公眾參與制定公共政策困境與對策探究

作者簡介：葉紅（1964-），女（回族），云南昆明人，大學(xué)本科，中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）研究生部，教授，研究方向?yàn)椋褐袊厣鐣髁x理論與實(shí)踐。

摘要：科學(xué)合理的公共政策是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的重要工具，廣泛的公眾參與則是公共政策民主化和科學(xué)化的重要保證。但目前存在著公眾對參與公共政策制定的冷漠與被動、渠道狹窄、缺乏法律保障等問題，制約了公眾參與公共政策制定的廣度和深度。應(yīng)抓住健全保障公眾參與決策機(jī)制，拓寬參與渠道;健全制度保障，確保公民有序參與;創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境，提高公眾的參與理念和能力等環(huán)節(jié)，保證公共政策制定過程中公眾的廣泛參與。

關(guān)鍵詞：公眾參與;制定;公共政策

作者簡介：葉紅，女，中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）科學(xué)社會主義教研部，教授。

引言：任何一個公共政策的出臺，都涉及到群眾切身的利益，政策制定也必須充分征求民意，使群眾的意見得到切實(shí)反映。公眾參與公共政策制定是公民政治參與的重要內(nèi)容和形式，是公共行政的精神實(shí)質(zhì)和公民權(quán)利的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化和建設(shè)社會主義政治文明的必然要求。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，公眾作為公共政策制定主體的重要組成部分，參與的意識增強(qiáng)，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)對關(guān)系公眾切身利益的公共政策的制定和實(shí)施過程的關(guān)注度更是與日俱增。但也存在著公眾參與意識淡薄，參與效率低下等諸多不容忽視的矛盾和問題。深入地探討這些問題，理性地思考如何根據(jù)現(xiàn)階段公眾參與的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，尋求發(fā)展和完善公共政策制定過程中公眾參與的現(xiàn)實(shí)路徑具有重要的意義。

一、公眾參與公共政策制定面臨的困境

公共政策制定者必須通過與公民的良性互動來制定公共政策。公民通過某種途徑或方式參與到政策的討論過程中，政府吸收各方意見并進(jìn)行綜合，最終制定出符合大眾需求和期望的公共政策，但目前存在著許多矛盾和問題，制約了公眾參與的深度和廣度。

1.政府公共決策公開制度缺失

（1）公眾與政府的信息不對稱

互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展雖然打破了政府對政策信息的壟斷，但公民個人相對于政府而言，在信息知曉程度以及處理信息能力等方面仍然不夠。由于公民和政府在信息掌握上的不對稱和不均衡，在技術(shù)和專業(yè)上處于弱勢地位的普通公民，往往會被排擠出公共政策制定的范圍，從而催生地方政府在政策制定過程中“一言堂”局面的出現(xiàn)，這樣會給公共政策的制定和出臺帶來諸多不利的影響。地方政府在一定時期和范圍內(nèi)處理政策信息的能力有限，如果有關(guān)公共政策的信息量以及政策制定的復(fù)雜程度超過一定的限度時，可能會造成歪曲和滯留政策信息等狀況發(fā)生，表現(xiàn)為對公共政策執(zhí)行結(jié)果報喜不報憂，夸大制定公共政策的積極作用而隱瞞其負(fù)面影響;向公民提供的政策信息不準(zhǔn)確;不考量公民對于政策制定的意見和建議等，這對于公共政策制定過程中的民意表達(dá)會帶來不良的影響。對公共政策信息資源的封閉，一定程度上封鎖了公民對政策制定或政策調(diào)整發(fā)表意見和建議的渠道，使公民不能充分理解公共政策的價值目標(biāo)，降低了公民對于公共政策的認(rèn)同度。如果公民缺乏對政策信息的知情權(quán)以及有效的意見表達(dá)路徑，其積極性必然會受到制約。

（2）決策程序執(zhí)行簡化

公共政策的落實(shí)要有目的性、根本性，目的是“為人民謀幸福”，根本是“以人民為中心”。要讓公共政策獲民心、得民意，就離不開科學(xué)性和有效性在公共政策中充分體現(xiàn)、充分磨合，惟其如此，公共政策才能“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。而當(dāng)前在保障公眾參與公共政策制定權(quán)利中，出現(xiàn)了執(zhí)行制度不到位、隨意簡化程序現(xiàn)象，一些政策在制定的過程中出現(xiàn)“在辦公室抓抓腦袋就完成”“旁聽聽證代表內(nèi)定”等現(xiàn)象，在決策過程中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)被忽略，如聽證、公示、征求意見等，即使有這些程序，也存在走過場、流于形式的問題，直接阻斷或者影響民意表達(dá)渠道，公眾參與公共政策制定就成了一句空話。

（3）政府接受公眾參與意識淡薄，聯(lián)系群眾不深不實(shí)

政府為老百姓多辦好事、辦實(shí)事，就應(yīng)有“耳聽八方”的姿態(tài)，多聽取群眾聲音，包括各種意見和“牢騷”，這也是黨執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，更是建設(shè)服務(wù)型政府的根本保障。但政府在主動直面群眾呼聲、自覺接受群眾意見建議，擴(kuò)寬聯(lián)系群眾的渠道，以群眾建議意見作為施政方向方面還有差距，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不敢于嘗“苦藥”，不樂于聽“逆耳”，認(rèn)為群眾的話沒高度，沒深度，不會從群眾的話中分析研判，不會從群眾的大白話里發(fā)現(xiàn)問題，把好的意見建議充分吸納。思群眾之所思、盼群眾之所盼，取得群眾支持與理解，從群眾中來，到群眾中去做得不到位，導(dǎo)致決策時科學(xué)研判不準(zhǔn)確，有的政策制定脫離實(shí)際。

2.征求公眾意見的渠道較少、參與成本高

邀請一定范圍的公眾代表參與、深入基層調(diào)研聽取民意，或者以網(wǎng)絡(luò)的形式廣泛征求民眾意見非常必要，如果脫離實(shí)際，制定出來的政策就是“空頭支票”。沒有充分調(diào)查民意，導(dǎo)致政策執(zhí)行中難度大、群眾不理解，問題暴露時之后才實(shí)施補(bǔ)救措施，從某種程度上加大基層負(fù)擔(dān)，影響干群關(guān)系和政府公信力。

互聯(lián)網(wǎng)用于廣泛征求民意方面做得不夠，一方面征求意見方式單一，僅僅停留在公示、公告;另一方面覆蓋范圍小，民眾知曉率低、知曉面不廣。同時，由于涉及下鄉(xiāng)、會議、活動組織等一系列工作，成本支出大，一定程度上影響公眾參與率，不能實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化和社會資源的合理有效配置。

3.公眾參與缺乏法律保障

公眾參與相關(guān)法律制度的缺失，是造成民意表達(dá)組織化和法定化程度偏低的主要原因。從根本上說，建立和完善法律制度是確定公眾參與政策制定，提高民意表達(dá)效力的唯一方法，只有將民意表達(dá)納入法治化的軌道，才能避免公共決策中的民意表達(dá)流于形式，才能真正使公眾民意成為政府制定公共政策的實(shí)質(zhì)性依據(jù)。地方政府是行政立法權(quán)和政策制定權(quán)的擁有者，部門自身利益的取向往往會驅(qū)動政府各部門把設(shè)計和制定政策方案當(dāng)作謀取和擴(kuò)大自身利益的大好機(jī)會，政府這種在角色上錯位，會造成“部門權(quán)力化”、“權(quán)力利益化”、“利益法律化”等官僚主義現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4.公眾參與的意識薄弱，公民責(zé)任感不強(qiáng)

參與意識方面，公民積極參與制定政策的積極性不夠，扮演公民政治角色的廣大人民群眾大多是“順從者’，處于被動地位，在一些政策制定過程中開展的調(diào)研、座談會議中，參與的干部和群眾代表發(fā)言不積極，不會設(shè)身處地進(jìn)行思考，提出合理性建議意見;一些群眾怕說話“得罪”領(lǐng)導(dǎo)，“順桿子爬”，不敢講真話;一些群眾有“別人可以我也可以”的“隨大流”思想，參與決策意識不高。

公眾自身的知識水平結(jié)構(gòu)，信息獲得程度等因素的影響，許多公民并不熟悉政治規(guī)范，不了解政策過程，對政策的配置運(yùn)行以及后果沒有預(yù)見性。而決策中對公民的參與要求較高，不僅要了解政治體系的結(jié)構(gòu)、權(quán)威規(guī)范，還要對自己在政治體系中的權(quán)力和義務(wù)的有明確的認(rèn)知，對政府有高度的政治信任和政治寬容，同時公民需具有強(qiáng)烈的主體意識、民主意識和參政意識，可通過組成各種團(tuán)體，向政府提出自己的利益訴求，參與公共政策執(zhí)行過程中，進(jìn)而以自己獨(dú)立的方式影響政府的決策行動。

二、破解公眾參與公共政策制定難題的對策選擇

1.健全保障公眾參與決策機(jī)制，拓寬參與渠道

（1）建立健全聽證制度

聽證制度使得公共政策制定過程變得公開透明，有利于緩解政府和公民之間信息不對稱的問題。建立健全聽證制度，一是要健全聽證代表選擇機(jī)制，確保所有受到?jīng)Q策影響的群體都有自己的代表參加，在聽證代表具有的廣泛性和代表性的基礎(chǔ)上，盡量優(yōu)先考慮具有一定專業(yè)水平和參政能力的人選，提升聽證代表的水準(zhǔn)，同時也要保障社會弱勢群體的參與權(quán)與話語權(quán)。二是要規(guī)范聽證程序的基本內(nèi)容。特別要注意規(guī)范以下幾個環(huán)節(jié)：充分“聽”，激烈“辯”，準(zhǔn)確“記”，嚴(yán)格“監(jiān)督”。三是要建立聽證代表意見的回應(yīng)制度，對聽證代表的意見，無論采納與否，都要公布理由，作出回應(yīng)，提高聽證透明度，贏得公眾信任。

（2）實(shí)行政務(wù)公開

政府信息公開是民主社會的重要特征，健全完善政府信息公開制度，有利于保障公眾知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾對公共事務(wù)的直接參與和管理，進(jìn)而提高公共政策制定的民主化和科學(xué)化程度。完善政府信息公開制度，一是要擴(kuò)大政府信息公開的渠道。要開發(fā)多種信息公開方式，如信息亭、查詢平臺、政務(wù)公開欄等。不僅要依賴于傳統(tǒng)方式，如報刊、廣播、電視等，還要積極運(yùn)用新興傳媒，其中最重要的就是依托于電子政務(wù)，公眾可以通過這一渠道與政府進(jìn)行良好的溝通交流，對公共政策的制定提出意見和建議。二是要進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的范圍。按照建設(shè)透明政府的要求，原則上只要不涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的信息都應(yīng)該向社會公開。凡是政府掌握的對決策產(chǎn)生影響的社會公眾信息應(yīng)主動公開，特別是公共決策信息需要及時公開。三是要加強(qiáng)政府信息公開的監(jiān)管。監(jiān)管部門不定期對政府公開的信息進(jìn)行審查，公眾也可以隨時針對相關(guān)內(nèi)容要求政府予以信息公開，為公眾參與政府公共政策制定提供有利條件。

（3）開展民意調(diào)查

進(jìn)行正規(guī)廣泛的民意調(diào)查，不僅可以提高公眾對政府公共政策的認(rèn)同度，獲得公眾支持，減少政策實(shí)施中遇到的阻力，還可以通過公眾意見反饋對公共政策進(jìn)行調(diào)整，提高公共政策的質(zhì)量水平。

（4）興起網(wǎng)絡(luò)問政

公民以網(wǎng)民的身份通過互聯(lián)網(wǎng)行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這就是網(wǎng)絡(luò)問政。在網(wǎng)絡(luò)問政中，要多形式、多渠道拓展網(wǎng)絡(luò)問政平臺，讓網(wǎng)絡(luò)成為政府與公眾進(jìn)行溝通交流、協(xié)商對話和公眾有效參與社會事務(wù)的重要平臺，通過網(wǎng)絡(luò)問政于民，以便捷、高效的網(wǎng)絡(luò)破除了傳統(tǒng)政策參與的門檻限制，使網(wǎng)民能夠及時知曉公共政策的變動信息，第一時間進(jìn)行反饋和直接深入的探討。

2.健全制度保障，確保公民有序參與

（1）建立政府決策復(fù)決權(quán)制度

決策復(fù)決權(quán)制度是指在政策方案出臺之后或者是在實(shí)施的初級階段，政府對其進(jìn)行再次審核以及重新復(fù)決的過程。復(fù)決權(quán)行使的主體主要是普通公民代表。復(fù)決權(quán)制度對于避免政策制定失誤以及實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化都有重要的積極作用。復(fù)決權(quán)的行使對象并不是不特定的，也并不是對所有的政策都適用，而是對于那些有爭議的、涉及到多方利益的、并且在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)問題的公共政策進(jìn)行再次審議的過程。復(fù)決權(quán)的行使必須遵循嚴(yán)格的程序以及相關(guān)的法規(guī)制度，不能夠越俎代庖，無章可循。

（2）建立政府決策責(zé)任制度

通過確立對違法和不當(dāng)決策行為的責(zé)任，可以加強(qiáng)各級公共政策制定者的責(zé)任感，強(qiáng)化責(zé)任意識，從而保障公民的合法權(quán)益。對決策行為和結(jié)果承擔(dān)政治和法律責(zé)任，不僅是決策責(zé)任制度的重要內(nèi)涵，更是實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化民主化的重要前提。

（3）進(jìn)一步完善政策咨詢制度

政府的政策咨詢制度區(qū)別于聽證制度和其他代議制參與方式，咨詢制度主要依托于專業(yè)的政策咨詢機(jī)構(gòu)或某領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者，政府通過向咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員進(jìn)行咨詢獲得較為專業(yè)的知識和建議。政府政策咨詢主要有四種形式：一是政策咨詢機(jī)構(gòu)和部門直接為政府領(lǐng)導(dǎo)提供專題咨詢，為領(lǐng)導(dǎo)提供專業(yè)建議和相關(guān)信息;二是咨詢機(jī)構(gòu)參與重大公共決策的可行性研究、規(guī)章制度設(shè)計以及制定具體方案;三是相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府的重點(diǎn)調(diào)研課題，利用外腦的專業(yè)知識和調(diào)研能力，為政府提供具有科學(xué)性、前瞻性的對策建議;四是政策咨詢機(jī)構(gòu)參與部分政府重大項(xiàng)目的驗(yàn)收、檢查，一般采用專家評估的方式進(jìn)行，追求項(xiàng)目成果的客觀性。

3.創(chuàng)造良好的公眾參與環(huán)境，提高公眾的參與理念和能力

公眾自身具備良好的參與能力是公眾參與取得成效的前提條件，而公眾的思維方式是由社會環(huán)境決定的，公眾處于什么樣的社會環(huán)境中，就會自然地產(chǎn)生與之相適應(yīng)的思維方式。培育參與型的社會文化，對提高公眾的參與意識和參與能力至關(guān)重要，需要政府引導(dǎo)，全民共建。

四、結(jié)語

政府要做好宣傳，使公眾處于參與型社會文化的耳濡目染之中，并提供與之相匹配的法制建設(shè)、智力支持、物質(zhì)基礎(chǔ)等，通過有針對性的社會宣傳、社會講座及專門的社會公益培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)公眾參與公共事務(wù)的興趣和習(xí)慣，加強(qiáng)公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，喚起公眾參與意識，增強(qiáng)公眾參與能力;另一方面，要鼓勵激勵公眾重視參與權(quán)，關(guān)注并學(xué)會捕捉公共政策信息，學(xué)習(xí)他人參與的成功經(jīng)驗(yàn)，積極參與社會培訓(xùn)獲得相關(guān)知識技能，提高參與公共政策制定的能力。

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