成效與展望：政府購買服務賦能幼兒園師資供給

【摘要】政府購買服務保障幼兒園師資供給，是優化政府學前教育供給職能，提升學前教育服務效率的重要途徑，也是幼兒園師資供給側改革，解決地方學前教育師資短缺現實困境的新方向。經過實踐探索，寧夏固原市幼兒園師資供給在數量、質量、穩定性、教育公平等方面均顯成效。政府購買服務作為一種政策工具，其本身就是一把 “雙刃劍”。因此，還需通過不斷完善政府購買服務供給幼兒園師資的制度框架、建立政府購買服務供給幼兒園師資的長效發展機制、強化政府購買服務的主體間有效合作、促進師資隊伍內涵發展等系列措施，促進政府購買服務更好地賦能幼兒園師資供給。

【關鍵詞】政府購買服務；師資供給；成效；展望

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2022）04-0012-04

【作者簡介】馬晶晶（1990-），女，甘肅慶陽人，寧夏師范學院教育科學學院講師，碩士。

辦好學前教育，實現“幼有所育”戰略目標，是新時期黨中央的重大決策部署，也是提升人民生活幸福感和獲得感的重要途徑。在深化教育改革進程中，供給側結構性改革已成為學前教育發展的主要抓手。而教師作為學前教育發展中最關鍵、最活躍的人力資源要素，其供給側改革也備受關注。近年來，在黨和國家相關政策的支持、引導下，寧夏固原市政府進一步明確學前教育的準公共產品屬性，因地制宜，探索出了政府購買服務賦能幼兒園師資供給側改革的新路徑，為幼兒園師資供給提供了新思路，為構建公平而有質量的學前教育公共服務體系注入了新能量。

一、政府購買服務賦能幼兒園師資供給的背景

（一）學前教育的準公共產品屬性，決定了政府購買服務補充幼兒園師資的可行性

政府購買服務概念起源于西方國家，其本質是政府轉型發展的一種政策性工具，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標等形式，交給有資質的社會組織來完成，最后根據中標者所提供服務的數量和質量，支付服務費用[1]。新公共管理理論認為，通過政府購買服務，一方面可以優化政府職能，提升政府公共管理效能；另一方面則能提升公共服務質量，更好地滿足人民對公共服務的需求。因此，無論是在政策和實踐層面，還是在相關研究層面，政府購買服務一直備受國內外政府和學者的關注。在政府購買服務的相關研究中，眾多學者普遍認為，學前教育屬于準公共產品，屬于政府提供的公共服務范疇，其具有的正外部效益，也符合財政資金投入的原則，這使得政府購買學前教育服務具有合法性和可行性[2]。

近年來，在深化學前教育改革的進程中，國家出臺相關政策支持政府購買學前教育服務，地方政府也在大力推進政府購買學前教育服務的實踐。而教師作為學前教育發展中最關鍵、最活躍的人力資源要素，通過政府購買服務補充幼兒園師資不僅是政府購買學前教育服務的方式之一，也是幼兒園師資供給的方式之一。

（二）幼兒園師資供給的現實困境，決定了政府購買服務補充幼兒園師資的必要性

普及學前教育，實現“幼有所育”，是構建學前教育公共服務體系的基礎。固原市地處寧夏回族自治區南部，是革命老區、民族地區、集中連片特困地區。近年來，在國家“脫貧攻堅”“鄉村振興”“幼有所育”“全面深化教育改革”等戰略背景下，固原市政府進一步明確了學前教育的社會公益事業地位和發展實際，堅持“政府主導”的學前教育發展理念，將學前教育列為“民生工程”和“民心工程”，出臺優惠政策，大力支持和發展學前教育，重點擴大學前教育規模。如把幼兒園建設納入市、縣（區）城鎮化建設和美麗村莊建設總體規劃，優先滿足學前教育發展用地等。目前，固原市已實現了鄉鎮中心幼兒園全覆蓋和1500人以上的行政村幼兒園基本全覆蓋。機遇與挑戰并存，幼兒園有了，幼兒教師從哪里來？原本師資短缺的問題還未徹底緩解，如今又面臨更大的師資缺口，幼兒園師資供給問題無疑成了當地學前教育發展的一大難題。

根據我國公辦幼兒園教師補充經驗，事業單位統一招聘和幼兒園自主招聘是幼兒園師資準入的主要形式。眾所周知，我國幼兒教師編制問題一直尚未明確，各地在事業編統一招聘中，幼兒教師的占比極低。顯然，通過事業單位統一招聘根本無法滿足固原市目前幼兒園師資嚴重短缺的現狀。而如果幼兒園自主招聘大量幼兒教師，一方面，會加重幼兒園的經濟負擔，另一方面，由于自主招聘工資一般較低，也很難吸引和穩定幼兒教師隊伍。

在此背景下，固原市進一步明確了學前教育的準公共產品屬性，堅持政府主導，在借鑒國內義務教育階段公辦中小學政府購買服務性師資的政策和實踐經驗的基礎上，創新思路，將公辦園教師服務崗位納入政府購買服務范圍，計劃利用5年時間解決公辦園教師短缺問題。各縣（區）結合當地實際，制定了具體的實施方案，通過政府購買服務盤活事業編制標準外富余師資，為幼兒園師資供給提供保障。

二、政府購買服務賦能幼兒園師資供給的成效

政府購買服務保障幼兒園師資供給，是優化政府學前教育供給職能，提升學前教育服務效率的重要途徑，也是幼兒園師資供給側改革，解決地方學前教育師資短缺的現實困境的新方向。為保證服務質量，固原市及各縣（區）政府借鑒國內外政府購買服務的成功經驗，從購買方案制定、承接主體選擇、過程監管與評估兌現等方面落實幼兒園師資高效供給的全過程，使得幼兒園師資供給成效初顯。

（一）數量成效：有效緩解了師資嚴重短缺的現實困境

固原市政府計劃利用5年時間，通過政府購買服務保障幼兒園師資供給，嚴格落實教育部《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中師幼比的要求。通過對承接主體在其微信公眾號上公布的教師招錄數據統計得知，自2019年將公辦園教師服務崗位納入政府購買服務范圍并積極落實政策以來，固原市及五個縣（區）共招錄幼兒教師1584名，其中2019年招錄633名，2020年招錄469名，2021年招錄482名。這有效緩解了固原市及各縣（區）因學前教育規模急劇擴大帶來的幼兒園師資嚴重短缺的現實困境，為固原市學前教育的高質量發展奠定了堅實的基礎。2E02E538-F772-4947-BDDE-EE3300E4F93E

（二）質量成效：師資隊伍整體素養較高，勝任能力較強

高質量的師資隊伍是幼兒園實施科學保教、提升學前教育質量的前提和關鍵。固原市在政府購買服務補充幼兒園師資的過程中，根據地方學前教育師資培養實際和學前教育發展現狀，嚴格把控幼兒教師準入門檻，對幼兒教師的準入條件，包括政治素養、教師資格、學歷水平等方面均做了明確要求。如市級政府購買服務明確要求大學?？萍耙陨蠈W歷，必須具有幼兒園教師資格證等，與當地招聘事業編制教師的標準相一致。縣級由于師資缺口大，為吸引更多報考者，部分縣（區）適當降低了條件，在學歷標準上，要求中專（中職）及以上學歷；在教師資格上，要求具備教師資格證。此外，在幼兒教師招聘過程中，各級政府參照教育事業單位招錄方式，嚴格資格審查和招錄程序，保證招錄質量。

如此，通過政府購買服務補充到幼兒園的教師，從整體上來看，其職業素養較高，業務能力較好，在幼兒園的各項工作中，均有較強的勝任能力，得到了園方的認可和好評。如在訪談中，有園長談及，“老師們的敬業精神、奉獻精神都非常好，工作積極性高，并且承擔了‘送教下鄉的活動，都是幼兒園的骨干教師”。同時該園長還表示，“園方有意培養骨干教師，為鄉村幼兒園培養園長，所以會主動提供培訓機會，關注老師們的職業發展”。

（三）穩定性成效：待遇保障明確，師資隊伍穩定性較高

待遇保障是人力資源穩定與發展的物質基礎。長期以來，我國幼兒園教師流失率較高，其核心原因之一就是工資待遇過低且得不到基本保障。為保障幼兒園師資隊伍的穩定，固原市政府明確規定了幼兒教師的工資待遇和經費保障問題。在工資待遇方面，參照西部地區特崗教師年工資性補助和社會保險單位應繳保險（基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險、生育保險），確定幼兒教師的工資標準為5.1萬元/年/人。相比幼兒園自主招聘的教師而言，福利待遇有了很大提升。在經費保障上，實行市縣（區）兩級財政保障，要求市縣（區）兩級財政按照3∶7的比例分擔。招聘費、崗前培訓費、勞務派遣服務費等單獨列支，不占幼兒教師工資預算，由縣（區）財政承擔。此外，各縣（區）結合地方實際制訂詳細的資金管理辦法，按時按期核撥保障經費。合理的工資待遇和明確的經費保障，為幼兒園師資隊伍穩定奠定了堅實的物質基礎。在調查訪談中，大部分幼兒教師表示對目前的工資待遇比較滿意，也流露出較低的離職意愿，表示愿意續簽合同，繼續從事幼教職業。同時，通過對承接主體負責人的訪談得知，政府購買服務招錄的幼兒教師流失率較低。

（四）公平成效：按需供給，筑牢教育公平的第一道防線

黨的十九大報告指出：“要辦好學前教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。”當前，我國學前教育發展不平衡不充分的矛盾依然突出。為進一步縮小學前教育的城鄉差距，固原市各縣（區）結合當地實際，精準測算城鄉幼兒園教師數量需求，力求按需供給、平衡供給，筑牢教育公平的第一道防線。通過實地調查統計和對承接主體負責人的訪談得知，近三年通過政府購買服務招錄的幼兒教師，分布于固原市5個縣（區）的城區和60余個鄉鎮，覆蓋了城區和鄉村近300所幼兒園。其中，部分縣（區）優先滿足農村幼兒園的師資供給，如原州區將2019年和2020年招錄的201名幼兒教師全部分配至鄉鎮中心幼兒園和村級幼兒園；彭陽縣也將2019年招錄的63名幼兒教師全部分配到了鄉鎮中心幼兒園和村級幼兒園。此外，固原市部分縣（區）優先保證新建園的師資供給，為新建園的順利運營保駕護航。如固原市某幼兒園和西吉縣某幼兒園，除了管理人員，其全部師資來源均為政府購買服務。

三、政府購買服務賦能幼兒園師資供給的前景展望

通過政府購買服務賦能幼兒園師資供給，解決地方學前教育師資短缺的現實困境，是一種值得探討和嘗試的發展學前教育的政策思路。寧夏固原市在此方面的實踐探索，其成效初顯。但政府購買服務作為一種政策工具，其本身就是一把 “雙刃劍”。因此，還需從以下方面不斷優化和完善。

（一）進一步完善政府購買服務供給幼兒園師資的制度框架

通過政府購買服務實現幼兒園師資高效供給的重要前提條件是進一步完善政府購買服務供給幼兒園師資的制度框架。一方面，寧夏固原市仍需借鑒國外及國內其他地方政府購買學前服務的有效經驗，結合當地實際，進一步規范和修訂政府購買服務供給幼兒園師資的制度文本，從購買流程、承接主體準入標準、各主體責任劃分，到購買服務過程中涉及的資金、監管、運營及評價等問題進行全盤細化和說明。另一方面，政府可以嘗試制定關于政府向社會力量購買幼兒園師資的相關管理辦法，從政府購買服務和學前教育師資供給側改革的雙重角度，對幼兒園教師的管理、職業發展、待遇保障等一系列問題進行制度闡釋。

（二）建立政府購買服務供給幼兒園師資的長效發展機制

寧夏固原市計劃利用5年時間，通過政府購買公辦園教師服務崗位，基本解決公辦園教師短缺問題。根據計劃和目前的實際成效測算，5年時間將會補充3000名左右的幼兒教師。這些教師的發展問題不得不做長遠考慮，因此，必須建立政府購買服務供給幼兒園師資的長效發展機制。首先，政府可以考慮制定有關政府向社會力量購買幼兒園師資的職業發展規劃，為幼兒教師的職業發展提供方向，讓其看到職業發展前景，安心從業，這也會進一步增加此類崗位的吸引力，保證5年計劃的順利實施。其次，在人文協商和有效溝通的基礎上，可以考慮出臺優惠政策，在公辦園正式在編教師招考時，優先招考優秀的政府購買服務性師資[3]。

（三）強化政府購買服務主體間有效合作，促進師資隊伍內涵發展

政府購買服務突出的特點之一是多元主體參與公共服務。在固原市政府購買服務供給幼兒園師資的實踐中，參與主體有政府、社會組織、幼兒園及幼兒教師自身。而要促進這支幼師隊伍持續且內涵化發展，還須進一步強化各主體間的有效合作。首先，學前教育師資供給側結構性改革應明確政府在學前教育發展中的主體責任[4]，在通過政府購買服務供給幼兒園師資的過程中，必須堅持政府主導的基本原則，也就是說政府必須承擔起組織者、監管者、合作者的角色，杜絕政府供給師資責任的“轉移”和“缺失”。其次，社會組織要進一步提升服務意識，加強自身服務能力建設，體現出企業管理的精細化和學前教育服務的專業化。再次，幼兒園作為直接用人單位和幼兒教師專業成長的土壤，應準確客觀反饋服務質量并能持續為幼兒教師提供和創造職業發展機會。最后，幼兒教師自身也應增強職業信念和專業成長的自覺性，樹立終身學習理念，不斷加強自身學習。

四、結語

在我國各地落實學前教育師資供給側改革，統籌推進學前教育師資建設的過程中，可借鑒寧夏固原市相關經驗，敏銳判斷學前教育師資供給的現實困境，轉變政府職能，創新學前教育師資供給方式，從而進一步提高學前教育師資配置效率和學前教育公共服務質量。然而，政府購買服務保障學前教育師資供給正值初探之際，因此其制度的建設、保障機制的完善、不同主體的有效合作等核心問題仍需繼續探索并優化。

【參考文獻】

[1] 中共青島市委黨校課題組，王義.政府向社會組織購買公共服務的制度化保障機制研究[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2009（12）.

[2] 鳳煒.政府購買學前教育服務的機制創新研究[M].南京：南京師范大學出版社，2017.

[3] 孫來勤，張永秋.義務教育階段公辦中小學政府購買服務性師資政策研究——基于17省（自治區）44縣（市、區）的政策文本[J].中國教育學刊，2019（08）.

[4] 范明麗，洪秀敏.我國學前教育管理體制改革的歷程與方向——改革開放40周年回眸與展望[J].學前教育研究，2019（01）.

本文系全國教育科學“十三五”規劃2019年度教育部青年課題“政府購買學前教育服務模式的創新研究”（課題編號：EAA190463）的階段性成果。

通訊作者：馬晶晶，670005085@qq.com

（責任編輯 張付慶）2E02E538-F772-4947-BDDE-EE3300E4F93E