碳中和背景下的全球能源治理：范式轉換、議題革新與合作阻礙

張 銳

截至2021年11月，全球已有140余個國家宣布碳中和目標。全球70%的碳排放來自能源部門，碳中和行動的核心是能源轉型，即變革以化石能源為主導的高碳能源體系，構建以可再生能源為主體的低碳能源體系，追求能源開發、經濟發展與碳排放脫鉤。在碳中和背景下，作為國際社會配置能源資源、提供公共產品的集體行動，全球能源治理在治理范式、議題設置上已經出現全局性、歷史性調整，各類國際關系行為體正在積極搶占新時代能源治理的主動權和話語權。

一、全球碳中和發展趨勢

（一）作出碳中和承諾的國家不斷增多

國際社會對碳中和的承諾歷經了從少數到多數的過程。2017年12月，僅有21個國家在“同一個地球”峰會上簽署《碳中和聯盟聲明》，作出21世紀中葉實現零碳排放的承諾。在2019年9月召開的聯合國氣候行動峰會上，66個國家宣布了碳中和目標。2020年下半年，一些主要經濟體（包括中國、日本、韓國、南非、加拿大）相繼作出官方承諾，全球承諾碳中和的國家陣營達到了120余個。2021年1月，美國總統拜登宣布美國重返《巴黎協定》并提出了美國2035年實現無碳電力、2050年碳中和的目標。同年10—11月，在第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）召開前夕，沙特阿拉伯、俄羅斯、阿聯酋等油氣資源出口國相繼宣布碳中和目標，印度在COP26大會上表示將于2070年前實現碳中和。

（二）碳中和及其驅動的能源轉型必然重塑全球能源治理

二、全球能源治理的范式轉換

（一）從資源治理升級為“資源—環境”復合型治理

（二）從“行業切割”式治理轉變為“跨界整合”式治理

三、全球能源治理的議題革新

基于碳中和背景下的范式轉換，全球能源治理出現一些新的重點議題和前沿議題，代表了低碳時代國際社會的發展意愿。同時，議題革新是不同行為體搶占話語權、引導轉型方向的博弈過程。

（一）能源系統的減碳規劃

表1 治理行為體的能源系統減碳規劃成果

部分國際組織熱衷于為國家提供量體裁衣式支持，其核心是幫助制定更具雄心的能源轉型目標和系統規劃。例如，面向主要新興經濟體，IEA 實施清潔能源轉型計劃（CETP）。2020年，該計劃舉辦了36場交流活動，向CETP 參與國提供了46份研究報告和30次能力培養活動，包括協助中國設計國家碳排放交易體系和為“十四五”減碳政策提供建議。IRENA也采取了類似行動，與歐盟委員會合作為非洲、拉丁美洲編寫區域能源轉型的展望報告；與中國國家能源局開展聯合研究，為中國“雙碳”目標制定全面的能源轉型路線圖。2021年11月，美國能源部宣布啟動“凈零世界”倡議，旨在為伙伴國家制定切實可行的凈零技術路線并提供資金援助，首批參與倡議的國家包括阿根廷、智利、埃及、印度尼西亞、尼日利亞和烏克蘭6國，初期目標是2022年內幫助參與國制定相關政策和投資計劃。

（二）煤電的減少與淘汰

（三）可再生能源供應鏈的建構

（四）氫能開發

（五）跨國電力互聯

碳中和時代是高度電氣化的時代，跨國電力互聯有助于增加一國電力供給渠道，實現清潔能源大范圍的余缺互補與優化配置，減少能源開發和轉型的成本。同時，大規模的電力貿易有利于增加國家收入，促進基礎設施和制造裝備投資。當前，全球范圍的跨國電力互聯處于從國家間雙邊互聯向區域多邊互聯發展的關鍵階段，各國希望利用碳中和的轉型契機，進一步擴大跨國電力互聯的規模。

目前，全球部分地區以重點項目為抓手，積極謀劃電力多邊互聯，尋求短期內建立更加密切的電力共同體。例如，東盟確立了雙邊電網—次區域互聯—區域一體化電網三步走戰略，并將老撾—泰國—馬來西亞—新加坡電力一體化項目（LTMS-PIP）作為多邊互聯的旗艦項目；歐盟正在實施連接歐洲設施項目，重點加強愛爾蘭、伊比利亞半島、意大利、波羅的海沿岸國家和地區的電網與歐洲大陸電網的聯系，計劃2030年實現成員國跨國輸電能力占本國裝機容量的15%；非盟于2021年6月宣布啟動構建非洲統一電力市場，推動建設非洲南北輸電走廊、西非輸電走廊、中部非洲輸電走廊等重大工程，計劃2040年建成全球最大的區域電網。在這個意義上，能源治理的內涵出現了由對基礎設施的治理（governance of infrastructure）到通過基礎設施治理（governance by infrastructure）的轉變。

與此同時，一些國際組織致力提供規劃方面的公共產品，例如，2021年IRENA、IAEA被非盟選定為非洲大陸電力系統總體規劃的合作伙伴，兩個組織將研究非洲現有的雙邊、次區域電網如何整合為一個標準統一、運行可靠的洲級輸電網絡，提出新建線路與技術方案的建議。又如，習近平主席在2015年聯合國大會上提出，中國倡議探討構建全球能源互聯網，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。2016年3月，中國發起成立了全球能源互聯網發展合作組織（GEIDCO），該組織自成立以來，以智能電網+特高壓電網+清潔能源為技術支柱，提出建設包括新亞歐大陸橋、中蒙俄及東北亞、中國—中亞—西亞等七大電力走廊共計67 個重點項目的“一帶一路”國家能源互聯網方案，并發布全球能源互聯網碳中和方案。全球能源互聯網倡議及治理活動是中國將清潔電力技術體系、全球互聯互通格局進行深度耦合和集成建構的有益嘗試，其富有地緣政治經濟層面的想象力、包容性與前瞻性，彰顯了中國立足發展全局、構建能源命運共同體的決心。

綜上所述，全球能源治理五個新興議題是能源轉型范式轉換的體現，呈現出“資源—環境”復合型治理、多行業跨界整合治理的典型特征（表2）。盡管有些議題的治理實踐處于起步探索階段，但仍有望加速全球能源治理的轉型并促進碳中和目標的實現。

表2 全球能源治理議題革新的特征

四、全球能源治理合作存在的障礙

全球能源治理遠未實現預期的綠色導向、規模效應和普惠價值，治理進程出現“倡議多、行動少”“承諾多、落實少”的情況，能源治理能否真正助力碳中和愿景，仍存在較多變數與風險。

（一）復合治理背景下的目標錯位

雖然各國對保護環境、碳中和形成共識，但基于不同的發展階段與資源稟賦，在行動目標上難免存在較大差異并出現錯位。總體來看，發達國家基本在20世紀90年代實現碳達峰，加之在低碳轉型上布局較早，當前的減碳壓力較小，在全球能源治理中更傾向于突出整體性環境目標，敦促發展中國家采取快速的、向發達國家看齊的能源轉型措施。而發展中國家普遍需要優先解決能源匱乏、能源貧困等基本問題，以滿足現代化進程中快速增長的能源需求，增強本國能源開發和輸送能力。多數發展中國家尊重環保價值，順應“資源—環境”復合治理的潮流，但仍須在全球環境治理過程中捍衛或增強自身能源安全。

目標錯位很可能使全球層面治理活動出現各說各話、各謀各利的情況，進而減弱各方集體行動的意愿，增加合作的不確定性。例如，在COP26大會上，印度在公約即將達成之際要求將“逐步淘汰”（phase out）沒有減排措施的煤電修改為“逐步減少”（phase down），以體現新興經濟體的實際情況，這一提議得到了中國、南非等國家的支持，但卻遭到了許多發達國家的批評，顯示了國際共識薄弱、治理目標錯位的嚴峻性，也暴露了發達國家以“一刀切”方式壓縮發展中國家碳排放份額的企圖。另外，同一群體內部國家之間也容易出現錯位的問題。例如，小島嶼國家面對海平面上升帶來的生存挑戰，始終主張激進的全球減排目標，與發達國家一起要求中國、印度、印度尼西亞等國家在能源轉型上承擔更多責任。又如，波蘭、匈牙利等中東歐國家認為法國、德國主導的歐盟能源政策過于激進，化石能源開發的環境成本已經超出其能夠承受的范圍，主張歐盟應采取更穩健、兼顧各國國情的能源轉型目標。

（二）跨界整合趨勢下的治理碎片化

（三）西方國家的強權政治邏輯

五、中國推進全球能源治理合作的對策建議

在碳中和時代，全球能源治理出現了范式轉換與議題革新，各國不僅應推進能源治理議題維度、機制維度的擴容，更應關注權力維度、價值維度上能否真正實現公平公正與普惠包容，扭轉能源治理長期存在的不足與弊端。在全球能源治理領域，中國正經歷從外圍旁觀、被動接受向深度參與、主動塑造的轉變。由于“重項目主導的雙邊合作、輕全球治理的多邊合作”的態勢仍未發生根本改變，這種傾向給中國的國際能源合作抹上了重商主義色彩。中國致力于成為引領世界低碳轉型的重要力量，需要發揮更多主動性與能動性。

（一）緊跟全球轉型大勢，推動立足國情、尊重差異、凝聚共識的復合治理

堅持走生態優先、綠色低碳發展道路，立足中國實現“雙碳”目標的機遇與挑戰，梳理對外合作需求與全球能源治理重點，開展有的放矢的合作，避免急于求成的風險。推動以《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為核心且具有較高統合性的全球氣候治理體系與目前高度碎片化的全球能源治理體系的有效銜接、相互促進，確保碳中和、能源轉型承諾真正落地。面對目標錯位現狀，堅持公平正義理念，抵制發達國家對發展中國家發起的“運動式減碳”，尤其維護發展中國家作為全球初級載能產品生產地的合理權益，幫助制定切實可行、穩妥積極的能源轉型計劃。充分為發展中國家代言發聲，敦促發達國家履行氣候資金責任，盡早實現每年向發展中國家撥付1000 億美元的承諾，實施以無償援助、無息或低息貸款為主且不附帶政治條件的融資支持，助力廣大發展中國家解決“既要發展、又要清潔”所面臨的困難。

（二）創新對外合作路徑，實現積極有為的跨界治理

跨界治理意味著化石能源與清潔能源相互耦合、有序過渡的進程塑造，建構更具包容性、協同性和規范性的治理框架。中國政府應加強能源外交的整體規劃，打破部門壁壘，推動發改、外交、金融、環境、能源等領域的政府部門深入參與戰略謀劃與治理行動，推動能源國際合作從“一對一”的單點合作升級為“一對多”的整體協同，重點推進能源轉型、設施互聯、綠色金融三個領域的對接融通。針對可再生能源供應鏈、氫能、跨國電網等新興議題，深化國際產能和裝備制造合作，深度融入全球能源產業鏈、價值鏈和供應鏈，積極參與制定先進能源技術標準，防范西方國家以技術治理、產業打壓等形式孤立中國。面對當前能源治理碎片化問題，把握和擴大能源國際合作各方的利益交集，以產業發展訴求為抓手，尋求一步一個腳印解決具體問題，敦促西方國家增強現有機制（如IEA、IRENA）的均衡性與開放性，同時培育政府溝通機制、產業投資渠道和技術共享平臺。

（三）直面西方國家的壓力，樹立能源治理大國形象