城市社區應急管理聯防聯控機制的實踐與優化路徑研究

陳雙雙 徐金虎

（浙江安防職業技術學院,浙江 溫州 325016）

近年來，城市社區在應急管理工作中的作用日益突顯，能否有效開展社會各類機構和社區的工作協同，成為夯實城市社區在應急管理中構建聯防聯控機制的重要前提。本文在明晰社區應急管理聯防聯控機制要義的基礎上，以城市社區為研究對象，梳理我國城市社區應急管理聯防聯控機制的實踐現狀，歸納社區常態化應急管理中存在的聯防聯控工作困境，為城市社區應急管理聯防聯控機制的進一步完善提供優化設計建議。

1 城市社區應急管理聯防聯控機制的基本要義

世界衛生組織在1989年首先提出“安全社區”的概念，它的要義是通過搭建一系列組織機構和確定一套工作程序，推動社區內的相關成員一起加入社區安全的建設中來[1]。中國于2006年開始采用“安全社區”的概念，并由國家安監局主抓“安全社區建設”的任務。城市社區在突發事件處置的不同階段發揮著關鍵作用，如事前的應急風險研判、事中的救援行動和事后的損失情況統計等[2]。然而，在實踐中也暴露出如社區應急物資不全、應急人力不夠、應急管理和處置效能不高等問題，需要各級政府、各類企事業單位和社會各界民眾等多方合力，形成聯防聯控機制去協同解決突發事件。

聯防聯控機制是由政府、市場和社會各類機構共同參與的協同工作模式。從涉及的區域大小角度來看，有跨省的聯防聯控、跨市和跨縣的聯防聯控機制；從應用領域角度來看，最早的聯防聯控機制是在環保領域實施的。2003年后，其擴展到了突發公共衛生事件的應急管理上，現在已經成為我國應對各類重大突發事件時一種必要的應急管理模式。2020年，為有效應對突發公共衛生事件，國務院建立了聯防聯控機制，總共由32個部門機構作為成員單位，劃分為醫療衛生救治、科研技術攻克、應急宣傳、外事應對和后勤保障等多個工作小組，從國家到地方層面逐級推行，在城市社區應急管理中發揮了巨大作用。

2 城市社區應急管理聯防聯控機制的實踐現狀

自2020年年初至今，為有效應對突發公共衛生事件，武漢、北京等諸多人口密集的城市社區開展了應急管理聯防聯控機制的實戰探索，總結出了多種有效措施。

2.1 成立了以基層政府為核心的聯防聯控領導機構

武漢市D社區形成了以各街道辦事處為指揮調控中心、各城市社區為執行主力、其他機構和民眾全力配合的防控領導機構，其主要職責為有序開展任務分工和行動指揮[3]。北京市平谷區建立了區級層面的突發公共衛生事件應對工作領導組和專班，下設各鄉鎮/街道的下級工作單位，在社區一線成立了近1 370個“戰時”黨小組，快速集中了政府、社會組織和民眾等各方面的力量，編織成了一道強有力的社區防線和屏障。面對突如其來的突發公共衛生事件，各城市社區建立橫向網格并聯接著從黨中央到省、市、區、街道、社區的縱向聯防聯控系統，逐級落實防控職責，將應急管理工作做到細處、實處。

2.2 制定了聯防聯控規章制度

北京市平谷區按照橫向到邊、縱向到底的防控總目標，陸續出臺了一系列關于加強個人防護和指導社區防控工作的工作導則[4]，使防控工作有科學的準則指導，保證了社區應急管理聯防聯控機制的順利實施。特別是《社區（村）預防控制工作導則》類制度，明確了城市基層社區衛生服務作用、社區成員管理、環境防治等十幾個方面的應急管理內容和實施準則，讓社區應急管理防控工作得以有效地開展。

2.3 形成了以黨員干部為骨干的聯防聯控力量體系

為解決城市社區應急管理力量不強的問題，全國各地城市社區紛紛采用黨員干部下基層方式，動員一批黨員干部前往基層社區補充和加強到應急防控的各個關鍵節點和關鍵任務崗位，比如深圳市龍崗區3 000名黨員干部下沉111個社區。除了黨員干部的擴充之外，武漢市D社區還號召社區內民眾、社區物業企業、其他各類民眾基礎生活保障企業與機構人員參與到聯防聯控工作中，成立了多支志愿者團隊，形成了“全社會”參與社區應急管理聯防聯控。

2.4 組建了以大數據為支撐的聯防聯控保障網絡

在社區應急管理過程中，各社區紛紛依托公安部門的“城市雪亮工程”“智慧社區系統”，在社區范圍內進行應急管理信息收集、更新工作。特別值得一提的是，基于手機終端對社區成員的行動信息追蹤，密切掌握社區成員動向，為社區應急管理聯防聯控的精準決策提供了有力的技術支撐[5]。基于城市移動網絡基礎，社區“微服務”保障體系得以組建，解決了社區民眾生活難題。如天津市某社區周邊的商超業主主動加入社區應急物資供給工作中，組建微信群、開展社區團購，實行分散采購集中配送，為保障社區民眾的物資需求和生活需求發揮了重要的作用。

3 社區應急管理聯防聯控機制的運行困境

3.1 社區職能不清使社區聯防聯控整體效能降低

當前，城市社區主要呈現基層黨委和政府主導，街道和居委會主管的自上而下的治理模式，社區社會服務職能與行政管理職能不清的問題較為突出[6]。各地城市社區不僅承擔著黨建、綜合治理、社區矯正等多項與居民日常生活密切相關的行政服務工作，而且承擔著各類安全風險隱患排查、安全防控工作。社區職能邊界不明晰，導致社區志愿者和社區工作人員工作過載嚴重，容易造成社區工作出現為完成上級政府任務而只進行填表格、做宣傳的形式主義現象，大大降低了社區居委會、社區業主委員會、社區物業等主體在聯防聯控工作中的效能。

3.2 制度規范不健全使社區聯防聯控管理方式粗放

課題組查閱了溫州市C街道下轄的20余個社區的應急管理預案及相關安全防控文件，各類應急預案針對性不足，缺乏結合社區實際的細則，不利于聯防聯控工作的開展。一些社區工作者在社區應急管理過程中采用粗放的工作方式，比如采取鎖門、封堵通道等硬管控。因為缺乏具體的操作規范指導，個別社區在應急管理中將相關主體的信息公布于眾，侵犯了公民的隱私權。

3.3 多種因素疊加使社區聯防聯控保障力量匱乏

城市社區保障力量匱乏主要體現在應急管理人員不足與應急物資匱乏兩個方面。一方面，由于思維慣性的作用，大多數社區居民將自己定位為應急管理的客體，對于社區應急管理的目標缺乏認同，進而參與積極性不足?！吧鐓^人員干、群眾揣手看”的現象十分普遍，社區聯防聯控人員力量十分匱乏[7]。另一方面，由于社區缺乏應急物資儲備及應急物資調動過程中存在時間滯后效應，很多社區無法有效應對各類突發事件。以應對突發公共衛生事件為例，很多社區工作人員缺少必要的防護口罩、防護服、護目鏡、酒精等設備物資，只能冒著被感染的風險開展社區聯防聯控工作。

3.4 技術壁壘限制使社區聯防聯控信息共享受阻

我國城市社區中因為有大量的老年、兒童群體，他們信息技術運用不嫻熟，導致社區應急管理人員在聯防聯控管理工作中信息收集、查驗、傳遞、共享等環節面臨諸多的困難。部分社區工作者由于無法快速適應不斷迭代更新的新技術、新設備的發展趨勢，在應急管理聯防聯控過程中只能借助人工力量填寫表格，容易造成主觀臆斷等現象，無法基于數字化技術開展智慧管理。社區應急管理聯防聯控的關鍵在于跨部門的信息共享。由于社區應急管理工作涉及公安、交通、民政、衛生防疫、市場監督、物業企業等諸多部門，不同部門的數據收集規則不同，形成了“數據孤島”，不利于社區聯防聯控各部門數據集成與智慧決策[8]。

4 城市社區應急管理聯防聯控機制的優化設計

4.1 建立以社區黨委組織為核心的聯防聯控領導機制

要形成有效的社區聯防聯控機制，社區就必須能夠有效地協調各部門工作。社區黨委組織是社區應急管理聯防聯控的領導核心，要發揮政治領導和政治動員功能。建立以社區為應急管理中心，與基層政府、社區所在地醫療機構、志愿者組織、居民形成多元主體聯防聯控構架，規范各類主體的權力與責任[9]?；鶎诱谏鐓^應急管理工作中發揮著指導和保障作用，指導社區做好社區應急管理的預案編制、政策制定等工作；社區居委會以網格化治理為基礎，建設“網格+部門”的專群結合體系，形成社區應急管理聯防聯控專業化合力，比如以“網格+醫格”為社區突發公共衛生事件應急管理提供專業指導，以“網格+警格”為社區社會安全提供秩序保障。社區業主委員會、物業公司、街道派駐的職能單位以及社會組織等各司其職，明確各方在社區應急管理中的任務職責。

4.2 完善以國家應急法規為依據的聯防聯控制度體系

要推動我國社區應急管理聯防聯控的順利運行，必須堅持以《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規為依據，制定本社區應急管理預案等規章制度，以及社區應急管理聯防聯控標準化文件等，對社區預防與應急準備、風險監測與預警、應急處置與救援、善后恢復與重建等聯防聯控任務進行細化。

4.3 構建以社會組織為代表的聯防聯控彈性共同體

在社區應急管理聯防聯控中，政府作為應急管理的“元”治者，主要發揮頂層設計者的作用，而社區居民可以作為個體志愿者積極參與其中。要想有效提升社區應急管理效能，需要將原子化的個體組合成微型社會組織，形成整合效力。因此，可以通過社區黨委組織，發動社區黨員、新鄉紳人士、青年黨團員、退役軍人、社區醫生以及社區志愿者人員等，成立各類應急組織，比如公益服務類、慈善互助類、扶危濟困類、文體教育類等應急組織。發揮基層政府職能部門的專業優勢，對各類社區應急組織人員開展培訓，從而打造一個社區黨委組織、各類社會應急組織、社區民眾廣泛參與的彈性共同體，形成“專兼結合、聯防聯控、群防群治”的社區應急聯防聯控力量體系。

4.4 建設以政社聯動為特征的聯防聯控資源保障機制

社區應急管理聯防聯控的實現離不開充分的資源保障，在全球經濟不景氣的大背景下，單純依靠政府供給的資源保障機制很難滿足危機時刻社區民眾的需求。因此，需要建設以“政府—社會”聯合行動為特征的資源保障機制。一方面突出政府應急管理的主導地位，基層政府要科學預判本地區可能面臨的各類災害事件，并測算應急儲備物資的范圍及數量，形成數據庫；社區要基于政府應急儲備物資數據庫中的數據，建設社區應急物資儲備中心，采購一定數量的應急物資，如指示牌、滅火器、應急包、水泵、擔架等應急物品，明確應急物資配送及分發方式等，確保緊急狀態時的高效分配。另一方面，鼓勵居民以家庭為單位，進行適度的應急物資儲備工作，按照2～4周的應急周期，做好應急物資儲備，如家庭應急工具、防護裝備、檢測儀器等，并根據應急物資的保質期進行定期更新替換，提高家庭應急處置保障能力。

4.5 構建以全面交互為特點的聯防聯控智慧應急系統

在“互聯網＋”時代，社區應急管理聯防聯控的實現需要大數據作為支撐，保障不同的應急管理層級、應急管理主體間實現信息共享、人機交互。首先，可以升級改造現有的社區突發事件報告機制和通報系統。其次，可以利用人工智能技術，完善應急“監測—預警—響應”的協同運行機制。最后，構建智慧社區應急管理系統[10]，形成全方位、多領域、立體化、全天候的城市社區應急管理網絡，不斷提升社區應急管理決策水平。該系統主要由應急防控、應急預案、應急保障、應急反應、指揮調度、應急善后處理六大子系統構成，每個子系統對應著社區應急聯防聯控各功能模塊，各子系統間彼此既相互獨立，又可以快速融合，系統功能結構如圖1所示。

圖1 智慧社區應急管理系統功能結構圖[11]

5 結語

社區應急管理聯防聯控機制，不僅在“戰時”有效的發揮著救災作用，在“平時”也具有防災減災作用。通過聯防聯控機制建設，可以動員最廣大的社區民眾、最廣泛的社會主體參與到應急管理活動中來，提升社區應急管理的能力；可以統籌協調社區各方資源，提高資源利用效率，減少對基層政府的過度依賴；此外，還能借此培育市民，構建“安全社區”文化，實現“平戰結合”，最終提升社區防災減災能力，推動社區的可持續發展。