對城市形態永恒品質的追求——舊金山基于1971年城市設計和城市格局理念的高層建筑形態控制

裘耐冬 | Qiu Naidong蔣正良 | Jiang Zhengliang

舊金山城市設計廣受贊譽，城市格局下的高層建筑形態控制是其突出成就。這得益于自1960年代開始的對鼓勵現代摩天樓的“紐約區劃模式”的拒絕；相反，舊金山更愿意通過立足自身城市特色，通過城市設計和中心區規劃，對擬建設的高層建筑進行嚴格篩選，并在高度體量、功能和布局方面以尊重城市整體格局為首要條件，歷經多年堅持，走出了一條具有舊金山特色的城市形態塑造的道路。

作為美國人口密度最高的城市之一，舊金山絕大多數高層建筑集中在僅占3%的中心區內，體現出美國常見的“中心區統領下的諸多各具特色社區”特點，在城市形態上體現為中間高，四周低的整體格局，被譽為美國最具有人性尺度和可識別性的優美城市之一[1]。

1 醞釀準備——20世紀60年代反對聲中的城市更新和高層控制

舊金山和紐約一直是美國東西兩岸的金融中心。但20世紀60年代初城市更新的熱潮中，兩者城市形態差距增大——舊金山中心區僅散落著5棟超過100m的高層建筑，最高的是26層的太平洋貝爾大廈（140m）；而紐約的帝國大廈在1930年代就達到了103層（塔頂高度443m），此時的曼哈頓已經在世貿中心的統領下，成為摩天樓的森林。

這一差距主要源于兩者的文化差異。舊金山自由主義傳統素有強大的民眾呼聲，城市尺度小巧，也一直被多加保護。但在美國城市更新熱潮下，舊金山政府承受了“曼哈頓化”的壓力。聯邦政府1960年敦促舊金山政府加緊城市更新工作，否則將停發和收回城市更新費用。作為應對，舊金山重建局確定了一攬子城市更新項目（圖1），主要分布在三個地區，而最突出的項目是中心區。但當時面臨幾個突出矛盾。

圖1 舊金山1960年代初的城市更新項目選址、1960年代10棟高層建筑的建成所造成的舊金山城市形態的顯著變化[2]

首先，舊金山城市傳統的精致景觀和更新改造的矛盾。舊金山精巧宜人的城市景觀深入人心。不僅舊金山市民看慣了起伏的山地和濱海美景，反對高層建筑對城市景觀的遮擋。建筑設計行業也對此形成共識，對20世紀60年代后期現代主義浪潮下的城市天際線的增高充滿擔憂。而規劃部門對此缺少控制措施，也無從對形態體量加以預判，一個新開發項目的空間形態的確定主要依靠效果圖和模型，以及公眾的投票結果。對此，各方面分歧明顯，SOM建筑師巴塞特說，“如果你把這些建筑模型單獨放在一張桌子上，它們在我們看來是完全合理的，然而，它們一起放在城市中卻是另一回事。”

一切都預示著舊金山急需一套從城市整體景觀角度的控制文件，以便能全面、真實和客觀地應對此時的城市更新熱潮，給民眾關切以交待。舊金山規劃局最初的工作分為三部分：第一，確定了地標和歷史建筑（1965—1967），對城市中最寶貴的遺產劃定出來，確保城市更新過程中的留存底線；第二，結合即將通車的地鐵站點，加強了節點的城市形態控制[3]；第三，艾普亞德等人組成的專家小組在1968年—1970年完成了“充滿智慧”的11份城市設計專題研究，其中既有城市設計目標、原則的研究，也有城市設計納入總體規劃的操作建議①[4]。

自1910年芝加哥伯納姆規劃后，總體規劃已被區劃替代，在美國消失六十多年。經過上述工作的醞釀，舊金山城市設計的準備工作已就緒，只是急需一個契機加以整合，形成更具控制力的法定文件。

2 “永恒品質”理念的形成和城市格局的落實

1971年“舊金山城市設計規劃”確定了城市格局及其諸多原則，統一了城市形態的認識；而此后的1984年“舊金山中心區規劃”則進一步將各項城市格局理念落實到用地規劃層面，徹底改變了以往高層建筑高度分區控制的慣例。規劃中在整體格局塑造的愿景和精細化高度管控下，采取“查漏補缺”的方式進行填充建設。

（1）舊金山城市設計規劃（1971）

1960年代的舊金山，盡管在聯邦倡導的城市更新政策和民眾抗議的對峙下，只建成了10棟超高層建筑②，但現代建筑超常的高度體量，對城市中心區空間形態的破壞顯而易見（圖1）。民眾對摩天樓的環境效益抱有懷疑態度。

“加州環境質量法”1970年出臺后，迎來了對舊金山城市設計“本不是機會的機會”。法規規定每座城市必須編制總體規劃，盡管并沒有對城市設計有任何要求，但舊金山還是抓住此次機會，將城市設計納入此輪總體規劃[5]。

1971年舊金山城市設計規劃不同于區劃的定量務實傳統，而側重“務虛”或“價值觀”層面的“政策”內容。規劃重點是對舊金山城市格局、特色資源和鄰里環境景觀資源的提取，以及對重點協調新的開發項目與城市的關系。

五十多年間，舊金山一直在保持具有“永恒價值”的“城市整體格局”基礎上③，致力于塑造“各具特色的城市局部”。強調城市需要控制來自于水平方面和垂直方向兩方面的大體量建筑，保護舊金山精致的小尺度配合山體岸線的怡人景觀特色[5]。

在同高層建筑控制關系最緊密的“重要的新開發”部分中，城市設計目標是“適應城市格局、保護資源和周邊環境”。對此提出了三條“新舊協調”政策和三條“新建筑體量控制”政策，“協調政策”包括：①新舊建筑協調；②反對過分對比和突兀感；③強化重要位置和公共空間周邊的新建筑。三條“體量控制政策”為：①新建筑應尊重和整合周邊環境；②新建筑的高度應依據城市整體格局的高度控制；③建筑體量應同周圍建筑主導尺度協調（圖2）。

圖2 1971年舊金山城市設計規劃在“主要新建筑開發”章節中，對高大建筑選址位置的多方面影響因素分析

上述政策和原則提煉了城市的根本特色和發展愿景，都被作為舊金山此后長期堅持的城市設計原則，是塑造城市“永恒品質”的基石。20世紀70年代，基于城市設計理念下建成的8棟超過100m的高層建筑。市場街1號（1973年，161m）是第一次依據舊金山城市設計控制建成的超高層建筑[1]。在當時是僅次于泛美金字塔的第二高樓，但被認為是體現城市設計的典范，同時考慮了城市天際線和周邊建筑的景觀。布局也依據城市設計分布在市場街兩側和聯合廣場周邊。

盡管如此，1971年城市設計規劃仍然對舊金山中心區此后的巨大發展預計不足。例如在城市中制高點處的標志性建筑控制原則中，考慮的仍是古典穹窿等傳統要素。這些原則很快就在更加迅猛而來的摩天樓浪潮中被證明已不合時宜，而在該規劃大的理念框架下，此后的舊金山城市設計走向局部地段的細化和深化。

（2）操作層面詳細規劃的定稿——舊金山中心區規劃（1984）

在1971年城市設計的一整套理念支持下，舊金山開始不斷探索形成的“高層時代”新特色，并努力使中心區的高聳形態同周邊山地小尺度風貌相互映襯。在理念上，人們擺脫了“高樓大廈代表現代發展”的舊觀念；相反，認為可以利用開發商在舊金山的建設興趣，吸引他們在城市設計框架下，通過適當的高層建設優化城市形態，并提供公共藝術和風貌保護等公共利益。此后規劃部門否定了輪渡中心等類似項目，認為新建筑的選址和形態應遵循重塑城市整體格局的原則——新建高層建筑均以使城市格局景觀更連貫協調、天際線更順滑等為依據，應“查漏補缺”地進行高層建筑選址和體量控制。

20世紀80年代后，規劃編制以各局部地段（Sub-area）為單位進行。第一處為中心區（Downtown），該規劃[6]榮獲美國建筑師協會優勝獎，其中豐富細致的城市形態控制細節，被稱為美國當時最前沿的規劃成就。局部地段規劃在銜接總體規劃和區劃、落實城市設計政策方面作用突出，尤其是在用地高度控制和城市整體格局保護方面。

該規劃除延續1971年城市設計中“將城市格局和高度體量結合起來”理念外；此次規劃將高度體量的定量指標作為重點，通過更細密的高度分區，將城市形態控制細化到每個地塊和建筑（圖3）。建筑形態方面，通過對1970年代建筑形態的反思，規劃中開始明確反對現代主義方盒子，以及過于簡單的大體量建筑和過分夸張的造型，增加建筑頭部的趣味性。此后，區劃工作進行了專項研究落實規劃理念，形成了精細化區劃用地高度分區控制圖。

圖3 舊金山中心區規劃的區劃工作進行了專項研究落實規劃理念，形成了區劃用地高度分區控制圖

該規劃還是美國城市歷史保護運動中具有里程碑式地位的案例，規劃不僅成功保留了250棟歷史建筑[7]，還開創了開發權轉移程序的先河，即允許將因歷史建筑保護所犧牲的潛在開發權，轉移到中心區內任一相同功能的其他用地內。這樣既保留了珍貴的歷史建筑，同時又不會使高層建筑外溢，保持了1971年城市設計“大尺度建筑集中布置，并能逐級向低層小尺度地區過渡”的一貫原則，形成了中心區疏密相間、高地錯落的整體形態。

回顧80年代的高層建筑建設，不再受制于聯邦政府的城市更新壓力，高層建筑布局也改為旨在以優化城市形態為原則。因此，高層建筑規劃采取插花式布置，空間位置也十分分散，建筑形態各異，高度差別大。1985年—1990年建成了14棟100m以上的高層建筑，但150m以上的僅3棟，其中既包括核心位置制高點建筑——加州街345號；也有中心區邊緣的地標高層建筑——南側的菲爾蒙特中心50號。通過在中心區增加了多樣性的高層建筑，豐富和優化了城市形態。

3 2000年后新一輪城市格局塑造——中心區南拓的高度控制

1989年10月舊金山大地震給城市造成了很大的破壞，高層建設熱潮也被突然叫停。除了在建工程外，整個90年代沒有再建成一棟超高層建筑。

直到在2005年林孔山規劃和2012年交通中心局部地段規劃，開始了新一輪高層建筑建設。兩處用地都位于因地震拆除匝道所形成的空地中。林孔山城市形態上是高密度細長塔樓（圖4）。2008年后，林孔山三棟超高層建筑相繼建成，舊金山中心區的整體城市形態也就此向南（泛美金字塔為北側節點）側隆起。但兩棟接近200m的塔樓（林孔山1號塔和千禧塔）打破了舊金山中心區的天際線，突兀的景觀也備受指責，高層建筑又一次被叫停。

圖4 舊金山規劃部門將林孔山規劃整合到了1971年城市設計確定的城市格局中[8]（2019年舊金山中心區天際線，沿海灣大橋濱海方向（東））

2012年交通中心地區規劃中，將林孔山和交通中心兩個片區統一考慮（圖5），用地高度控制更細致。其中包含現今舊金山第一高樓希爾思弗斯塔（Salesforce Tower），使其成為是整個建筑行業的焦點。

圖5 2012年交通中心局部地段規劃的用地高度控制圖（最高建筑為希爾思弗斯塔）

該片區的整體高度控制延續了1971年城市設計的城市格局，2012年交通中心地區規劃中，在保持舊金山傳統城市形態“山丘形（Hill Form，這一理念也是1971年城市設計規劃（目標2.2）的重點思想）”，形成以中心區為中心，電報山和林孔山為兩翼“一主兩次”三個高潮。

作為城市最高建筑的集中區域。規劃中以辦公功能為主，控制高度為550英尺（167.6m）以下，并可通過容積率轉移進一步提升高度。鑒于該規劃預計最大容積率轉移比例約為60%～65%，推算規劃控制極限高度（276.5m）是參照當時最高建筑泛美金字塔高度（260m）[8]。

同時，規劃重新定義了舊金山中心區城市形態，以應對城市天際線進行整體提升。這樣的高度提升體現了當今城市發展的客觀需求，一方面，舊金山已經不再限于傳統的半島地域，而是需要放眼整個灣區，包括從東灣看過來的整體景觀形態。即視距的增加需要配合建筑高度的提升；同時，傳統上舊金山中心區高度以50～100英尺（約15～30m）為階梯進行控制，所形成的階梯形輪廓線，從遠距離觀察已經顯得過于平坦，缺少生動變化。因此，規劃將希爾思弗斯塔作為整個中心區的制高點，用地高度提升到1000英尺，最頂部構件高度為1200英尺，確定了希爾思弗斯塔作為整個舊金山中心區輪廓線最高點“皇冠”[8]。

依據2012年交通中心規劃，自2014年建成了10棟高層建筑④，逐漸填充優化了天際線。 根據規劃，在未來的20～30年后，希爾斯福斯塔周邊仍然會出現與其高度相仿，彼此呼應的超高層地標建筑，但需要在足夠長的時間后才可實施，以等待未來各項規劃措施和規劃管理技術的進步相配合（表1）。

表1 舊金山中心區歷年來高層建筑統計

結語

本文概覽了1971年舊金山城市設計規劃以來的城市設計和高層建筑建設歷程。歸納出相應的兩個階段：①從1971年舊金山城市設計規劃提出“永恒價值”理念和城市格局原則，到1984年舊金山中心區規劃又將整體格局逐一落實到各街坊地塊，并在此后貫徹了“查漏補缺”式的整體格局優化理念。②在2010年后舊金山新一輪中心區外拓和城市整體高度提升的過程中，仍舊依循城市格局和“永恒價值”理念，保持了舊金山具有整體格局的城市形態（圖6）。

圖6 舊金山中心區各歷史階段高層建筑分析

高層建筑的控制是城市設計的重要方面，對城市景觀和視覺品質有關鍵影響。我國千城一面和城市特色的追求背景下，舊金山經驗值得借鑒。以下提取舊金山城市設計和高層建筑規劃的幾點啟示。

（1）城市格局的延續——靜態愿景和動態控制的結合

“永恒價值”貫穿在舊金山城市設計歷程的始終。通過對城市因自然、氣候以及對城市建設和景觀長久以來的偏愛喜好，凝結為舊金山城市各界共同接受的、獨特的美學標準。它們通過1971年城市設計規劃傳達給公眾，并通過中心區規劃等局部規劃為載體長期轉述，城市格局等概念深入人心⑤，規劃管理者以此約束開發建設行為；設計者據此說服投資商并保護自己對高水準設計的追求。但舊金山的各項城市設計工作所具有的作為“政策”的務虛屬性，又決定了它更加靈活，講求剛柔相濟。如前文提到，城市設計倡導“集中的高密度中心區”，但從未有固定的城市輪廓線，而是更多地陳述幾種做法的比較和優劣，為城市設計實施過程提供了良好的彈性。

舊金山城市設計兼有靜態愿景和動態控制的特點，在兩輪城市天際線塑造過程中，體現得尤其明顯。80年代末舊金山中心區形成了較完整的空間形態后；2000年交通中心和林孔山項目開始了新一輪城市格局重塑。盡管城市中心區范圍增加，但“大尺度建筑集中布置，并能逐級向低層小尺度地區過渡”等城市格局特色保持延續。這個過程中所采取“邊緣效應和中心區的膨脹”、“保持城市格局的前提下整體提升建筑高度”的做法，使舊金山中心區城市形態在城市規模大幅增加的同時，仍舊保持了一直以來的城市意象和格局。1971年舊金山城市設計規劃中提取的城市格局等“定性判斷”和“結構關系”等概念，在此后50年里都成為固化的“靜態”原則，是“永恒品質”；而在舊金山城市發展過程中，這些“靜態”原則也并非“效果圖”等物質形態，而是深層關系和結構，在“單中心”、“突出地形”、“連續平滑的天際線”等原則的要求下，每個單一高層建筑服從于整體城市形態，獲得了城市整體格局的延續。

（2）舊金山城市設計同法定規劃的深度融合

舊金山城市設計歷程也看出，在經濟、社會民眾呼聲和政治壓力下，不能量化的城市設計理念離不開實施環節策略，否則在作為公共政策的設計審查過程中，以美國實用主義政治思維下，城市設計極有可能被作為務虛文件而被有意識地忽略[10]。

1971年舊金山城市設計因首次較完整地納入城市總體規劃，而被譽為第一部現代城市設計，此后延續了城市設計同法定規劃相結合的城市規劃理念。有幾方面特點：首先，1971年舊金山城市設計至今仍被完整、幾乎一字不變地收納在城市總體規劃中，踐行著“永恒品質”的承諾；另一方面，舊金山城市設計思想被此后的各類規劃作為基本原則和審視依據，最終被很好地融入到城市規劃體系。舊金山規劃體系多年來一直不斷拉長尺度層面，增加管理內容，深究形態控制細節。新開發需要通過對上述不同尺度層面的規劃技術反復校核，才能形成最終的城市形態控制結論。今天的舊金山城市設計更加關注與導則等規劃引導性內容的銜接，為具體開發建設項目提供站在城市整體層面的恰當審視。

舊金山城市設計的思想精神隨著時間流逝而融化、滲透到總規、區劃、設計導則和審查等城市規劃領域的各個角落，如同一張無形的“網”。在我國規劃行業側重于以總規和控規為核心的規劃編制體系中，尤其應借鑒舊金山相關經驗，深挖城市特色和價值，保持城市設計的原則性和長效性，并將其理念精神完整納入各項法定規劃體系。

（3）歷經50年的高層建筑形態長期控制原則

50年歷程中，舊金山高層建筑控制有幾條長期原則尤其值得借鑒——“拼貼多元”的風格特點、“制高點的長期控制”等。

舊金山各時代的高層建筑風格的拼貼共存，彼此協調包容。人們愿意將此與舊金山城市文化的包容性聯系一起，但更多的是技術選擇。自1960年代城市更新失敗后，舊金山再無大拆大建做法，也絕無高層建筑被拆除的案例。單一建筑服從城市整體格局的塑造。現代建筑雖在天際線中占主導，但早期藝術裝飾風格建筑在數量上更突出，因此，傳統和現代在舊金山中心區獲得了平衡，現代主義體現了城市整體格局的尺度感；而藝術裝飾派風格的細膩內容則為更多尋常的街景貢獻了美感和宜人尺度。

制高點建筑作為持續的控制要素，審慎控制和長久佇立。從1925年的太平洋電報大廈，到1972年的泛美金字塔，再到2018年的希爾斯福斯塔，三次城市制高點的更迭時間間隔均接近半個世紀，彼此相差可以忽略不計的一年（47年和46年）。40多年的時間間隔代表了很多含義，從保守到激進的政府政策變化、技術提升的準備。而更多的是城市形態優化所必須支付的時間成本，需要更審慎的決策和高層建筑逐一的反復斟酌。

今天舊金山城市規劃將這種時間維度作為一項內容，對重大的城市高度、密度的提升界定有足夠長的時間間隔。以希爾斯福斯塔所在的索瑪區為例，先建成了林孔山的一棟超高層建筑，2008年的第一林孔山塔，作為刺破天際線的“試探性”新的城市形態；再建設了希爾斯福斯塔，豎立起高聳的地標建筑，整體城市天際線也被進一步“向天空沖刺”，創造了最高建筑的標桿；而如今，圍繞著如何協調、填充希爾斯福斯塔同周邊城市的關系，呼應地標建筑，以及柔化天際線形態等話題，未來的高層和超高層建筑也將相應更多地出現。

當然，舊金山城市設計也并非完美無瑕，尤其在當代新一輪高層建筑建設熱潮中，批評的聲音開始得到更多響應。2000年后，舊金山開始有超高層建筑陸續建成，建設過程中不斷修改1984年中心區規劃控制指標。當然這些工作也有城市設計理念的支持——“如果能證明設計方案能保持城市設計原則，仍可以依法通過重新區劃（Rezoning）的策略修改相關指標。”但人們爭議的焦點并非城市設計，而是判斷規劃調整是否“保持城市設計原則”的依據。而目前的依據是規劃部門的自由裁量權。民眾批評規劃的不嚴肅性；規劃專家則更愿意從規劃制度方面加以改善，但也對改革感到糾結。如原舊金山規劃局城市設計師伊文·羅斯⑥，建議從加強區劃定量控制，但同時還要避免從定量控制落入到一個靜態愿景的固化思維，導致城市難以發展。1971年舊金山城市設計的領導者阿蘭·雅各布斯，同樣批評因自由裁量權的存在，認為其顛覆了以定量、透明為目標的區劃法令。這看似同他畢生投入的城市設計事業相矛盾，但正如他所言，“當自由裁量權可以行使，獲勝者總是強權一方，而絕不會是規劃師⑦”。言外之意，保持規劃師或城市設計原則的主導地位，正是城市設計的基礎，也是舊金山城市“永恒品質”得以延續發展的根源。

資料來源：

圖1：參考文獻[2]；

圖2：作者根據參考文獻[4]內容整理；

圖3：作者根據參考文獻[6]改繪；

圖4：作者根據參考文獻[8]；

圖5：作者根據參考文獻[5]，[8]改繪；

圖6：根據谷歌和Commercialcafe.com圖片繪制；

表1：作者自繪。

注釋

① 1968年—1970年舊金山城市設計報告：1968-1970年完成的8份城市設計報告和3份特別研究，分別是，1-環境現狀的繪圖；2-現有法規調查；3-社區和城市設計目標和政策建議；4-已有形式和形象，對城市形象的優劣勢評估；5-城市設計原則，強調街道、沿街立面、地形三者的協調關系建議；6-社會調查，對13個社區居民進行的問卷調查；7-執行方案；8-總體規劃的內容建議，以及三份特別研究。

② 舊金山1960年代建成的10棟超高層建筑：除了最高的①加州街555號外（1969年，237m），還包括②1967年建成的蒙特里街44號（172m）、③麥克凱森廣場（1969年，161m），④加州街650號（1964年，142m），⑤加州街1號（1969年，134m）、⑥海事街1號（1964年，121m）、⑦加州街425號（1968年，109m）、⑧阿科思通.福克斯廣場（1966年，107m）、⑨國際大廈（1964年，107m）、⑩皇室塔（1964年，101m）。

③ 1971年舊金山城市設計規劃的四個內容：1971年舊金山城市設計分為4個主要部分：城市格局，保護，主要新發展和鄰里環境。

④ 自2014年以來舊金山超高層建筑：分別是，傳教團街535號（2014，117m）；林孔山1號北塔（2014，165m）；傳教團街335號（2015，140m）；蘭辛街45號（2015，137m）；盧m納1號（2015，122m）；2016年沿菲爾蒙特大街的4棟120～140m建筑；從2017年開始，通過三棟超過180m的建筑，起到了畫龍點睛的作用，強化天際線的最高點，包括：①西爾斯福斯塔（2018，326m）；②環灣公園塔（2018，184m）；③菲爾蒙特181號（2018，244m）。

⑤ 由阿蘭.雅各布斯和艾普亞德概括的舊金山城市設計特色：1971年舊金山城市設計規劃的核心人物，學者阿蘭.雅各布斯和艾普亞德將好的城市設計特色概括為“如果沒有可居性的高密度城市將會回到19世紀；而缺少小尺度和精細開發的公共場所也會給我們巨大、超尺度的城市”，作為一個城市的肌理，需要具有1-可居性的街道和鄰里；2-低密度；3-各種活動的混合；4-對公共空間的限定；5-有復雜布置和形態的建筑和空間[4]。

⑥ 伊文.羅斯（Evan Rose）對舊金山城市設計建議的出路：曾在舊金山規劃局工作過的學者E.羅斯則建議主要從兩方面尋找出路，一是將區劃工作做好。但這意味著走向定量領域，并將城市格局的愿景更加固化，無論如何，都必將充滿爭議；二是將舊金山的細化分區為單位重新進行[9]。

⑦ 阿蘭.雅各布斯對自由裁量權的批評：“More and more things are being done by discretion rather than by what the zoning laws say.That is always a mistake because when you do that, the party with the most power always wins.And that party is never the city planner.”[10]