新《檔案法》背景下專業檔案館檔案開放問題探討

文/自然資源部海洋減災中心 王偉紅；國家海洋信息中心 中國海洋檔案館 孫曉燕

檔案開放是指各級各類檔案館將無密級可公開的或保密期限已滿、通過鑒定審核解除密級的檔案，通過各種方式和手段提供給社會公眾服務的過程。檔案開放是發揮檔案作用和價值最直接的手段，是信息資源共享的重要途徑。檔案開放是檔案事業發展的必然趨勢和當前檔案工作的重要內容。《檔案館開放檔案暫行辦法》自1986年發布以來，國家綜合檔案館作為檔案開放責任主體開展檔案開放已有36年。本文結合新《檔案法》要求，探討檔案法律法規、國家保密制度等因素對專業檔案開放范圍、時限和方式等的影響，及專業檔案開放工作存在的問題。

一、新《檔案法》背景下專業檔案開放勢在必行

（一）新《檔案法》要求專業檔案館開放檔案。《檔案館開放檔案暫行辦法》、1988年實施的《檔案法》、1996年和2016年修正版《檔案法》中均規定僅各級國家檔案館需履行檔案開放職責。2021年新修訂實施的《檔案法》第二十七條規定的檔案開放主體明顯增多，除各級國家檔案館外，將企事業檔案館、專業檔案館在內的其他檔案館納入檔案開放主體范圍。第三十條中規定對尚未移交進館的檔案，由檔案形成單位或者保管單位負責開放審核，館藏檔案的開放審核由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責。此外，社會服務機構、非國有企業等單位和個人也可向社會開放檔案。新《檔案法》擴大了檔案開放主體范圍，開放主體之間的權責劃分更為明晰。專業檔案館作為國家檔案館網設置中的重要組成部分，有開放專業檔案的職責使命。

（二）《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出了專業檔案開放的新舉措。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出加快推進檔案開放的相關內容。要求除了各級國家檔案館以外，包含機關和企業事業單位在內的專業檔案館要建立館藏檔案開放審核機制，健全檔案解密和開放審核有關制度，保障檔案開放審核的常態化、規范化和法制化。規劃進一步擴大各級國家檔案館提前開放檔案的范圍，提出要穩步推進檔案開放，推動檔案館通過網站、新媒體等方式定期或不定期公布開放檔案目錄。新時期國家檔案發展規劃對檔案開放工作要求更為具體和明確，專業檔案館開放工作勢在必行。

二、專業檔案館的基本情況和專業檔案開放現狀

《全國檔案館設置原則和布局方案》中將專門檔案館、部門檔案館和企事業單位檔案館統歸為專業檔案館，納入全國檔案館網建設，主要包括三類：一是在中央設立的專門檔案館，屬于國家檔案館范圍，例如中國照片檔案館、中國科學技術檔案館和中國聲像檔案館等。二是部門檔案館，隸屬于中央和地方某些專業主管部門，例如外交部檔案館、安全部檔案館和應急管理部檔案館等。三是企業、事業單位檔案館，例如中國科學院檔案館、中國社會科學院檔案館、國家教委直屬的院校檔案館等。截至2020年，在國家檔案局備案的中央和國家專業主管機關、企業和事業單位設立的專業檔案館共有62家。

專業檔案館館藏檔案主要包括專業主管部門機關形成的檔案；主管部門派出機構和直屬單位形成的永久保存的檔案；主管部門組織實施的重大任務、重大項目檔案；專門檔案（專業數據資料）；部門管理范圍內產生或者相關行業形成的專業數據資料和成果；主管機關成立之前的專業檔案資料等。長期以來，由于未被賦予檔案開放的法定職責，相比于綜合檔案館，專業檔案館館藏涉及民生問題的檔案相對較少，專業檔案有一定的機密性，許多專業成果資料和技術檔案在相當長的時間內利用服務都局限于一定的范圍，專業檔案提供利用的主要方式是查考利用，服務范圍大多局限于本專業系統及檔案形成單位，向社會公眾開放檔案程度非常低。

三、專業檔案館檔案開放的影響因素

（一）新《檔案法》出臺影響專業檔案開放實踐。新《檔案法》規定，檔案館館藏檔案自形成之日起滿25年向社會開放，封閉期限由原規定的30年縮短為25年，顯著提升了檔案開放效率。新《檔案法》中將經濟、科技、文化和教育等類檔案增加為可提前開放的范圍。檔案封閉期縮短和可提前開放檔案范圍增加，使得檔案館館藏待鑒定開放檔案的數量顯著增加。以某部屬國家級專業檔案館為例，截至2021年末，若按25年封閉期計算，相比較按30年封閉期計算而言，到期剩余待鑒定檔案數量增幅達25%，數量增加逾萬卷。

新《檔案法》明確檔案館不履行開放職責的處罰措施，第二十八條規定：“檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人。”第四十八條規定：“對不按規定向社會開放、提供利用檔案的行為，縣級以上檔案主管部門、有關機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”從以上兩條“不開放要處罰”的角度強調了檔案館必須履行開放檔案職責，其中“不按規定向社會開放、提供利用檔案的”進行處罰是新增條款。由此，專業檔案館要將檔案開放納入日常工作計劃，按照國家法規要求履行開放職責，向社會公眾提供專業檔案開放服務，不按規定開放檔案的可能受到利用者投訴和行政處罰。

（二）國家秘密范圍與降解密制度制約專業檔案開放范圍與時限。館藏專業檔案普遍存在標密不規范或定密過高等問題。由于專業檔案的特殊性、復雜性和專業性、檔案形成單位的多元性，例如重大專項檔案可能涉及全國范圍內的數百家檔案形成單位，及專業檔案館工作人員對涉密檔案的把握和研究能力較弱等現實問題，專業檔案館很少主動開展檔案開放工作，即使檔案保密期滿也未按程序開展開放鑒定工作，更遑論主動提請原定密機關、單位開展涉密檔案提前解密。《保密法》規定國家秘密的保密期限為秘密級不超過10年，機密級不超過20年，絕密級不超過30年，保密期限已滿的自行解密。新《檔案法》實施前，檔案封閉期限與涉密檔案30年的最高解密期限一致；新《檔案法》實施后，絕密級檔案的保密期多出檔案封閉期限5年，兩部法律中有關檔案開放與保密要求間存在銜接問題。按照規定需對封閉期限滿且尚未到解密期限的涉及民生的絕密級檔案提前開展解密和開放鑒定等工作，檔案開放鑒定工作量明顯增加。

（三）專業檔案開放形式受信息技術影響。新《檔案法》第二十八條規定：“檔案館應通過其網站或者其他方式定期公布開放檔案目錄，不斷完善利用規則，創新服務形式……”《檔案法實施辦法》（國家檔案局令第5號）第二十三條規定了開放檔案的形式包括通過圖書、刊物、報紙、聲像和電子等出版物發表，出版檔案史料資料匯編或摘編，公開場合宣讀、網絡傳播、電臺電視臺播放，布設展覽和公開檔案復制件等形式。中國第一歷史檔案館、中國第二歷史檔案館等國家檔案館在官方網站和官方微信公眾號上設置了公開檔案目錄和全文檢索入口，為社會公眾利用開放檔案提供了便捷途徑。專業檔案開放要充分利用專業業務系統和管理系統搭建的網絡，將業務網絡其發展為服務網絡，提高開放專業檔案的服務范圍。伴隨移動電子終端發展，新媒體技術和APP技術等可為專業檔案開放提供新的服務平臺，將檔案開放服務終端延伸至智能電子設備上，探索移動互聯網終端提供開放檔案服務模式，能充分提高專業檔案服務工作的效率，讓社會公眾和檔案需求群體能夠更為高效、便捷地利用專業檔案資源。

（四）政府信息公開與檔案開放客體內容的差異。政府信息公開的內容與《檔案法》規定實施檔案開放的內容不同。政府信息公開的是現行文件或是尚未達到進館年限的檔案。而《檔案法》要求開放的是檔案館按照接收單位和法定年限要求接收的檔案。盡管檔案開放的法定要求與政府信息公開的要求有沖突，但已出現很多履行政府信息公開查詢中心職能的各級國家檔案館，也是國家檔案館在現有法律框架內，主動服務社會，積極參與政府改革的一種變通舉措。專業檔案館在承擔相關行業和機關政府信息公開職責時，如何統籌協調信息公開和專業檔案開放尤為重要。如何將專業檔案服務由傳統的工作查考轉為全方位的主動性、開放性的社會服務，加快建立兩者相互滲透和補充的長效機制，是專業檔案開放需要思考解決的問題。

四、專業檔案館開放檔案存在的問題

（一）缺乏強有力的政策保障。我國現行檔案開放政策主要包括新《檔案法》（2021年實施）、《各級國家檔案館開放檔案辦法》（1992年施行）和技術性標準《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（1991年施行），大部分政策缺乏對專業檔案館檔案開放直接的指導性，且部分政策出臺時間早，已與新時代發展不相適應，難以對開放工作進行解釋和具體指引，導致開放政策條款在實施過程中缺乏可操作性。專業檔案開放通常遵循從嚴控制原則，降低了開放檔案的數量和比例。一些游走于政策邊緣，本可開放的檔案資料卻由于缺乏明確的政策依據被工作人員謹慎地控制起來。此外，已達到法定開放期限的專業檔案由于存在密級，解密工作缺乏具體的政策依據，不得不以履行保密責任為由拒絕或推遲檔案開放。

（二）專業檔案開放意識不強。新《檔案法》實施前，專業檔案館未被賦予檔案開放的法定職責，在很長時間內，專業檔案館工作人員受傳統的機關作風影響，視檔案館為“機要重地”，檔案開放理念秉持“保密是原則，公開是例外”的傳統觀念，專業檔案館更多扮演著保管者角色，對于館藏封閉期已滿的檔案，即使滿足開放條件，大多采取“明哲保身”的做法，在開放檔案所產生的社會效益和可能承擔的風險之間反復權衡，將他們認為有可能帶來麻煩的檔案全部控制起來，并降低了檔案開放的數量和比例。很多專業檔案館的檔案工作人員對檔案研究深度不夠，尤其一些關系國家安全和權益的專業檔案，擔心開放措施不謹慎導致有損國家利益的事件發生，直接影響了專業檔案開放工作進展。

（三）專業檔案缺乏明確的開放范圍。國家層面和專業領域沒有出具明確的專業檔案開放范圍的指導性文件，導致開放工作無據可依。部分歐美國家對檔案開放范圍做出界定的做法值得我們借鑒，有利于明確責任，保證開放工作在政策規定的范圍內開展。例如，《加拿大內閣關于開放公共文件的指示》對公共檔案的開放利用做出了明確界定和闡釋，《關于法國國防檔案的法令》《關于法國公共檔案提供利用的法令》《關于法國外交部檔案的法令》中針對不同類型的檔案分別規定了詳細的檔案開放范圍。國家有關部門應重視專業檔案開放范圍的設定，本著“開放為原則，不開放為例外”的宗旨，解決檔案開放的現實困境，充分考慮到當前和今后的社會利用需求。

（四）尚未建立有效的監督機制。《檔案法》中規定，檔案行政執法主體和行政處罰的實施主體是各級檔案行政管理部門。對于檔案開放而言，檔案行政管理部門職責包括監督各級各類檔案館貫徹執行檔案開放法律法規，查處檔案開放利用過程中的違法案件。從這個角度來說，各級檔案行政管理部門應當對執法范圍內的檔案館開展檢查，對本級檔案工作和檔案開放工作具有定期檢查義務。然而，目前檔案執法對象范圍僅是各級國家檔案館，尚不論各級綜合檔案館執法檢查的意識和效果，專業檔案館并不在執法檢查的范圍之內，檔案開放方面的執法更是受到忽視，專業檔案開放缺乏制度化的監督手段，也是影響專業檔案開放的重要因素。