設施的滿意度

本文通過問卷和深度訪談的方式對4個街道的居民使用公共服務設施的情況進行調查，包括日常使用公共服務設施的類型、滿意度和需求意向等。每個街道發放100份問卷，共回收有效問卷398份。問卷結果顯示，居民對公共服務設施的總體滿意度較高，其中滿意度最高的是萬壽路街道，為74.26%；其次是八角街道，滿意度為66.99%，天通苑街道的滿意度最低（圖7）。滿意度差異的原因主要有兩方面：一是公共服務設施類型不夠全面；二是公共服務設施的服務品質欠佳。經統計，不同街道居民認為需要改進的公共服務設施并不相同，其中普遍關注的是教育設施、養老設施以及公園綠地（表3）。

表3 案例街道短缺設施統計表

圖7 居民對公共服務設施配置的滿意度評價

3.2 公共服務設施的使用需求

在問卷調研中，居民最關注的公共服務設施是教育、養老和公園綠地設施，本文對此進行重點研究。首先，隨著城市化水平的不斷提升及國家“三胎政策”的推行，居民對教育設施的數量、規模和質量的關注逐步增加，但不同街道居民關注的側重點有所不同（圖8）。如月壇街道的居民普遍認為教育設施存在數量少、規模小的問題，而天通苑居民則希望進一步提升教育品質和水平。八角街道由于老年人數量較多，出于步行接送兒童的便利性，因此提出在近距離范圍內增設教育設施數量與規模的需求意向。

圖8 目前教育設施存在的問題

目前，城市社區對養老設施的需求程度逐漸增加，居民普遍反映養老設施的數量與規模存在不足，這與養老設施的空間布局相吻合。此外，各街道養老設施的使用率和使用意愿差異明顯。其中，八角街道的養老設施數量最多，使用頻率較高，老年人更希望服務質量的提升；而月壇街道作為老年人口比重最高的地區，養老設施數量卻最少，養老舉措還有待摸索。萬壽路街道主要以單位型社區為主，老年人長期在大院里生活和工作，強化了社區的紐帶，養老則以居家養老為主。天通苑街道的老人幾乎不使用養老設施，一方面與養老設施的品質和運營不佳有關；另一方面是很多外來的老年人主要與家人居住，承擔照顧家庭的責任，因為經濟或時間等問題沒有得到相應的養老服務。

各街道居民對公園綠地的需求明顯，均提出現有的公園數量較少，活動場地較少等問題。對于老年人口數量較多的八角和月壇街道，公園綠地的出行距離遠、出行不便也是比較明顯的問題，這也與公園綠地現狀的空間分布有一定的對應關系。

結語

通過數據分析與實證調查，從空間配置來看，基層公共服務設施的建設體系以及空間布局已形成較好的架構，能夠為街道居民提供較為全面的服務，但公共服務設施的覆蓋密度仍存在比較明顯的差異，空間分布形式也各具特色。居民對公共服務設施總體的滿意度較高，但對各類設施的使用率、滿意度、需求情況以及預期的服務質量還存在一定的差異。通過對比居民問卷和公共服務設施的空間布局，居民的心理感受與公共服務設施的數量值和覆蓋率有明顯的對應關系，此外還受到居民的社會屬性、社區管理方式、建成環境質量等方面的影響。如居住在以天通苑為代表的城市邊緣地區的居民和以月壇為代表的城市核心區的居民在提升教育設施的質量和規模需求上各有側重；而對養老設施的需求則與社區管理模式、家庭結構、養老設施的品質有重要的關聯。總體而言，居住空間的分異特征需要在公共服務設施規劃中加以關注[4]，本文對此提出以下建議：

首先，對公共服務設施的規劃配置應順勢而就，增加配置標準的彈性，體現差異性配置。規劃可以根據區位屬性設置彈性標準，如月壇街道用地緊張、土地價格高，對于公共服務設施的短缺首先滿足設施數量的要求；對于邊緣地區的公共服務設施更加注重保“質”保“量”的服務[5]。同時，增加配置彈性也意味著規劃要保證設施配置的前瞻性，可以為未來的功能留有改造的余地。特別是對老城區來說，更要注重功能的置換與復合。

其次，城市規劃可以劃定社區類型，滿足特定群體的使用需求[6]。目前公共服務設施規劃的重點在于品質的提升，對于北京這樣的特大城市，每個街道社區均有各自的特色，單純進行個案性研究具有一定的復雜性和難度，因此可以通過類型化的方式將城市居住空間進行分類，研究在相似的區位、土地利用特征和人口屬性的基礎下是否具有共性的問題。以養老設施為例，通過調研，本文歸納出不同的養老模式，并針對性的提出改善措施。如萬壽路作為單位型社區，居家養老模式是一種適宜的形式。八角街道除可以進一步豐富養老機構的類型外，還需要融合文化娛樂設施進而提升老年人的精神需求。月壇作為城市核心地區，公共服務設施規模的增設存在一定困難，因此可以創新養老模式，提供微小型養老服務社來解決空巢老人用餐、吃藥等生活問題[7]。對于人口密度大且外來人口較多的天通苑街道，可以分級設立養老機構來滿足不同需求的老年人，并加強后期養老設施的運營與管理。

最后，由于社區居住的人群復雜，各類屬性的居民對公共服務設施的需求和預期不同，因此應關注居民心理和日常生活，重視居民的共同參與。在此次調查訪談中，居民都能夠積極地對自己所在社區的問題以及需求進行細致描述，規劃師通過這種方式可以發掘數據與圖紙所不能表達的問題，更有助于將公共服務設施規劃從物質空間布局轉化為對美好生活環境的營造。

資料來源：

文中圖表均為作者自繪。