泛珠三角地區突發事件應對與應急管理法律問題研究

摘 要：區域應急管理工作一體化是區域協調發展戰略的重要內容，特別是結合我國應對突發緊急事件的實踐經驗，應急管理法律問題研究的重要性也進一步凸顯。目前區域協調法治發展過程中，面對突發事件的應急管理還存在一些困境，例如法律機制銜接不充分、公民權利救濟途徑不足以及突發事件事后恢復重建的制度供給不夠等缺陷。對此，在泛珠三角地區突發事件應急管理法律協調發展過程中，應當繼續牢牢堅持依法防控的原則，并且突出對突發事件事后恢復重建工作的重視，以此來多角度化解突發事件帶來的重大風險，從而進一步完善區域協調法治發展過程中的管理體系。

關鍵詞：泛珠三角地區;突發事件應對法;跨區域協調應對

一、泛珠三角地區協調應對突發事件的意義

泛珠區域跨度范圍極大，以珠江水系為紐帶而將經貿關系密切的南方九省以及香港、澳門兩個特別行政區聯合起來。相較于全國重要經濟中心區域——珠三角而言，泛珠三角地區無論是在人口數量還是區域面積都大大增加：珠三角地區位于廣東省中南部，僅包括九個城市，但是泛珠三角地區的9+2模式則是包含了九個不同的省份和兩個特別行政區。這樣一個龐大的經濟體量面對區域內發生的重大突發事件，各行政區域之間不僅需要依靠法律制度來調整跨區域的協調配合關系，更需要法律來對區域內的事后恢復重建進行指引。

法律制度的統一在泛珠三角地區法律協調機制具有較高的重要性。一方面從政府的角度來看，作為執行應急管理的主體，是執行的基本因素和執行力量的首要考量，隨著重大突發公共事件關聯性、系統性和復雜性不斷增強，其影響力往往跨越了行政轄區的邊界，影響到了多個行政區域，造成的嚴重后果一般遠遠超出一個下去政府所能承受和處理的范圍，單靠受災區域政府自身的應急管理能力和資源保障能力是遠遠不夠的，需要跨區域政府組織、市場力量和社會公眾攜手共進，形成共建共治共享的區域應急治理共同體。根據過去處理突發應急事件的現實經驗，我們可以看到面對突發事件，各地基層組織積極的相應上級號召為處理突發事件鞠躬盡瘁，但是不排除有些地區僅僅關注對突發事件的處理成效，以過度的人力物力資源為代價，特別是在物資緊缺的時期，極容易造成資源的浪費。除此之外還存在對公權力執行監管的欠缺，容易導致政府在突發應急事件時公信力不足。另一方面，從人民的角度來看，重大突發安全事件帶來了極大的生命安全隱患，同時在跨區域處理災情的過程中由于協調矛盾層出不窮，如應急物資被截留、跨區域交通管制而被滯留的貨物和旅客等等一系列由于沒有合理協調而產生的紕漏，為群眾的日常生活也帶來了很大的不便。面對重大突發事件帶來的極大沖擊，想要在短時間內做到迅速恢復，需要各地區的通力協作攜手共濟才能度過難關。因此需要通過完善區域應急法律協調機制來改善區域協調過程中的的缺陷。目前內地九省（區）在共同防范和應對區域內發生的突發事件方面已有成功合作的范例，如在二00八年年初低溫雨雪冰凍災害和“五·一二”大地震中，區域內各省（區）互通信息、資源共享、加強聯動，取得了一系列成效。泛珠地區九省（區）地域相鄰，突發事件關聯性強，加強應急管理區域合作對共同提升應急管理能力和水平具有十分重要的意義。

二、泛珠三角區域協調應急管理機制發展現狀

自“非典”以后，我國就全面啟動了以“一案三制”為核心的應急管理體系建設，我國的《突發事件應對法》第四條明確規定了我國的應急管理體制為“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”，在跨區域突發公共衛生事件處理上，我國已經構建起了一套完整的從中央到基層的縱向應急管理部門協同體系。以目前應對突發公共衛生事件為例，泛珠地區開展區域合作的協調機構主要包括聯席會議秘書處和各省（區）的突發公共衛生事件應急指揮機構。秘書處負責協調合作區域內協作聯動過程中的有關問題，事發地省（區）突發公共衛生事件應急指揮機構負責及時通報和報告事件有關信息和協作聯動進展情況等信息，并且負責共同召開片區協作會議，研究處置特別重大、重大突發公共衛生事件協作聯動工作。除此之外，區域合作單位還包括合作區域各省（區）的衛生計生部門，協調機構單位需要同合作單位加強溝通聯系，共同建立起建立健全區域聯動機制。在2015年公布的《泛珠三角區域內地跨省（區）特別重大、重大突發公共衛生事件應急預案》中規定了詳細的應急聯動機制，主要包括信息通報、協作聯動響應、后期處理、應急保障、預案的管理、演練和實施共五大方面，這些內容與體制一起一起構成了完整的現有體系。

面對突發緊急事件，泛珠三角地區應急管理模式也在破舊立新，堅決筑牢應急治理的防線。在跨區域應急管理的實踐中，值得一提的是泛珠三角的各個地區在健康衛生領域，結合自身優勢展開了深層次的合作：湘港澳三地聯合開展中醫藥主題交流活動，促進了跨區域的醫療衛生領域的研究，為攜手抗擊突發事件注入了新的活力;粵港澳三地也積極搭建衛生健康優質溝通交流平臺、舉行防治傳染病的聯席會議，就重點突發公共衛生事件的原因、預防緊急突發衛生事件的防控策略、衛生應急響應與能力建設等內容進行了深入交流與探討，為泛珠三角地區域內衛生健康進一步協同發展輸送了更多的動力;遠程醫療同步會診技術在貴州省全面覆蓋、縱深打通，作為泛珠三角區域遠程醫療的排頭兵，遠程醫療服務在貴州筑起一道堅實的守護堡壘。一但災情發生，泛珠三角地區可以在醫療衛生領域聯動多方力量，集中對災情發生地進行對口支援，不僅為跨區域應急管理體制注入了活力，提升了效率，也對災情的控制也起到了很大的幫助。

三、泛珠三角區域協作應急管理體系面臨的困境

1.跨區域協調應急制度仍不完善

現實情況下地區協作過程中，特別在應對突發災害的資源配置上仍然存在協作不足的地方。例如在突發事件爆發之后的初期，各地對于受災最嚴重的地區進行了第一時間的支持和援助，物資和救援力量過度集中于大型城市，隨著時間發展，突發事件造成的影響范圍逐漸擴散，應急物資協調方面的短板陸續顯現出來。除了重點受災城市其他受災相對嚴重的地區，因為處于相鄰地域，也會受到間接的影響。這些邊緣地區相較于省會城市而言，經濟發展水平較弱，加上新聞報道不及時等原因，這些地區的實際受災情況并未受到過多關注，在突發事件后期，往往也會出現一系列的不良情況。

其次是民間自發的救援力量在跨區協作應援的過程中發揮了極大的作用，面對突發災害的威脅，一些社會組織例如金融保險機構以及慈善機構志愿者組織行業協會等社會性機構單位在突發事件的預防應對處置和救助方面尚未發揮最大功效。在實踐中我們發現，在突發事件受災嚴重地區的事后救濟中社會組織往往能夠發揮更加靈活高效的作用，但是這些自發性公益組織的缺點和不足之處就在于未能夠合理有效的組織起來，他們仍然仍缺乏規章制度，對社會組織在突發應急事件中的管理進行明確規定，想要建立社會力量和市場力量有序參與應急管理的機制還需要設計更加具體的措施，以此來的實現最有效的資源的合理配置。

2.跨區域應急管理中公民權利救濟途徑不足

突發性公共衛生事件對于國家的經濟安全和人民的生命安全造成極大的威脅，特別是跨區域的突發緊急事件，破壞力和影響力自然不言而喻。在處理跨區域突發應急事件過程中科學依法防控的重要性被極大的凸顯。民生無小事，防控的法制化水平切實影響著人民群眾的安危，面對緊急且復雜的突發事件，我們必須要遵循法治思維 ，時刻以法律為準繩，既不能消極懈怠，也不能超過限度。在現實生活中，由于過度防控突發事件屢見不鮮。例如因防控風險需要而公開信息，很有可能造成對侵犯個人隱私權、個人信息權的泄露，一但這些權利受到侵犯該如何救濟？特別是在維持秩序的人員素質參差不齊的情況下，大部分都是非專業化的執法人員，平時缺少必要的執法技能訓練，遇到執法中不聽勸阻的人就不知所措，態度簡單粗暴。因此，政府部門應當對所有參與維持秩序的社區工作者以及各類執法人員或輔助執法人員進行必要的上崗培訓。對粗暴和野蠻執法行為造成惡劣影響，一些非理性的措施可能會侵犯公民的許多權利。首先在過去的防控災情時，仍然存在不少侵犯公民權利的行為。隨著社會的發展，公民的生存權不僅僅意味著生命權，還包括生活水準權，即公民有權享有維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準。例如關閉菜市場等場所，導致人們無法采購生活物資;要求女醫護人員服用黃體酮以推遲生理期;忽視女性基本生理需要，一些基礎衛生用品并沒有納入救災物資等等。其次是公民人格尊嚴，憲法明確規定，中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯，但事實上處理突發應急事件時往往還會存在諸多侵犯他人人格尊嚴的情形。例如禁止醫護人員回家;以歧視性態度和語言對待志愿參與救災的志愿者等行為，都是對公民人格尊嚴的侵犯。第三點是公民的個人財產不得受到侵犯。但是在現實中仍出現侵犯公民個人財產的現象。例如W市某職業學院在防控突發傳染病時將學生宿舍改造成臨時醫療點的過程中擅自將學生的個人物品清空，這種行為存在著一定侵犯他人財產權的色彩。根據我國傳染病防治法規定，傳染病暴發和流行時，根據傳染病控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備，任何征用、調用的行為都要嚴格遵守法律不能隨意侵犯公民財產。第四是關于公民的住宅權。憲法規定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。但在過去的防控風險的措施中，行政執法人員的諸多行為已經構成了非法侵入住宅行為。例如闖進公民家中對聚眾打麻將的人群進行驅散;利用無人機執法，對街道上聚集的行為進行勸阻等行為。最后是隱私權的救濟漏洞。根據我國法律規定，災害應急管理機構、相關醫療機構不得泄露涉及個人隱私的有關信息和資料。然而在過去的災害防治過程中依然存在很多災情相關人員的信息被泄露的情況。

3.突發事件事后恢復重建工作重視不夠

突發事件的應對，是一個系統的工程，包括事后恢復與重建的環節。處理突發事件工作的最后階段是事后恢復與重建。有關法律、行政法規和規范性文件對事后恢復與重建都有涉及，其中恢復重建是公共危機事后管理的重要環節，涉及需求評估、規劃選址、工程實施、技術保障、城鄉住房、基礎設施、公共服務設施、產業、生態環境、組織系統、社會關系、心理援助等多個方面的工作。災后恢復重建是一項艱巨復雜的系統工程，隨著災后恢復重建工作的深入推進，實際工作中還存在不少困難和問題。曾有專家把突發事件災后重建的困難和問題歸納為五個方面：重建資金方面困難較大、恢復重建進程相對緩慢、一般受災地區困難較多、建材供應、技術力量等問題突出和災區干部群眾出現心理健康問題。

目前我國《突發事件應對法》在第五章規定了“事后恢復與重建”，但只有五條的規定，內容非常簡單，制度供給明顯不足。相比之下，“預防與應急準備”則有二十條規定，“監測與預警”有十一條規定，“應急處置與救援”有十條規定。而且在第五章“事后恢復與重建”僅有的五條規定中，基本上只規定了政府及政府工作部門的職責，而未規定社會各界和軍隊在災后重建中的職責;對“恢復”多有規定，對“重建”則規定甚少。從立法情況我們可以看出在整個突發事件的應對體系和對事后的恢復與重建工作的重視依然不足，應當進一步予以完善和補強。

四、完善泛珠三角地區突發事件應急管理法律協調機制的建議

1.多角度完善區域協調應急制度架構

加強區域協調法制的構建，首先是在突發事件影響范圍排查。在跨區域災情應對與防控過程中，需要結合各省的力量，注重防控力量的區域協調;其次是完善長期和短期兩種協作應對突發事件的應急管理機制。短期應對措施是指針對突發應急事件而做的暫時性的應急處理措施例如在突發災害爆發期間建立起臨時醫療救治點——“方艙醫院”，全力保證突發事件發生地的應急物資等保障措施。長期應對機制主要從應急管理體系、監管機制以及國際合作三個方面做到應急協作常態化，構建泛珠三角區域內協調運轉順暢的突發事件應急管理體制。最后是加強泛珠三角區域內民間團體組織間的協作。各地之間的社會民間團體組織可以自發搭建合作平臺，由政府來建立聯系合作樞紐，同時政府也要加大對這些社會組織的培育和扶持力度，以此來積極調動社會力量。

2.貫徹法治思維 保障人民權益

在依法防控過程中，有一部位于突出位置的法律，就是《突發事件應對法》。目前全國人大日前正式啟動了《中華人民共和國突發事件應對法》的修改工作，在此我們可以建議增加地區協調合作條款，進一步深化地區統籌，共抗災害的協調發展機制。在2020年4 月 29 日，經全國人大常委會委員長會議通過并印發執行《十三屆全國人大常委會強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃》，“重點突出、統籌兼顧”的要求被明確的提出，通過突發事件顯露出來的應急體系的短板和困境，仍需要繼續加以研究和優化。首先，既要加強危機意識的培養，又要注意在應急管理過程中采取合理的措施，明確一個合理的限度。對于超出限度，甚至侵權的行為，要設置合理的救濟途徑，來保障相關主體的權利。權力行之有理，權利保障有據，如此才能夠在突發事件的應急管理中臨危不懼。

3.健全災后恢復與重建的法制保障

公共危機“事后恢復與重建”的內容與措施主要包括停止應急處置措施、評估損失、制定恢復重建總體計劃、開展多方位救助工作、制作事后調查與總結報告等五個方面。 因此在建立健全災后重建的法制保障需要從這幾個方面入手。此外健全災后恢復與重建的法制保障體系還需要因地制宜的設計發展規劃。泛珠三角地區得天獨厚的地理條件，包含了三個擁有邊境線的省和兩個單獨的關稅區，除此外還包括大量的港口城市，泛珠三角地區的面積占據全中國面積的五分之一，在地圖板塊上包括了中國南部絕大部分的面積。因此泛珠三角地區在健全災后重建風險防控體系應當結合區域特色，有效整合區域資源，盡可能的將突發事件危害降至最低的程度。

五、結語

隨著時代的發展，泛珠三角地區地方政府應對突發事件的能力不斷提高。我國雖然針對突發事件建立了一個相對完整和系統法律體系，并形成了多元主體結構應對等良好的機制，但是法律及實踐中所存在的問題仍值得關注和進一步完善。本文分析了泛珠三角地區協作應急管理面臨的法律問題困境，并根據現行應急管理制度和存在的問題，提出了對現行泛珠三角地區應急與應急管理體系的完善建議，同時對于提高我國區域協調應急管理的綜合水平也有重大意義。

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趙淼 ，女，河南省焦作市，漢，1997.6，法律碩士。研究方向：宗教法學