基層公共文化服務發展的目標與任務*
——《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》中“基層”元素解讀

李 洋，溫亮明

(1.成都體育學院圖書館，四川 成都 610041；2.中國科學院計算機網絡信息中心，北京 100190；3.中國科學院大學，北京 100049)

1 引言

當前，我國公共文化服務呈現出蓬勃發展態勢，公共文化服務在保障人民群眾基本文化權益、推動文化治理體系和治理能力現代化、培育民族文化自信、助推文化強國建設等方面發揮了不可替代的作用。2021年是“十四五”規劃實施的開局之年，我國公共文化服務處于新發展階段，為指引和明確公共文化服務未來五年的發展方向和主要任務，文化和旅游部于2021 年6 月10 日印發了《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》［1］（以下簡稱《規劃》），對“十四五”時期公共文化服務體系建設進行了全面系統的部署和安排，為我國公共文化事業發展確立了路線圖和任務單?！兑巹潯烦雠_后，多位專家從不同角度對其進行了解讀。北京大學李國新教授、華東師范大學金武剛教授專門撰文對《規劃》文本總體進行了深刻且詳細的解讀；《中國文化報》于2021 年6 月24 日刊發了文化和旅游部公共服務司專家對《規劃》的解讀［2］?；鶎庸参幕帐俏覈参幕阵w系建設的關鍵一環，清華大學楊永恒教授認為“當前，我國文化建設的重點和難點依然在農村，補齊農村基層短板的任務依然艱巨”，需“著力補齊城鄉基層短板”?！兑巹潯诽岢龅囊幌盗嘘P于發展基層公共文化服務的措施為補齊基層短板指明了方向和路徑。為明確《規劃》對基層公共文化服務提出的任務與要求，本文將在深入分析《規劃》文本的基礎上，嘗試對文本中與“基層”相關的元素進行解讀，以期為“十四五”時期基層公共文化服務發展與工作提供參考與借鑒，進而繁榮基層公共文化事業。

2 基層公共文化服務發展的目標

《規劃》既提出了公共文化服務體系建設的4個發展目標，又列出了公共圖書館、群眾文化機構和群眾業余文化團隊的5個主要發展指標，這些目標/指標既闡明了公共文化服務體系建設的宏觀層面發展目標，又覆蓋了公共文化機構的微觀層面預期性考核指標，為我國公共文化服務未來5年的發展立下了“軍令狀”，簽訂了“承諾書”。《規劃》目標的實現離不開每一個公共文化服務利益相關者的參與，包括國家層面的總體規劃與布局、地方政府部門的指導與統籌、各級公共文化機構的努力和奮斗、公共文化服務從業者的付出和堅守等，其中，基層公共文化機構是不可或缺的參與者。據第七次全國人口普查統計數據顯示，截至2020年11 月1 日，我國有約5.1 億人口居住在鄉村，占全國人口總數的36.11%［3］，以鄉村群眾為代表的基層人民有著強烈的文化需求［4］。雖然多年來國家對公共文化服務體系建設的大力投入使基層公共文化服務設施網絡基本形成，但在城鎮化進程中出現的居民聚集區以及縣城、農村等地區的基層公共文化服務仍是相對薄弱的環節［5］。因此，增加基層公共文化服務的數量與設施、擴大覆蓋面與受益面，提升基層公共文化服務的質量與水平，調動基層公共文化服務利益相關者的積極性與能動性，充分利用信息技術助力公共文化發展需要基層公共文化機構及其利益相關者主動思考且積極作為。把握《規劃》的目標，可以明確“十四五”期間基層公共文化服務的努力方向，明晰發展目標對《規劃》主要任務的引領作用。

3 “基層”元素相關語詞定量分析

通讀《規劃》文本全文發現各章節對基層公共文化服務幾乎均有提及，為明確《規劃》文本中直接涉及“基層”元素的相關內容，筆者對《規劃》全文進行了多輪詳細研讀。首先，確定了《規劃》文本中與“基層”相關的語詞，包括基層、縣級、縣區/區縣、縣、鄉鎮、鎮街、社區、鄉村、農村、村級、村晚、村等；其次，逐章逐節對相關語詞進行定位并統計其在各章節的出現頻次；最后，對同級語詞進行合并重組。最終的統計結果如表1所示。

表1 《規劃》各章節“基層”元素相關語詞出現頻次

由表1 可知，直接提及的“基層”元素語詞共91個，其中“主要任務”章有相關語詞82個，“保障措施”章有相關語詞8個，“總體要求”章有相關語詞1個，可見《規劃》對基層公共文化服務發展的重視程度不言而喻。

《規劃》“主要任務”章中每一節均有涉及“基層”元素的語詞，說明在公共文化服務體系建設的未來5年，基層公共文化機構被賦予了重要使命，各項任務的完成均需要其全方位深度參與，牢牢把握我國公共文化服務新發展階段的要求與特征，為達成公共文化服務發展的總體目標貢獻基層力量?！兑巹潯肺谋局泻盎鶎印痹叵嚓P語詞最多的3個小節為：“推進城鄉公共文化服務體系一體建設”“推進公共文化服務區域均衡發展”和“繁榮群眾文藝”，分別含“基層”元素相關語詞45個、12個和10個，表明這三項任務是基層公共文化服務未來五年發展和努力的主要方向，也是貫穿基層公共文化服務體系建設的主線，需要在這三項任務上下深功夫做足文章。同時，“推動公共文化服務社會化發展”和“推動公共文化服務數字化、網絡化、智能化建設”這兩項主要任務中分別含有“基層”元素語詞6 個、5 個，表明基層公共文化服務的社會化及信息化也是“十四五”時期公共文化服務體系建設的重要一環，需要相關部門給予指導、支持和激勵，更需要基層公共文化服務機構自身把握機會積極作為。此外，“建設以人為中心的圖書館”和“增強公共文化服務實效性”這兩項主要任務中各有2個“基層”元素語詞，說明基層公共圖書館是基層公共文化服務的中堅力量，在公共文化服務體系建設中大有可為；實效性的增強也是基層公共文化服務的主要任務之一，需要因地制宜、結合實際、深入思考、整合資源，切實增強基層公共文化服務效用，滿足基層人民群眾對美好文化生活的向往和追求。

4 基層公共文化服務發展的任務

聚焦《規劃》目標，《規劃》共提出了“十四五”時期我國公共文化服務體系建設的7個主要任務，根據上文對“基層”相關語詞的統計，發現《規劃》的各項任務均含有“基層”元素，下文將對各項任務進行解讀。

4.1 推進城鄉公共文化服務體系一體建設

推進城鄉公共文化服務體系一體建設是“十四五”公共文化服務體系建設的首要任務，是公共文化服務高質量發展的基礎［6］3?！兑巹潯窂娬{以城帶鄉、城鄉互動，實現城鄉協同發展，助力鄉村振興［7］，給基層公共文化機構發展指明方向的同時也提出了要求。在4個具體的子任務中，均有與基層相關的元素，如在公共文化服務標準化建設過程中，要求“完善基層綜合性文化服務中心建設、管理、服務和評價標準規范”，使公共文化服務標準體系更加健全；在“完善城鄉公共文化服務協同發展機制”的過程中，要“提升縣級公共圖書館、文化館統籌協調、組織指導、服務援助能力，依托具備條件的鄉鎮綜合文化站、村級綜合性文化服務中心和社會性文化機構等，設立分館或基層服務點”，同時要求以城帶鄉“加強城市對農村文化建設的對口幫扶”，相關部門也要“引導優質文化資源和文化服務更多地向農村傾斜”；在“以文化繁榮助力鄉村振興”過程中，要“健全鄉村公共文化服務體系”，“充分發揮縣鄉村公共文化設施、資源、組織體系等方面的優勢”，“開展鄉鎮綜合文化站專項治理”，“提升基層綜合性文化服務中心功能”；在“創新培育城市公共文化空間”過程中，要求“新建公共文化設施適當向城鄉接合部和遠郊區縣傾斜”，“編實織密基層公共文化設施網絡”，“加快推動社區文化‘嵌入式’服務，將文化創意融入社區生活場景”。同時，在“城鄉文化惠民工程”專欄中，提出要開展戲曲進鄉村、舉辦“村晚”、培育鄉村網紅、開展鄉村節日民俗等活動，同時打造鄉村旅游、鄉村文旅融合等產業，促進鄉村文化事業發展。可見，任務1中涉及的內容比較豐富，既有對基層公共文化機構自身的要求，也有對基層公共文化管理部門的要求，還有城市對農村文化建設幫扶的要求；既有制度、標準、規范等頂層設計方面的要求，也有設立基層分館、開展專項治理等具體措施，還有開展民俗文化活動、發展鄉村文化產業等惠民工程。

4.2 建設以人為中心的圖書館

公共圖書館是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施，是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分［8］和主力軍之一［9］。建設以人為中心的圖書館是公共圖書館高質量發展的主要任務［6］4?；鶎訄D書館指縣級及以下的公共圖書館，是具有多種功能的基層公益性社會教育設施［10］。從《規劃》文本中任務2的內容來看，雖然直接涉及“基層”元素的內容較少，但較多具體任務的完成、活動的開展、理念的樹立、計劃的實施、作用的發揮等細節措施卻與基層公共圖書館關聯密切，如“廣泛開展全民閱讀活動”及“具有時代感的城鄉閱讀品牌的培育”等均是基層公共圖書館需要長期堅持的重要任務和工作內容。同時，“探索創新基層圖書館運營模式，結合總分館制建設，試點推進建設一批管理先進、特色鮮明、與社區融合共生的主題性閱讀場所”是“十四五”時期推進基層公共圖書館功能轉型升級的主要任務，需要加強相關研究與實踐探索?？梢姡疃葏⑴c“建設以人為中心的圖書館”，探索創新基層公共圖書館運營模式、積極開展全民閱讀活動、加強地方文獻保護和傳承利用是未來5年基層公共圖書館的主要努力方向。

4.3 繁榮群眾文藝

繁榮群眾文藝是“十四五”時期文化館（站）的主要任務［6］4，文化館是指政府設立、向公眾開放，組織開展、指導、輔導、研究群眾文化藝術活動，并提供公共文化產品和公共文化服務的公益性文化事業機構［11］。《規劃》文本任務3中涉及“基層”元素的語詞較多，如在“廣泛開展群眾文藝創作和活動”過程中，要求“形成一批有影響力的城鄉群眾文化品牌”；在“實施全民藝術普及工程”過程中，要求“推動鄉村藝術普及，結合民情、民風、民俗，策劃實施民間藝術普及活動，激發鄉村文化活力”；在“培育一批扎根基層的群眾文藝團隊和文藝骨干”過程中，要求“以縣為單位建立群眾文藝團隊、文化骨干信息庫”等。同時，在“群眾文藝”專欄中要求“培育一批長期活躍在基層、深受群眾喜愛的群眾文藝骨干和優秀團隊”，開展“村晚”項目，以“展示農村群眾精神風貌、傳承優秀鄉土文化、助力鄉村振興”等。全民藝術普及、基層文藝工作者培育、群眾文藝創作和活動開展均離不開基層公共文化館（站）的廣泛參與，這也是基層公共文化館（站）“十四五”時期的主要任務。

4.4 增強公共文化服務實效性

增強公共文化服務實效性是“十四五”時期公共文化服務提質增效的必然要求［6］4，《規劃》將其列為主要任務之一，足以彰顯其在公共文化服務體系建設中的重要性和緊迫性［12］。相對而言，《規劃》中任務4 的總體內容較為宏觀，3 個子任務中均無直接涉及“基層”元素的語詞，雖然僅“公共文化服務供給”專欄提及“以縣級為重點搭建匯聚整合公共文化資源的點單平臺”“面向農村留守兒童等特殊群體開展的示范性志愿服務項目”有與“基層”相關的內容，但這些簡短的內容仍然可為公共文化服務效果評價提供思路與依據。公共文化服務供給能力的逐步提高、人民群眾文化需求的精準對接、公共文化服務融合發展的有效推動，均離不開基層公共文化服務利益相關者的積極參與，作為我國公共文化服務體系建設中的短板，基層公共文化服務實效性的增強是我國公共文化服務整體實效性增強的關鍵一環，不僅能突破我國公共文化服務整體實效性增強的瓶頸，也在一定程度體現出我國公共文化服務整體實力。因此，研判基層公共文化服務供給弱項、做細基層人民群眾基本文化需求分析、優化基層公共文化服務資源配置等是“十四五”時期基層公共文化機構及其管理部門的重點工作方向。

4.5 推動公共文化服務社會化發展

推動公共文化服務社會化發展，是黨和國家關于加快構建現代公共文化服務體系的一項重大決策［13］，也是“十四五”時期公共文化服務高質量發展的重要突破口［6］5。《規劃》任務5中共有6個直接涉及“基層”元素的語詞，為未來5年基層公共文化服務的社會化發展指明了方向，在“創新社會力量參與公共文化服務方式”過程中，要求“穩妥推進縣以下基層公共文化設施社會化管理運營”，主要原因是“縣以下”公共文化服務的專業要求相對較低［13］；在“提升文化志愿服務水平”過程中，要求持續推進“中西部農村文化志愿服務行動計劃”和“農村未成年人文化志愿服務計劃”，這2個計劃在“公共文化服務社會化”專欄中也有所提及。當前，我國公共文化服務發展不平衡問題較為突出，相對而言，基層公共文化服務資源較不充裕、服務供給還不充分、服務能力尚顯不足，表現出較強的供需矛盾。因此，“十四五”期間，如何調動社會力量參與基層公共文化服務體系建設的主動性和積極性，如何發揮基層公共文化機構行業協會/學會在公共文化服務體系建設中的作用和價值，需要相關各方深入思考。

4.6 推動公共文化服務信息化建設

當前，我國已有70%以上的社會公眾成為網民且總體規模持續上升，截至2020 年12 月，我國農村網民規模為3.09 億，占整體網民的31.3%，而且農村網民的增長率顯著高于城鎮，農村地區的互聯網普及率為55.9%，與城鎮互聯網普及率差距逐步縮?。?4］。因此，加快公共文化服務朝著數字化、網絡化、智能化等信息化方向發展是“十四五”公共文化服務高質量發展的時代特征［6］5，基層公共文化服務信息化發展已刻不容緩，需要持續向縱深推進。《規劃》文本中任務6涉及“基層”元素的詞語共5個，在“拓展公共文化服務智慧應用場景”過程中，要求“利用現代信息技術加強基層公共文化機構的智慧化服務與管理，強化服務數據采集，提升基層公共文化服務供需對接水平”，并推進“云上鄉村村晚”等數字文化服務品牌建設；在“公共文化服務數字化建設”專欄中，提到要“在全國部分圖書館及其基層服務網點試點建立實體智慧服務空間等”，表明基層公共文化服務智能化建設是“十四五”期間基層公共文化機構及其利益相關者需要發力的方面。雖然在“加強數字文化內容資源和管理服務大數據資源建設”和“加快公共文化網絡平臺建設”兩個子任務中無直接涉及“基層”元素語詞，但內容資源數字化、服務平臺網絡化、大數據建設體系化等均離不開基層公共文化機構的全過程、深層次參與，否則《規劃》任務6直接涉及“基層”的一些任務也就成了空談。

4.7 推進公共文化服務區域均衡發展

推進區域間均衡發展是“十四五”時期公共文化服務體系建設的重要任務，補短板、強弱項，著力提升農村、基層的公共文化服務水平，實現農村、基層和城市的協同發展［6］3是實現公共文化服務布局更加均衡的關鍵，也是形成“十四五”普惠性、互惠性、公平性和高質量文化發展區域格局的必由路徑［15］?！兑巹潯啡蝿? 中共有12 個直接涉及“基層”元素的語詞，如在“多措并舉推動區域協調發展”過程中，要求“堅持‘一縣一策’”完善公共文化設施；在“注重調動激發基層內生動力”過程中，要求“調動和激勵基層的首創精神，引導形成基層公共文化服務創新的新格局新風尚”，“支持地方政府結合實際開展示范縣區、鎮街創建等活動”，“有序將基層創新成果和經驗向專項政策和行業標準轉化”，“鼓勵以縣區為重點，集成整合全域公共文化服務資源”，“遴選和表彰基層公共文化服務創新案例”，“逐步放大基層公共文化服務的創新價值”，這對激發基層政府部門、公共文化機構、社會參與力量的主體性和能動性具有積極的促進作用，有助于形成基層公共文化服務體系建設的強大內生動力［15］；“公共文化服務示范”專欄項目“基層公共文化服務高質量發展示范行動”還提到要“在‘十四五’期間每年支持各地縣級黨委、政府充分發揮積極性主動性”探索基層公共文化服務高質量、創新性發展路徑和積累實踐經驗。公共文化服務區域均衡發展，是補齊我國公共文化服務體系建設短板的重要方法和關鍵一環，而難點、重點均在基層，因此“十四五”期間，基層公共文化機構及其管理部門等利益相關者任重道遠，需全力以赴推進我國公共文化服務區域均衡發展，進而為實現我國公共文化服務布局更加均衡的發展目標貢獻力量。

5 基層公共文化服務發展的建議

針對《規劃》提出的總體目標和主要任務，并結合前文對《規劃》中“基層”元素的解讀，本文提出基層公共文化服務發展相關建議。

5.1 制定具體實施方案

縱觀《規劃》內容，其本質為總述性的宏觀指南，更多從全局視角對“十四五”時期我國公共文化服務體系建設的目標和任務進行了總體規劃，微觀層面的具體措施和任務則相對較少。因此，基層公共文化機構及其利益相關者應該首先提高認識，領悟《規劃》的精神內涵，認真研究《規劃》文本涉及“基層”元素的內容，而后再針對性制定本機構更為具體的《規劃》實施方案。在本機構“十四五”規劃制定或修正過程中，要以《規劃》為藍本，因地制宜制定切實可行的目標及更為具體的可量化考核的任務，階段性實施方案也應相應配套，在“十四五”進展周期內對標各階段目標并嚴格落實，保證任務完成的連續性和可持續性，最終按計劃逐步完成既定任務。

5.2 加強研究指導實施

基層公共文化服務歷來是我國公共文化服務領域研究的熱點問題，相關研究成果的出臺為我國基層公共文化服務的發展提供了理論指導?！兑巹潯芬唤洺雠_便有專家學者對其進行深入解讀，展現出對我國公共文化事業發展的責任、使命與擔當，然而目前的解讀多是宏觀層面的探討，對《規劃》微觀層面尤其是涉及“基層”元素層面的解讀還相對不足，需要加強。隨著小康社會的全面建成，步入新發展階段的基層公共文化服務勢必會呈現新特征、出現新問題，對新特征的精準把握和新問題的及時研究，有助于為基層公共文化服務實踐工作提供參考，為《規劃》落實提供借鑒，進而為如期完成“十四五”任務、實現“十四五”目標貢獻基層智慧與力量?；鶎庸参幕盏臉藴室幏丁⒒鶎尤嗣袢罕姷奈幕枨?、基層公共文化機構的制度建設、基層公共文化服務影響因素分析、基層公共文化服務效果評價等均是值得研究的主題。

5.3 多方支持強化激勵

前文已述及，我國公共文化服務發展不平衡問題較為突出，基層公共文化服務尚不能完全滿足基層人民群眾強烈的基本文化需求，因此需要相關各方給予支持。首先要保證充足的經費支持，否則相關工作的開展就無從談起；其次要吸納專業人才，相關機構要積極培養基層公共文化服務需要的各方面人才，為保障基層公共文化服務的可持續發展提供人力支持；管理部門要及時對基層公共文化機構的工作給予指導，在相關工作開展的過程中引導基層機構積極參與，為其傳授實踐經驗；政府部門要將本地區公共文化服務資源適度適時地向基層傾斜，同時引導社會力量主動參與基層公共文化服務體系建設等?；鶎庸参幕展ぷ鞯挠行ч_展，還需要建立科學、合理和可操作的激勵機制，調動基層公共文化機構的積極性和主動性，并激發其主體性和能動性，從而使基層公共文化機構及其利益相關者對《規劃》的落實得到有力保障。

5.4 建立監督評價機制

《規劃》“保障措施”中提到“鼓勵以省級為單位，加強基層公共文化服務的監督管理，探索建立健全基本公共文化服務績效動態評價體系”，可見《規劃》已為“十四五”時期我國公共文化服務體系監督評價機制的建立提出了明確要求。因此，本文認為基層公共文化機構同樣需要依據相關制度、政策、規范、條例或標準并結合實際建立適合自身的工作監督評價機制，定期對本單位的工作進行監督，對偏離方向的工作及時反饋修正，如此也可約束基層公共文化服務利益相關者的行為，助力《規劃》有效實施。同時，建立科學合理的基層公共文化服務工作的評價機制及指標體系，能夠有效評價基層公共文化機構對《規劃》的實施效果，明確工作亮點，明晰工作不足，為進一步做好相關工作提供決策依據。

5.5 交流互鑒積極合作

各級各類公共文化機構在資源、服務、職能等方面既略有交叉又差異明顯，各自在服務工作過程中依據自身特點和優勢積累了豐富的實踐經驗，基層公共文化服務機構更是如此。為在服務工作中最大化自身價值，高質量完成《規劃》賦予基層公共文化服務的任務，各類型基層公共文化機構需交流互鑒、積極合作并形成合力，推動公共文化服務工作提質增效，各類型基層機構要盡可能跳出自身的知識領域，在構思、創意、資源、服務等方面互通有無、優勢互補，建立協同聯動的合作機制，同時保持與管理部門或機構的有效溝通。在具體合作過程中，要擴大視野，既要尋求基層公共文化機構與同級機構的合作，也要尋求與上級或下級機構的合作，既要尋求同類型機構間的合作，也可考慮與不同類型機構間的合作，這樣可充分發揮各機構的特點，在合作過程中也可互相學習工作經驗，有助于最大化發揮各機構的作用和價值，為《規劃》實施貢獻不同群體的力量。

6 結語

《規劃》作為“十四五”時期我國公共文化服務體系建設的行動指南，對“十四五”時期我國公共文化服務體系建設進行了全面系統的部署和安排，明確了未來5年我國公共文化服務的發展目標和主要任務，為我國各級各類公共文化服務利益相關者未來5年的工作指明了方向。

本文在深入研讀《規劃》文本內容的基礎上，結合多位專家的觀點對《規劃》文本中“基層”相關元素進行了解讀。首先分析了《規劃》的總體目標對基層公共文化服務的要求，其次對《規劃》文本中“基層”元素相關語詞進行了定量統計，然后對《規劃》提出的7大任務中關于“基層”的相關要求進行了剖析闡述，在此基礎上提出了幾點可供基層公共文化服務利益相關者參考的建議，以期為基層公共文化機構更好地完成《規劃》提出的任務提供借鑒，使“十四五”時期基層公共文化機構的發展與工作有的放矢，為我國公共文化服務體系建設添磚加瓦、貢獻力量。此外，《規劃》文本“發展目標”中有1個與“基層”元素相關語詞，“保障措施”之“完善經費保障”“加強隊伍建設”和“健全監督管理”部分中與“基層”元素相關的語詞分別有2個、5 個和1 個，可見《規劃》不僅給基層公共文化服務提出了目標與任務，也將為實現目標完成任務提供強有力的保障措施，基層公共文化服務發展未來可期。