以F鎮為例的湖南省少數民族地區防治返貧鞏固脫貧成果對策

張 卓

（湖南醫藥學院,湖南 懷化 418000）

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，全面打響脫貧攻堅戰。黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，要求確保到2020年農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。但脫貧絕非一勞永逸，有相當比例的脫貧人口會因各種原因面臨再度返貧風險，因此，防治返貧是實現可持續脫貧的重要手段。少數民族地區經濟發展較落后，返貧風險較高，為更好地了解湖南少數民族地區返貧防治情況，課題組選取F鎮作調研對象，開展了以“F鎮防治返貧鞏固脫貧成果”為主題的調研，了解F鎮返貧防治與鞏固脫貧成果現狀并提出針對性措施，為少數民族基層地區打可持續脫貧戰建言獻策。

1 調研基本情況說明

F鎮位于少數民族地區，以侗族為主，該鎮建檔立卡貧困戶5 157人，截至2019年6月，已脫貧4 910人，尚未脫貧247人，其中返貧3戶8人，貧困發生率0.83%。2019年7月，調研組通過座談會、實地訪談以及問卷調查等方式，對F鎮的鎮政府、扶貧辦公室以及貧困居民進行了調研。調研期間共發放問卷100份，回收問卷100份，問卷回收率100%。其中有效問卷90份，問卷有效率90%。從被調查者的性別來看，62.22%為男性，37.78%為女性；從被調查者的年齡來看，25歲以下的受訪者占15.55%，26～35歲的受訪者占21.11%，36～45歲的受訪者占25.56%，46～55歲的受訪者占25.56%，56歲及以上的受訪者占12.22%；從被調查者的學歷來看，小學及以下學歷占27.78%，初中學歷占27.78%，高中學歷占14.44%，職校和中專學歷占5.56%，大專和本科學歷分別占13.33%和11.11%。

2 F鎮脫貧攻堅取得的工作成果

2.1 基礎設施逐步完善

F鎮基礎設施建設逐步完善主要體現在以下幾個方面：

（1）路、水、電問題全面解決。

（2）基本完成危房改造，并同步實施建檔立卡貧困戶改廚、改廁、改圈工程，確保家家戶戶有安全住房。

（3）信息化、科技、電商扶貧工程建設穩步推進。F鎮所有行政村4G網絡全覆蓋，光纖通達率達100%，科技人員聯系貧困村開展服務覆蓋率100%。

（4）文化建設工程惠及全體村民。農家書屋覆蓋率100%，中央廣播電視節目無線數字化覆蓋率100%，村級綜合文化服務中心建成并投入使用。

（5）農村綜合服務平臺完善工程建設進展有序。建成14個農村綜合服務平臺及附屬設施，其中11個為新建項目，3個為改造項目，老年活動中心與農村基礎體育娛樂設施基本完善，平臺管理機制較為健全，能切實提供便民利民服務。

（6）農村衛生室建設工程取得顯著成效，全面完成行政村衛生建設。

（7）實施農村清爽工程，著力提升鄉村精神面貌。以“十戶一體”網格化管理為抓手，利用身邊人鼓勵、引導貧困戶勤勞致富；力求消除扶貧對象思想上的貧困，激發其想脫貧、能致富的內生動力。

2.2 社會保障政策頗得民心

2.2.1 扶貧舉措有成效

F鎮有建檔立卡貧困戶5 157人，占總人口的14.14%，幫扶干部有542人，每人幫扶1～5戶困難群眾。截至調研時，全鎮已脫貧4 910人，貧困發生率0.83%。政府針對特困家庭，專門安排了家庭醫生對點支援，責任醫生每月定期或不定期給貧困戶檢查身體、看病。通過調研了解到，絕大多數群眾認為扶貧政策給農村困難群體帶來了比較大的幫助，在對深度貧困戶進行訪談時，多戶家庭表示最受益的是看病問題，醫保報銷比例較高，住院基本不花什么錢。這些都表明當地扶貧政策效果顯著，給貧困群眾帶來了實實在在的幫助。

2.2.2 兜底扶貧有保障

F鎮實施建檔立卡貧困戶保障兜底，農村一類低保340元/月。認真落實“大關愛”制度，對所有建檔立卡貧困戶、城鄉低保戶等9類家庭15類困難群眾實施關愛救助。全鎮所有建檔立卡貧困戶醫保和大病保險全覆蓋，養老保險16～59歲全覆蓋，由政府統一代繳。F鎮還建有3所專門的敬老院，對符合條件且愿意進入敬老院的貧困老人實施集中供養。在訪談中，課題組了解到一貧困戶主患小兒麻痹癥，干不了農活，沒有收入來源，政府出資為其進行了墻面粉刷、房屋改造，確保住房舒適，同時給予低保補助240元/月、殘疾補助120元/月的支持，確保其生活有保障。這些舉措表明，F鎮的兜底扶貧不是停留在口頭上，而是真正落實到行動上。

2.3 產業扶貧舉措效果凸顯

2.3.1 優化政策，激發脫貧內生動力

政府實施了一系列有利政策，鼓勵貧困家庭發展特色產業，激發其脫貧致富的內生動力。比如，符合條件的貧困戶可享受金融扶貧貸款政策，全鎮共313戶享受到金融扶貧貸款，共發放款額1 212.9萬元。鼓勵居民養殖、種植農林產品，給予養雞10元/只、養小豬仔100元/頭、大豬200元/頭、造林600元/畝的補貼，種植玉米、紅薯等也會給予相應補助。同時，政府還制定了一系列舉措解決貧困戶的后顧之憂。比如，生豬養殖戶因豬瘟等病情導致損失的，政府給予相應補貼；小孩讀書按照小學500元、初中600元、高中1 000元的標準發放助學金，等等。種種措施大大激發了貧困家庭脫貧致富的內生動力。

2.3.2 因地制宜，發展特色農業產業

近年來，在F鎮政府的支持和推動下，該鎮成立了生態農業投資開發有限公司、生態葡萄種植專業合作社等一批優秀企業和合作社，大力發展無花果種植、葡萄種植、吊瓜種植以及黃牛養殖等特色農業產業，從業人數多，種植面積廣，產量較高，飼養效益較好，已成為F鎮脫貧攻堅的一張“名片”。在回答“您家是否種養（生產）某種農特產”這一問題時，有54.44%的受訪者表示種養了農特產品（如圖1），調查結果也直觀地反映出特色農業產業在F鎮的發展較好，是帶動貧困群眾脫貧致富的有效舉措。

圖1 “您家是否種養（生產）某種農特產”問題調查結果

2.3.3 立足當地，開發鄉村旅游項目

F鎮利用自然風光、生態農業及鄉土文化等資源優勢，積極開發鄉村旅游項目，探索脫貧攻堅與鄉村振興融合發展的新路子，有效帶動了貧困村民增收脫貧。比如，S姓村民在村支“兩委”的支持下，依托所在村寨進入少數民族特色村寨名錄和被評為國家美麗鄉村的優勢，成立了農業旅游開發公司，發展村級休閑旅游產業。據了解，該公司從2018年開始，每年給村里困難戶分紅共計11萬余元，切實帶動貧困群眾脫貧致富。

3 F鎮脫貧攻堅存在的主要問題

3.1 扶貧工作有欠缺，脫貧效果受影響

3.1.1 政策宣講不夠透徹

在調研中，有部分受訪者反映政府的扶貧政策宣傳力度還不夠大，一些相關的扶貧政策講解不夠透徹，群眾不能完全領會其中意圖。在扶貧工作中，貧困群體是被扶的對象，政府不應事事包辦，而應該幫助這部分群體知曉相關政策及其用意。而調查過程中，“不清楚”“不了解”這類回答時有出現，也在一定程度上反映出扶貧政策的宣講還不夠透徹。

3.1.2 幫扶落實不夠精準

脫貧幫扶要確保可持續脫貧，關鍵在于精準。比如，在實際操作上，由于存在家庭成員外出工作的情況，收入來源難以評估，難以準確統計和評估農村家庭的收入情況，因此對準確識別貧困家庭或貧困人口造成了一定的難度[1]。實地調研過程中，在回答“當前扶貧工作的主要不足在哪里”問題時，不少受訪群眾認為幫扶還沒有完全做到因戶施策，落實還不夠精準。

3.1.3 救助標準相對偏低

當地低保、醫療保險、養老保險、種養補貼等救助標準相對較低。比如，貧困群眾的最高兜底保障為340元/月。有貧困戶向調研組表示，他是老兵，“曾經在部隊立過三等功，現在每月能領300多元，但只能維持最低生活標準”，他認為“政府發放的補貼應該至少每個月500～600元”。對種養產業的損失補貼也不高，比如因豬瘟等疫情導致生豬養殖戶產生損失，政府給予6元/kg補貼，但一旦發生疫情，該補貼標準恐怕難以抵消其損失，這會在一定程度上打擊貧困群體主動脫貧的積極性，也可能導致返貧現象發生。

3.2 扶貧產業較分散，產業發展欠科學

3.2.1 產業扶貧的產業化程度較低

由于深度貧困地區農產品市場體系還不健全，大多數農民的生產帶有一定的盲目性，農產品銷售方式仍然依賴于傳統渠道——個體商販[2]。對于“當地農特產的主要銷售渠道是什么”這一問題，調查結果顯示，當地農產品僅有13.33%是通過互聯網渠道進行交易的。通過在當地鎮上的集市走訪，調研組發現商戶出售的農特產品大多是粗加工產品，精加工產品較少。種種跡象表明，當地扶貧的產業化程度還不高，產業扶貧仍然任重道遠。

3.2.2 扶貧產業的規模化程度不高

當地產業較分散、粗放，規模化程度不高，產業扶貧的效果也就大打折扣。針對“當地有農業龍頭企業嗎”這一問題的調研結果顯示，51.11%的被調查者認為沒有農業龍頭企業，20%的受訪者表示不知道是否有龍頭企業（如圖2）。不可否認，這其中確有部分群眾并不了解何為“農業龍頭企業”，但調查結果仍能在一定程度上反映出當地扶貧產業發展規模較小、標準化程度不高。

圖2 “當地有農業龍頭企業嗎”問題調查結果

3.2.3 扶貧產業的集成化能力較弱

通過課題組的走訪調查，針對“如果本地區有農民專業合作社，其發展情況如何”這一問題的調查結果顯示，43.33%的被調查者認為農民專業合作社數量少，加入的農戶也少，30%的受訪者表示不知道合作社發展經營的情況如何，選擇不填答，僅有10%的受訪者認為農民專業合作社數量多，加入合作社的農戶也多（如圖3）。系列數據表明，盡管當地有合作社，但合作社在當地的發展較緩慢，功能也十分有限，集成化能力比較弱，并沒有完全發揮出其應有的扶貧作用。

圖3 “如果本地區有農民專業合作社，其發展如何”問題調查結果

3.3 被動救助占主導，脫貧致富欠主動

3.3.1 脫貧致富的內生動力不足

脫貧致富的根本在于脫貧群體自身的艱苦奮斗，但仍有部分脫貧群眾雖然物質上脫了貧，精神卻依然貧困，艱苦奮斗的內生動力不足，成為了可持續脫貧路上的攔路虎。這種內生動力的不足主要表現為三方面：一是努力奮斗致富的意愿不強。“幫扶群眾動動嘴，幫扶干部跑斷腿”的現象時有發生，主觀上認為政府幫扶理所應當的現象并不少見；二是可持續脫貧的信心不足。部分脫貧群體因自身發展能力不足等原因，對依靠自力更生艱苦奮斗實現穩定脫貧的信心不足，擔心脫貧攻堅結束后，一旦幫扶政策中斷就會返貧；三是激發內生動力的文化氛圍不濃。物質貧困的根源在于思想貧瘠，相比物質上的極大改變，脫貧地區的文化建設嚴重滯后，農村書屋利用率不高，農村文化產品嚴重匱乏，農村公共服務設施缺失，激發內生動力的文化氛圍不濃。

3.3.2 脫貧致富的“造血”功能較弱

F鎮的脫貧舉措相對重視“救”，輕視“助”。對貧困問題的理解，仍然以“絕對貧困”去界定，即把解決貧困問題視為解決溫飽問題，從而也把社會救助的目標功能僅僅定位于“解決溫飽問題”，過度重視生存救助，輕視受助者的發展權利和發展機會[3]。有被調查對象反映：“政府的救助能夠讓我維持最低的生活標準，但生活仍有點吃力，大錢花不了。”在回答“您認為當前扶貧工作的主要不足在哪里”這一問題時，有34.44%的受訪者表示“群眾參與度不高”。針對“您是否了解當地政府正在開展的扶貧項目”的調查結果顯示，非常了解的受訪者只占15.56%。系列情況表明，政府救助的確能較好地解決“絕對貧困”和貧困群體“一時之需”，但可持續“造血”機制還不夠健全，貧困群眾返貧風險仍然存在。

4 F鎮防治返貧的對策建議

4.1 聚焦精準施策，提高脫貧質量

脫貧攻堅要取得實實在在的效果，就要在精準政策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落實上見實效[4]。

4.1.1 聚焦基層黨建引領

打贏脫貧攻堅戰，黨建引領是根本[5]。F鎮應按照“硬件升級、軟件變硬、保障有力、群眾滿意”的思路和要求，創新推進基層黨建與脫貧工作深度融合。一是讓群眾少跑路，使群眾能在家門口“一站式”把事辦成辦好，解決群眾辦事難的問題；二是要創新農村黨支部建設，注重選拔優秀本土干部、吸引優秀外地人才來村任職，確保脫貧攻堅政策在脫貧過程中能落到實處；三是要充分發揮村“兩委”、駐村工作隊、結對幫扶人三支隊伍的作用。通過上述舉措，使脫貧攻堅擰成一股繩，讓貧困群眾在支部引領、黨員帶動下嘗到脫貧的甜頭。

4.1.2 聚焦特困群體脫貧

F鎮要對標“一超過兩不愁三保障”標準，統籌好扶貧政策與特殊群體優撫救濟政策以及普惠政策，做到同步落實，精準到位。特別要聚焦群體攻堅重點，把因病致貧和因殘致貧這部分難以通過產業或就業脫貧的群體作為重中之重，真正踐行、落實“因戶施策”的原則，采取各種針對性措施完善醫療救助、養老保險、保障兜底等綜合性保障政策，確保每戶貧困戶的致貧原因找準找實，幫扶措施規劃到位，幫扶真正有成效，脫貧不返貧。

4.1.3 聚焦特色產業扶貧

產業扶貧是精準扶貧、精準脫貧的重要途徑，也是防治返貧的重要保障。針對“您認為以下哪種模式是解決貧困最重要的途徑”問題的調查結果顯示，有27.78%的受訪者表示希望利用當地資源進行招商引資，發展特色產業；26.67%的受訪者認為可以對貧困地區村民進行相關的技術培訓（如圖4）。由此可見，發展特色產業脫貧致富是老百姓的心聲和呼聲。F鎮要切實引導貧困戶發展“微產業”，把抓好貧困戶家庭生產作為防治返貧的重要途徑；深入實施“四跟四走”模式，持續鞏固發展“一村一品”產業，進一步完善產業帶動幫扶機制和協議分紅機制，實現對貧困戶產業幫扶全覆蓋；突出重點產業發展，依托蔬菜基地、黃牛養殖、光伏發電等重點產業項目，利用產業發展帶動貧困戶進一步增收，確保脫貧可持續。同時，從資金、人才、物資等方面形成在當地可推廣的扶貧、脫貧制度和措施辦法，為實現所有農村貧困戶的真正脫貧提供可供借鑒的經驗[6]。

圖4 “您認為以下哪種模式是解決貧困最重要的途徑”問題調查結果

4.2 聚力穩定脫貧，確保脫貧長效

從源頭治理貧困，有效防治返貧，確保脫貧長效，有賴于構建可持續的穩定脫貧長效機制。

4.2.1 建立健全教育扶貧內生機制

教育是最能從根本上解決返貧問題的有效方式。通過教育扶貧，把扶貧與扶志、扶智有機結合起來，堅定扶貧對象自主脫貧的意識，提高扶貧對象自主脫貧能力，強化扶貧對象自主脫貧責任，將貧困戶的“等、靠、要”思想轉變為“不等、不靠、不要”，使其從思想上脫離貧困，在內心深處激發脫貧的內生動力。

4.2.2 深入推進多元扶貧聯動機制

扶貧不能單純依靠政府的力量，社會力量參與脫貧攻堅是精準扶貧的應有之義。應構建政府主導，企業協同，社會組織、公民廣泛參與的多元主體防治返貧模式，拓展社會力量精準扶貧的能力，激發社會資本的活力，充分發揮市場的作用，堅持“看得見的手”和“看不見的手”共同發揮作用，確保脫貧長效，脫貧不返貧。

4.2.3 逐步完善扶貧風險防控機制

應增強脫貧人口抵御風險的能力。優化醫療保障制度，擴大大病救助范圍，提高醫療服務能力，使貧困人口看得起病、看得好病；加強醫院、醫保機構、商業保險機構等的銜接，實現基本醫療保險、大病保險、商業保險全覆蓋，緩解疾病經濟風險；完善信貸扶貧政策，進一步規避貸款人的金融風險，為脫貧人口解決籌資難和還貸難問題，有效防控返貧風險。

4.3 嚴格監督考核，鞏固脫貧效果

精準脫貧，重在精準，旨在脫貧，貴在可持續。為防治返貧，防止精準脫貧成為數字脫貧、短暫脫貧，應筑牢監督考核機制，鞏固脫貧效果。

4.3.1 健全動態監督機制

通過專項巡查、隨機抽查、工作考察、信訪舉報、隨機走訪等形式，明察暗訪，監督脫貧攻堅工作。同時，充分發揮人大、政協、司法、新聞媒體、社會團體、公眾等對扶貧的監督作用。此外，要把問責與脫貧結合起來，對數字脫貧等弄虛作假現象進行嚴格問責，真正做到“不摘貧帽摘官帽”。

4.3.2 創新脫貧考核機制

充分發揮脫貧攻堅考核評估制度的“指揮棒”作用，實施最嚴格的考核評估和督查巡查，嚴防脫貧成果弄虛作假，提高脫貧攻堅工作質量[7]。一是要將返貧發生率作為重要的考核指標來評定脫貧工作，以考核倒逼脫貧攻堅工作實施；二是將脫貧質量列入考核指標，加強平時考核和過程考核，重點對已脫貧人口持續脫貧能力進行評估；三是將幫扶工作能力列入考核指標，重點考核幫扶人員的扶貧工作能力；四是要適時引入第三方評估制度，最大限度確保脫貧考核的公正性。