“去擔保化”與農業信貸擔保的未來

孫同全 田雅群 馮興元 董翀

編者按：農業信貸擔保（以下簡稱“農擔”）是財政引導推動金融資本投入農業，解決農業“融資難、融資貴”問題的重要手段，是財政支農的創新機制。2022年2月11日國務院印發的《“十四五”推進農業農村現代化規劃》提出，要促進要素更多向鄉村集聚，增強農業農村發展活力，措施之一是提高農擔規模，引導金融機構將新增可貸資金優先支持縣域發展。2022年中央一號文件也指出，要強化涉農信貸風險市場化分擔和補償，發揮好農擔作用。中央對農擔在推進農業農村現代化中的作用寄予厚望。但是，目前我國農村金融普遍面臨著“去擔保化”的挑戰，即銀行可以直接向客戶發放貸款，無需農擔機構擔保。農擔未來的發展空間在哪里？如何更有效地利用財政資金支持農業農村現代化和鄉村振興？如何更好地利用財政機制促進農民農村共同富裕？本文深入分析了農擔的發展趨勢與經營困境，并提出相關的政策建議。

“去擔保化”的原因與必然性

“去擔保化”的原因

“去擔保化”的原因在于宏觀微觀兩個層面。

在微觀層面，農擔扶持對象不斷“畢業”。經過農擔機構擔保，原本得不到信貸服務或者信貸服務沒有滿足的農業經營主體的信貸需求得到滿足。金融機構在與這些經營主體進行業務往來時，當發現這些客戶信用足夠好，信貸風險可控，就會“去擔保”，以降低信貸交易成本，提高客戶體驗，增強市場競爭力。

在宏觀層面，我國經濟社會和科技發展為“去擔保”創造了條件。一是我國社會主義市場經濟體制確立以后，經過各級政府和社會各界的不懈努力，社會信用信息體系不斷完善，公民信用意識不斷提高，失信懲罰有效性不斷增強，使我國整體社會信用環境大為改善。廣大金融機構在農村經過多年的信用戶、信用村和信用鄉鎮評定工作，建立了自己的農戶信用信息庫。這些變化都為金融機構開展小額信用貸款創造了條件。二是為實現脫貧攻堅目標和實施鄉村振興戰略，我國不斷加大扶貧金融和普惠金融等政策推進力度，大中型商業銀行紛紛下鄉，有的還成立了專門的農村金融或鄉村振興金融事業部，導致近年來農村金融市場供給不斷增加，各銀行在風險可控的范圍內紛紛采用信用貸款，并逐步提高信用貸款授信額度，以增強市場競爭力。三是近年來我國經濟社會數字化轉型加快，數字中國、數字鄉村、智慧農業建設都取得長足發展，在此基礎上形成的大數據為金融機構所利用，降低了農村金融市場上信息不對稱程度和經營成本，提高了金融機構的風險識別和防控能力，為擴大信用貸款范圍和額度提供了可能。

因為上述原因，近年來許多金融機構不斷提高農村信用貸款授信額度上限，從過去的單戶5萬元提高到10萬元，個別金融機構提高到30萬元，甚至更高。在授信額度以內的貸款就不再需要農擔機構的擔保。

“去擔保化”的必然性

對于農擔機構而言，“去擔保化”壓縮了其發展空間，似乎降低了其存在價值。但是，從農村金融市場發育和農業融資的角度看，“去擔保化”簡化了信貸交易流程，提高了交易效率，降低了交易成本，為降低貸款利率創造了條件，對解決融資難和融資貴的問題都有積極意義。

從微觀層面看，擔保客戶“畢業”正是農擔機構發揮了應有作用的證明。農擔的介入降低了金融機構對農業經營主體的信息不對稱程度、信貸服務成本和信貸風險，使原本不能發生或額度不足的信貸服務得以發生或變得充足;也通過業務交往，幫助金融機構與其客戶建立起相互信任，使擔保不再必需。

從宏觀方面看，社會信用體系不斷完善，數字技術的廣泛而深入地應用，都將大大提高金融機構的運營和風控能力，為信用貸款范圍和規模的擴大創造條件。所以，“去擔保化”是科技驅動經濟社會發展的必然趨勢，也是高質量發展的應有之義。

農擔的存在價值與經營困境

農擔的存在價值

盡管“去擔保化”壓縮了農擔的市場空間，但是不能因此而否定農擔的價值。信貸擔保的基本功能就是降低信貸交易中的信息不對稱程度，提高借入方的信用水平，分擔出借方承擔的風險，使本來不能達成的交易得以達成。因此，只要信息不對稱程度高、借入方信用不足或出借方承擔的風險大、阻礙信貸交易的達成，就有必要引入擔保。

擔保方式一般可以分為五種：保證、抵押、質押、留置和定金。其中，信貸交易采用的主要是前三種。保證是人的擔保，包括自然人或法人提供的擔保，當債務人不履行債務時，由保證人按照約定履行合同義務或者承擔責任。抵押、質押是物的擔保，包括以不動產、動產或財產性權利等資產提供擔保。而農村普遍缺乏金融機構可接受的擔保物，而且因人情成本較高等原因，保證人也難找。而農擔要解決的正是農業信貸中擔保難的問題。這也是農擔的價值和產生的主要現實背景。

我國農擔體系自2016年建立以來，在緩解了農業發展的“融資難、融資貴”問題方面已經取得了一定成效。

在全國范圍內建立了較為完整的農擔組織和業務體系。根據全國農擔系統的業務統計資料，截至2021年9月底，我國成立了一家全國性農業信貸擔保聯盟機構（國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司）和33家省級或副省級（計劃單列市）農擔機構;各省級農擔機構的注冊資本金共計648.1億元（其中財政直接出資638.7億元）;分支機構1655家，專職員工3662人，涵蓋了全國主要市、縣各個級別。

業務規模快速增長，撬動金融資源支農效果顯著。自從2015年財政部、原農業部、原銀監會聯合印發《關于財政支持建設農業信貸擔保體系的指導意見》（財農〔2015〕121號）以來，截至2021年9月底，各省級農擔機構累計擔保項目192萬個，累計擔保金額達6211億元，與注冊資本金相比，政策效能放大了9.6倍;在保項目93.5萬個，在保余額為2943.5億元，資本金放大倍數為4.38倍，凈資產放大倍數為4.59倍，項目平均擔保金額為31.5萬元。

全面扶持農業發展，重點突出。各省農擔機構以糧食種植、特色農產品種植、畜牧業為支持重點。截至2021年9月底，這三個領域的在保余額在全部在保余額中的占比分別是16.5%、23.5%和23.3%。與此同時，各省農擔機構還將擔保業務擴展到漁業、農產品流通、農產品加工、農資農機農技服務、農田建設和農業新業態等多個領域。

重點推動了農業規模化經營。農擔政策的主要目標是支持農業規模化經營，其載體主要是新型農業經營主體。各省農擔機構將新型農業經營主體作為支持重點。截至2021年9月底，在各省農擔機構支持的客戶對象中，家庭農場和種養殖大戶數量的占比合計達到75.4%，其余的是農民專業合作社和農業企業。

逐步降低了農業經營主體的融資成本。截至2021年9月底，全國各省級農擔公司當年新增項目的平均擔保費率為0.60%，平均貸款利率為5.46%，農業經營主體的平均綜合融資成本為6.06%。

農擔的經營困境

新型農業經營主體融資需求旺盛，但風險難控。小規模的農業生產性、生活性信貸不一定需要農擔機構的擔保，但是針對新型農業經營主體規模化經營的信貸服務仍然需要農擔的支持。新型農業經營主體是指農業生產經營規模較大、集約化程度較高的職業農民家庭或農業經營組織，主要包括專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業化龍頭企業等。根據農業農村部對外經濟合作中心課題組于2020～2021年的調查研究，調查樣本中曾向金融機構申請貸款的農業經營主體占比為65.26%，盡管申請成功率達91.62%，但融資需求沒有得到充分滿足的農業經營主體占比為59.56%。而農業農村部“全國家庭農場監測數據”顯示，2017年有效監測樣本中認為“融資沒有困難”的農業經營主體占比僅為13.36%。可見，新型農業經營主體的信貸需求旺盛，但遠未得到滿足。

新型農業經營主體信貸服務不足的主要制約因素是農業風險與農業規模化經營疊加帶來的信貸風險。農業面臨著自然災害和市場兩重風險。自然災害風險可能導致農產品減產、品質下降;市場風險可能導致農產品價格下跌。這些因素都將導致農業經營主體的收入減少，從而影響其還款能力，給貸款人帶來風險。

同時，規模化經營的新型農業經營主體與小農戶不同，其信貸需求主要有三個特點。一是信貸需求額度較大。2020～2021年農業農村部對外經濟合作中心的調查數據顯示，我國家庭農場的平均借款期望值為101.91萬元，專業大戶是240.63萬元，農民合作社是252.31萬元，分別是2021年9月底全國農擔機構的擔保項目平均擔保金額（31.5萬元）的3.24倍、7.64倍和8.01倍。二是需要的信貸期限長。家庭農場期望的借款期限是26.1個月，專業大戶期望的借款期限是25.23個月，農民合作社期望的借款期限是27.49個月，即都在2～3年，而目前全國農擔機構的擔保期限普遍在一年以內。三是可承受的利率不高。家庭農場可承擔的平均最高借款年利率為5.41%，專業大戶為5.44%，農民合作社為5.72%，均低于上述2021年9月全國農擔機構客戶的平均綜合融資成本（6.06%）。

新型農業經營主體自身信貸需求的特點加上農業產業的風險特點，使得為其提供信貸服務的風險更高。因此，金融機構在向新型農業經營主體提供信貸服務時格外謹慎，極少提供信用貸款。而由于缺少金融機構認可的抵押物，也缺乏有實力的個人或機構提供擔保，新型農業經營主體難以從傳統金融機構渠道得到足夠的貸款，往往不得不通過其他渠道融資，包括親戚朋友、民間高利貸或互聯網金融平臺等。這增加了新型農業經營主體債務狀況的復雜性，加大了信息不對稱程度，成為其獲得金融服務的新障礙。

農擔機構同樣也面臨著為新型農業經營主體提供信貸擔保服務的困境。一是農擔機構作為獨立的國有企業，需要生存和可持續發展，且有國有資產保值增值考核的壓力，需要盡量分散和轉移風險。二是農擔機構資金投入能力、產品和技術研發能力、識別和防控風險能力不足，難以適應信貸額度較大、風險相對較大的新型農業經營主體的信貸擔保需求。三是農擔機構缺乏分散和轉移風險的手段，如果要求借款人提供反擔保，就又回到了新型農業經營主體缺乏擔保物的尷尬現實，形成因為缺乏擔保（自身提供的擔保）而得不到擔保（農擔機構的擔保）的死循環。

總之，新型農業經營主體的信貸需求滿足度不高，需要有力的擔保服務，但當前農擔體系的服務能力與新型農業經營主體的需求嚴重不匹配。

農業信貸擔保的市場定位和未來走向

農擔政策的初衷與農擔機構的使命

農擔體系的資本金主要來源于我國自2004年開始實施的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼（以下簡稱“三項補貼”）。三項補貼的主要功能是支持農業發展，尤其是支持糧食生產。由于政策效能較弱，加之世界貿易組織《農業協議》中“黃箱政策”限制，2015年后三項補貼被轉用于建設和運營農擔體系。

2015年，“財農（2015）121號文件”明確提出，農擔體系既是引導推動金融資本投入農業，解決農業“融資難、融資貴”問題的重要手段，也是創新財政支農機制，放大財政支農政策效應，提高財政支農資金使用效益的重要舉措，有利于加快轉變農業發展方式，促進現代農業發展。同時，該文件也明確指出，農擔體系的主要目標是為農業尤其是為糧食適度規模經營的新型經營主體提供信貸擔保服務，支持新型經營主體做大做強，促進糧食穩定發展和現代農業建設。為了強化錨定這個目標，2017年，財政部、原農業部和原銀監會又聯合印發了《關于做好全國農業信貸工作的通知》（財農〔2017〕40號），提出了農擔業務“雙控”標準：一是業務范圍控制在農業領域，包括種養殖、農林優勢特色產業、農業社會化服務、農田基礎設施、農業一二三產業融合發展項目以及農村新業態等，其中糧食種植是重點;二是對擔保額度進行控制，單戶在保余額為10萬～200萬元，對適合大規模農業機械化作業的地區放寬到最高不超過300萬元。

從農業信貸擔保的政策目標和實際運行情況看，農擔機構的使命是服務于新型農業經營主體的生產性信貸需求，以支持農業規模化發展，其重點是糧食生產。我國農擔體系建立五年多來，雖然取得了一定的成效，但是其組織和業務體系剛剛形成，業務模式仍在探索之中，應有的政策性作用尚未充分發揮，還需要做許多調整和提高。

農擔機構的市場定位與未來走向

“去擔保化”是擔保業務本身特性與經濟社會科技發展的必然結果和趨勢，但這并不否認農擔的存在價值和市場空間。只有正視這種客觀存在及其必然性，才能準確把握農擔的市場定位和未來發展方向。

由于農業特有的自然風險和市場風險以及新型農業經營主體自身的特點，對于這類主體的信貸服務仍難以完全擺脫擔保，這為農擔機構留下了巨大的市場空間。因此，農擔機構應定位于服務新型農業經營主體的信貸擔保需求，這也正是農擔政策的初衷和農擔機構的使命，體現出農擔機構與金融機構的互補性以及農擔的價值。

隨著金融機構與新型農業經營主體信貸交易數量的增加以及社會信用環境改善和金融技術的進步，“去擔保化”邊界可能繼續上移，即新型農業經營主體的信貸擔保需求也可能逐漸降低。這勢必會繼續壓縮農擔的市場空間，逼迫農擔的服務目標對象也繼續上移。隨著這種上移的不斷發展，未來農擔機構或可從現在的間接融資市場向資本市場移動，為農業中小企業發債融資提供擔保。只要能夠促進農業規模化發展，尤其是增強我國糧食安全保障，農擔就仍然可以在保持政策性的同時，找到市場空間。

但是，市場上移的變化可能導致農擔與其他政策性或商業性融資擔保公司重合的業務領域越來越多，農擔機構將面臨與這些公司是競爭還是合作的選擇。隨著農業生產規模化程度不斷提高、農村一二三產業融合發展、城鄉融合發展，農擔機構與其他政策性融資擔保機構的融合有可能成為政府需要面對的問題。

農擔體系當前的應對之策

為了適應未來發展趨勢，當前農擔體系需要在四個方面發力。

一是有針對性地加大研發投入，提升研發能力，開發適應新型農業經營主體信貸需求特點的產品和服務機制。這項工作應與金融機構共同進行，因為金融機構也缺乏為新型農業經營主體提供“愿貸、敢貸、能貸”的產品和服務機制。

二是加強農擔生態體系建設。在農擔體系內部強化風險緩釋和分散機制，除增強國家農擔聯盟公司的再擔保功能之外，應建立各級財政共擔的風險補償資金池，對農擔體系的代償損失進行補償，以保證擔保資金規模不減少、農擔機構資信不降低、擔保能力不弱化。黑龍江省農業融資擔保公司在縣市開展業務時，要求縣市政府為農擔提供風險補償金，這一做法值得總結和借鑒。

三是加快數字化轉型步伐。數字化轉型是不可阻擋的大趨勢，任何組織和個人只有建立起數字化生存與發展能力，才能適應社會。目前許多省級農擔機構主動或被動地開始進行數字化轉型。2021年國家農擔公司也制定了《國家農擔公司數字化轉型信息化建設五年規劃》，提出了全國農擔體系數字化轉型總體目標、主要任務和實施階段等設想，為全國農擔體系數字化轉型描繪了清晰的路線圖。各省農擔機構應以這個規劃為指導，盡快建立起對新型農業經營主體的數據進行收集、加工、分析和服務的核心能力。這或許是農擔機構未來生存和發展的關鍵和當務之急。山東省農業信貸擔保公司于2019年就開始利用大數據和人工智能全面推動運營模式數字化轉型，已經取得初步成效，其經驗值得總結和借鑒。

四是隨著“去擔保化”邊界的不斷上移，農擔應提前進行擔保業務邊界上移的人才和技術儲備，同時規劃與其他政策性或商業性融資擔保公司的競爭或合作戰略。各級政府也應未雨綢繆，加強政策與市場調研，為政策調整留足空間。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）

責任編輯：楊生恒