我國危險化學品安全管理法律問題及改善措施研究

徐滔

摘? 要：在人類社會發展歷史上所出現過的那些驚天動地的危險化學品安全事故，其所帶來的環境危害，不僅導致了周邊生物的高致畸、致癌率，而環境中這些危險化學品殘留的高擴散性、持久性和生物富集性等，更是對整個生態系統產生的威脅。很顯然，危險化學品是把雙刃劍，在給人類帶了無盡好處的同時，也隱藏著帶來苦難的風險。強化危化品領域安全監管體系，提出可靠安全監管政策，防范危化品安全生產事故，對于踐行“人民至上，生命至上”的安全發展理念，具有重要意義。

關鍵詞：化學品;管理 ;改善 ;

一、危險化學品概述

危險化學品作為化學品中重要組成部分，其廣泛合理的應用已為人類生產、生活作出了重大貢獻，同時由于其本身理化性質決定的不穩定性和危害性，加上在危險化學品的運輸和倉儲環節更容易出現操作不合規、制度未落實，進而引發危險化學品事故。而生態系統是一個互相關聯的有機統一的整體，任何一個地方一個時間點發生的危險化學品事故，不只是在當下對周圍的人類或是生態產生危害，由于危險化學品特有的持久性以及生物富集性，更會對整個生態系統的穩定健康產生危害，進而影響人類社會以及生態系統中所有生物的生存和發展。故國際社會早已將危險化學品管理列為重要的安全及環境問題。

二、我國危險化學品管理法律體系存在的問題

由于我國化工行業發展較遲，因此危險化學品的監管制度以及監管體系的建立也相對較晚，危險化學品的監管模式和管理方法還處于不斷探索、不斷學習的時期，各個主體、各個方面都還存在著不同程度的問題，需要我們將他們一一發掘出來，并且對癥下藥予以解決。

1.立法存在的問題

（1）法律更新滯后。雖然當前我國危險化學品建立了一些法律法規及相關的標準，但在實際運用中，仍然存在一些漏洞和障礙。例如，《安全生產法》沒有具體的實施條例，部分法律條文較為籠統，處罰的裁量空間太大，“可罰”條款多，不同部門不同執法人員在以其作為執法依據進行執法時，存在理解上的差異;一些標準規范存在理解上的分歧，即使危化領域的專家也常常出現相悖的解釋。

（2）標準升級形成“遺留問題”。19年頒布的《危險化學品生產儲存裝置外部安全防護距離確定方法》增加了特定情況的安全間距計算方法，使相關企業外部安全間距進一步提高，一些以前符合規范的構建筑物的空間布局現在變得不符合規定。

（3）一些考核要求與行政處罰自由裁量原則相悖。《行政處罰法》規定，國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權利。《行政處罰法》要求執法人員在進行行政執法的時候，按照自由裁量的相關要求，對于違法行為在法律規定的幅度范圍內，依據違法程度和危害后果對違法單位進行處罰，原則上處罰輕重應該與違法的程度和危害后果相匹配。但是上級部門通常要求基層監管部門嚴格處罰，一度要求“首查必罰”、“頂格處罰”，而且注重對罰款金額的考核，這也使得區縣監管部門的行政執法一定程度上走樣。

2.執法存在的問題

（1）部門監管“九龍治水”。危險化學品安全監管部門存在職能交叉、權責不清的情況，履行“三個必須”不積極。按照相關規定，多個監管部門在不同領域、不同環節都對危險化學品有監管責任。實際上，各部門對于安全生產法中“負有安全生產監督管理職責的部門”認識不到位，在職責交叉部分往往不愿主動履職，管業務不管安全。除此之外，缺少信息共享和協調溝通機制，監管工作難以形成合力。

（2）危險化學品運輸監管不到位。危險貨物道路交通運輸涉及裝卸、運輸、停車、修車等多個環節和資質資格審批、道路執法、企業監管等多個層面。由于城區交通執法機構直屬于市級以上部門，區縣基層交通行政管理部門只有審批權、無執法權，存在管審批不管非法的狀況。外來危貨運輸車輛隨意停放、違規裝卸、超載，小客車改裝、偽裝后裝載運輸危化品，摩托車運送危險貨物等問題較為常見。

（3）安全監管執法不嚴。一些部門執法安全檢查多、發現隱患少、行政處罰為零的現象已經成為安全監管的頑疾，擺不正監管執法的位置，執法不嚴或不執法，在日常監督檢查中要求整改多，行政處罰少，“不愿執法”、“不會執法”、“不敢執法”的問題一定程度上存在。

（4）使用領域危險化學品安全監管存在空白。學校、醫院、研發機構、工業企業普遍存在著使用并儲存著一定數量危險化學品的情況，按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責、誰審批誰負責”原則，應由相應的行業主管部門納入安全監管范圍。但是在實際的工作中，相關行業監管部門對于這類單位的危化品安全監管一直存在空白，對其危化品的使用及儲存安全底數不清、情況不明，沒有真正的落實一崗雙責。

3.守法存在的問題。

《安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》都對企業的安全生產責任提出了具體、明確的要求。政府安全監管的出發點和落腳點都是推動企業落實安全生產主體責任。企業落實其主體責任，需要“軟硬”兩手抓，“軟”的要建立和完善安全生產管理制度和加強從業人員安全教育和技能培訓，“硬”的要購置安全生產設備和應急物資。一些企業面對激烈競爭的市場，為了降低企業成本，追求利益最大化，削減安全投入，安全管理不到位。

三、結語

我國危險化學品管理法律體系改善的對策建議由此可見，危險化學品安全監管在企業監管、部門監管和法律法規方面還存在著諸多問題，需要從區縣級甚至市級以上的層面采取措施，針對存在的問題漏洞，從各方面查缺補漏，進一步加強危險化學品安全監管。

一是建立危險化學品全過程監管體系。鑒于危險化學品安全監管環節多、鏈條長，多頭管理難以避免，關鍵是按照“三個必須”的原則、結合各部門職能職責，明確部門危化品安全監管職責，并加強部門間協同配合。建立從危化品產生、經營、儲存、運輸、使用到廢棄物處置全生命周期的安全監管體系。充分發揮安委會危險化學品安全辦公室的統籌協調作用，進一步完善危險化學品安全監管部門聯席會議制度，加強聯合執法，增強部門合作提升監管合力。

二是建設項目合理規劃布局。對新建危化品生產企業嚴格把關、嚴格審批;新建危化品經營儲存項目，應充分考慮外部安全防護距離，在企業自有用地范圍解決防護距離;在原有危化品企業周邊建設其他項目，也應按照有關標準規范留足安全防護距離;對于使用危化品的企業，應合理布局其自身配套的產生和儲存危化品的設施和裝置，確保安全防護距離符合規范。隨著城市建設的推進，應根據實際情況研究制定原有危化品企業搬遷計劃，促進位置不合時宜的危險化學品企業的搬遷。

三是督促企業認真落實安全培訓主體責任。企業承擔從業人員安全培訓的主體責任。必須把全員安全培訓工作納入日常管理，健全落實安全培訓責任體系，完善安全培訓制度，保障培訓經費，確保培訓時間和培訓質量，建立培訓檔案。嚴格按照《生產經營單位安全培訓規定》和有關標準要求開展安全培訓。嚴格落實“三項崗位”人員持證上崗和從業人員先培訓后上崗制度，嚴禁未經安全培訓合格的人員上崗作業。新進員工和新任特定崗位人員，應符合有關文件對學歷和專業的要求，逐步提高員工整體的專業水平和職業素養。

四是加強對企業的法律意識和事故警示教育。隨著應急管理機構改革的推進，危化品安全立法、刑法修正案修訂、相關部門規章和標準規范不斷修訂完善，應定期組織企業負責人開展專題培訓教育，結合事故案例，講解法律法規，強化企業相關人員法律意識，普及法律知識，強化守法意識。建立評先獎優和嚴管重罰相結合的安全生產管理機制，激發企業內生動力，選樹典型標桿，充分發揮示范引領作用，推動危化品企業依法落實主體責任。

五是深化安全生產“日周月”隱患排查治理。負有安全生產監管職責的部門要把企業務實開展隱患排查治理作為事故預防的根本途徑，督促企業嚴格執行班組日排查、部門周排查、廠長月排查的“日周月”隱患排查制度。要緊盯企業主要負責人的關鍵作用，督促企業把隱患排查整治責任落實到各個層級的所有員工，根據崗位職責，組織制定修訂排查清單，落實排查制度，實施分級分類的全員隱患排查;嚴格執行重大隱患掛牌督辦制度，確保排查到位、整治有效、嚴格考核。

六是加大力度嚴格執法。在幫扶企業、樹立標桿、正面引導的同時，進一步探索對危險化學品行業進行分級分類的監管，對風險大的企業，要加大檢查頻次，加強檢查力度。各監管部門應進一步加大執法檢查的力度，提高執法檢查的專業性、精準性、有效性，依法處罰危險化學品企業違法違規行為，加大對違法違規企業的曝光力度，落實企業安全生產誠信管理，加大對發生事故的危險化學品企業及相關人員的責任追究力度，推動企業自覺履行安全生產主體責任。

七是加強危險化學品道路運輸監管。嚴格落實危化品車輛運輸禁限行規定，嚴查對不按規定時間、線路行駛的危化品運輸車輛。加大路檢路查力度，對于違章停車、違規裝卸、違法改裝等行為嚴格執法。對于客車改裝、偽裝運輸危化品，不具備資質、資格從事危化品運輸的非法違法行為嚴厲打擊。政企協同，建立黑名單制度，限制有違法行為的車輛人員承攬業務。探索建立部門聯動和區域協作的工作機制，建立危化品跨路段、跨區域運輸聯合監管機制，強化車輛實際運行過程的安全監管。