公職人員社區參與的路徑與意義

摘要：公職人員群體是社區治理的重要本土資源。公職人員的社區參與往往被簡單化為“社區志愿者”，混淆了“工作時間”與“生活時間”的差異，未能充分釋放其治理效能。實現公職人員的深度社區參與，需要找到其職業稟賦的比較優勢與社區治理內在需求的契合點，將其塑造成居民生活組織者與社區公共規則維護者，為有效破解“中國式小區”中陌生人社群合作的“社會失靈”提供可能。激活公職人員的社區治理效能，是黨建引領社區治理的有效實現形式，也是中國特色社區治理創新的可行路徑。

關鍵詞：社區治理;社區參與;公職人員;在職黨員;黨建引領

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.002

一、問題緣起：“名小區的名人”

67歲的劉大強是個大忙人①。他是宿遷市大通社區的熱心居民，身兼多職，比如社區居務監督委員會委員、社區老干部黨支部書記、中嘉小區業主委員會主任、中嘉小區18棟樓棟長等。另外，他還是宿遷市出租車行業協會會長。他的身份太多，我們這里重點介紹其作為業委會主任的工作，故稱其為“劉主任”。劉主任是市交通局運輸管理所的退休干部，也是中嘉小區的第一批入住業主。2006年，中嘉小區1期建成，是轟動一時的“名牌小區”。當時1700元/㎡的房價，再加上稀缺的購房資格，決定了入住者大部分都是經濟條件較好的市民，尤以公職人員為多。

現在，中嘉小區卻成了遠近聞名的混亂小區。一方面，小區全部開發建成歷時15年之久，4期分別由4家開發商開發，且從第2期開始，大量拆遷農民入住，小區違章搭建、毀綠種菜現象非常普遍，加上2期以后沒有設計儲藏室，農民的農具和車輛亂停亂放，小區秩序陷入混亂。物業公司隸屬開發商，迄今已經更換十幾任經理，管理隊伍極不穩定。小區物業費十幾年沒有調整，物業管理費迄今仍維持每月0.5元/m2，再加每月每戶10元公攤費。這個標準當年全市最高，現在卻連維持基本運轉都不夠。業主對物業服務不滿，大面積拖欠物業費，3期更是幾乎家家不交費。2016年，物業公司一次性起訴100多個業主，造成雙方關系持續對立緊張。即使亂到這個程度，劉主任還是感慨說：“業主仍然組織不起來，沒法換物業。”在他看來，換物業也不一定是上策。“隔壁華園小區，業主把物業炒掉了，實行自管，結果兩三個月就搞不下去了，更亂。”

作為小區第一屆業委會主任，劉主任面臨的就是這樣一個局面。這些年，他做了這樣幾件大事：一是找開發商要回社區公共用房，二是更換門禁系統，三是230戶頂樓漏水大修，四是老舊小區改造。這幾件事都不容易：公共用房至今沒交割清楚，按規定開發商應交付小區建筑面積4‰的公共用房，但開發商私自將地段較好的一百多平方米底樓用房給自家親友開超市，卻把社區醫務室二樓房子給了業委會。由于位置特殊，老人無法在上面搞活動，否則樓下醫務室會投訴;頂樓大面積漏水問題拖延多年，但大修要動用維修基金，劉主任到房管局查詢發現，竟然有幾戶買房時沒有繳納維修基金，“不知道當時怎么辦下的房產證”。從跑簽名到申請審核再到施工，整個程序跑下來前后用了將近4個月;更換門禁一事更是引起軒然大波，有人不交錢，車停在門口進不來，趕上下班高峰，造成大擁堵，業主大罵物業公司和業委會，劉主任承受了巨大壓力，一度萌生退意，后來街道領導親自上門做工作，劉主任才堅持下來。

中嘉小區本屆業委會由5人組成，平均年齡達68歲，全部來自1期，且全部都是退休公職人員。除劉主任是交通局退休干部外，其余四人分別是小學退休教師、區工商局工會主席、某鄉鎮財政所所長以及區供銷社主任。5名委員中有4人是黨員，不過，日常工作其他人員參與并不多，業委會沒有工資，“連礦泉水都是我自掏腰包買”。

總結這五年的業委會工作，劉主任用了“酸甜苦辣、有苦難言”八個字來總結，他說：“本來就是想發揮點余熱，沒想到這么艱難。能夠堅持下來，憑的就是我四五十年的黨齡……既代表廣大業主，也得對組織負責。”本來這屆期滿，劉主任就要退下來，但社區不同意，希望他繼續做，因為實在沒有合適人選。換屆通知公布了兩個月，至今沒有一個人報名，“沒辦法，大家選的話還是要繼續做下去”。很難想象，如果沒有劉主任，沒有那些退休公職人員居住的話，以拆遷安置農民為主體的中嘉小區，會變成什么樣子。

從筆者近些年在全國各地的調研來看，中嘉小區業委會的情況并非特例，甚至可以說具有一定普遍性。政府機關、事業單位和國有企業的退休人員，都屬于廣義的公職人員，這個群體中的中低層管理服務人員以及教師，是許多住宅小區業主自治中的中堅力量。眾所周知，公職人員群體在中國的政治社會環境中，既是一個基數龐大的社會群體，也具有很強的特殊性。除部分高級領導干部外，他們中的絕大多數群體同普通市民一樣，居住在千千萬萬個住宅小區中。研究中國的小區自治和社區治理，不應該忽略這個群體，不能將其混同于一般居民。本文試圖闡述這樣一個觀點，公職人員群體構成中國城市基層社區中的體制性社會資本。鑒于公職人員在中國政治社會環境中的獨特性，可以毫不夸張地將其定位為社區治理的本土社會資源。

既有研究從兩方面關注到了這一問題。一方面是對在職黨員社區參與的研究。上世紀90年代起，上海和北京等地就開始探索建立在職黨員參與社區服務的工作機制，比如“雙報到”等。有研究認為“黨員志愿者”已成為“第三域的主導力量”，[1]該群體的參與動力則來自“執政黨的政治性激勵、社區和單位的組織性激勵以及在職黨員自身的內生性激勵”產生的激勵共振效應。[2]近年來，隨著黨建引領社區治理的展開，黨員群體在基層黨建和社區治理中的作用開始得到更多的關注，許多研究在“政黨與社會”關系的框架下闡述其本土意義。“區域黨建”“樓組黨建”“小區黨建”等諸多形式被發掘出來，豐富了政黨連接社會的運作機制，實現了二次社會建構。[3]2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，在職黨員下沉社區參與社區防控成為普遍做法，取得積極效果，促使人們更加重視在職黨員群體參與社區治理的可能性。湖北省委組織部在全省推廣在職黨員常態化下沉，在實踐中卻遇到一些挑戰，筆者在后文還會討論。應該說，這方面研究更多聚焦政黨與社會的理論議題，對在職黨員群體在社區治理中的參與邏輯和治理意義關注并不多，既有研究大多停留在具體問題的描述分析層次上。相比之下，另一方面研究則具有更積極的理論自覺，那就是社區領袖[4]、社區精英[5]、積極分子[6]等議題的研究。這些研究將關注點聚焦于社區治理中的行動主體，特別是行動能力比較強的關鍵群體，揭示了這個群體對集體行動等社區治理事件的影響、群體內部的分化乃至斗爭等。當然，這些研究內部也存在一定差異。不過，這方面研究依然沒有專門探討公職人員的治理意義，只是將其無差別地化約為“精英”“領袖”等。相比之下，如果說第一方面的研究長于緊跟實踐步伐卻失之于深度分析不足的話，第二方面的研究則更服務于理論旨趣卻對實踐需要有所忽視。

潘維教授曾經指出：“如果所有的科層領導都有在扁平的社區自組織服務的經歷，在升遷之前重回社區參加組織工作，在退休之后還去擔任社區‘鄉紳’，人民‘辦小事’的需求就能解決，中國共產黨也就能接上‘地氣’。”[7]筆者對此甚為認同。本文基于實地調研經驗探討公職人員參與社區治理中的若干關鍵問題，并在最后闡述其作為社區治理本土資源的重要意義。

二、生活時間與社區參與

多年來，公職人員參與社區治理一直有兩種形式。一種是單位共建、對口幫扶。不過，實踐中大多簡化為單位給社區提供資源支持，還不一定是制度化的。筆者在紹興調研時，一位社區書記抱怨，每年都要去找共建單位化緣，由于單位行政級別高，社區書記每次去都有巨大心理成本，好的情況下，一個單位給三五萬塊錢，有些清水衙門可能只能給幾千塊錢。除了資源支持，還有些單位會跟社區一起搞活動，比如學校向社區開放操場，醫院派醫生去義診。另一種形式是在職黨員社區報到。一些地方要求社區對在職黨員報到情況進行評定，評定結果作為黨員所在單位年終考核的參考。但是，實際效果也比較有限。一是在職黨員參與社區治理有限，基本就是定期或不定期到社區做些志愿服務，比如撿垃圾，參與社區宣傳活動等。二是社區與在職黨員地位不對等，社區黨組織難以對在職黨員進行有效約束，評定也基本是送順水人情，流于形式。更關鍵的是，包括在職黨員在內的公職人員參與社區治理，不應只是做志愿者。他們所提供的所謂志愿服務，在住宅小區普遍實行市場化物業管理的情況下，非但有些多余，甚至對正常物業管理秩序也并不一定起正面作用。更重要的是，坦率地說，公職人員到社區做志愿者，做那些沒有任何技術含量的志愿服務，有點浪費人力資源。因此，這項探索多年來效果并不好，在職黨員的參與積極性也很弱。

缺少制度化的約束和激勵機制一直被認為是造成在職黨員社區參與度低的主要原因，湖北省近年來探索的在職黨員常態化下沉的實踐經驗，對這種觀點提出了挑戰。2020年下半年，湖北省委組織部吸取武漢疫情防控期間的經驗，在全省范圍內推動機關事業單位在職黨員常態化下沉社區，同時要求機關單位黨組織也要聯系社區，即所謂“雙下沉”。按照文件規定，在職黨員可以結合自身專長，選擇志愿服務、糾紛調解等多種社區參與形式，其社區服務時長和服務評價納入單位年終黨員評議。表面看來，湖北的探索相較過去有兩點突破，一是實現全覆蓋，二是建立服務計時等制度約束。但從實踐來看，效果卻非常意外。

全覆蓋面臨的關鍵問題是，如何在機關單位與社區之間建立真正有效的對接。機關單位的資源是不均衡的，社區情況也千差萬別。社區都希望下沉機關有權有資源，如果是二線機關、清水衙門，必然出現下沉效果差異。這也是共駐共建制度的實踐難題。只要單位的社區參與主要內容是資源支持，這個問題就不可能解決。另外，社區在職黨員數量也不均衡，黨員數量多的，產生對社區活動機會的激烈競爭，社區為在職黨員創造服務機會的壓力也非常大。化解不均衡的可能策略是周期性調整，但是，過于頻繁的調整也有弊端，機關單位無法熟悉社區，無法深入了解社區問題，下沉效率會受損。

用制度來約束在職黨員的參與，面臨兩個障礙：一是前文所說的，社區與在職黨員關系不對等。二是制度反而會激發黨員的機會主義行為。制度要求里面，越是定量化程度高的，越會成為黨員最容易去完成的，但也恰恰是很難有深度的。比如，服務計時幾乎變成黨員跟社區工作者一起撿垃圾，搞巡邏，做活動。這些事情的時長最容易拉長，關鍵是做起來難度最小，又便于拍照留痕。可這種參與對社區治理到底有多大意義呢？其實并沒有發揮在職黨員的“比較優勢”，還浪費人力資源。

在職黨員常態化下沉的關鍵問題，是混淆了“工作時間”與“生活時間”。在職黨員在工作時間堅守崗位，做好本職工作，在本職工作上發揮先鋒模范作用，才是正道。機關事業單位的黨員，都是國家花費大量成本培養出來的專業人才，具備所在崗位所需要的專業知識和技能。好鋼要用在刀刃上，在本職工作崗位，才能做到人盡其才。常態化下沉，是讓黨員在工作時間做本職工作之外的事情。如果在職黨員“脫崗”是去參與應急事務，比如防汛抗洪、疫情防控，屬于集中力量辦大事，滿足了應急治理對資源的即時性要求。但是，如果占用工作時間，去做沒有任何技術含量、不能體現絲毫專業優勢、可替代性極強的事情，就成了形式主義。工作時間，在職黨員發揮作用的地方在本職崗位。激活在職黨員和公職人員，終究還是要在生活時間上做文章。

三、公職人員的職業稟賦

激活公職人員的社區參與，需要真正發揮其比較優勢。既有研究大多從理論層面探討其作為社區精英或社區領袖的內涵，卻很少從社區治理實踐需要層面對其進行剖析。劉主任之所以可以作為公職人員參與社區治理的典型，是因為其身上幾乎集聚了該群體共性的比較優勢，或者稱之為“職業稟賦”。劉主任的個人稟賦包括時間自由、體力精力充沛、有熱情有公益心，能夠從社區參與中獲得自我價值體驗。這些稟賦幾乎為所有社區積極分子共有。[8]除此之外，他身上還體現出公職人員更加突出的“職業稟賦”：

首先是善于掌握相關法律和政策知識。社區治理中涉及小區自治的事務，具有較強專業性，牽涉到法律、工程、財務、管理、組織等多個方面，絕大多數普通市民既缺乏有關知識，也很少有主動性去了解，往往憑借有限生活經驗，對法律知識等進行片面解讀。畢竟大多數普通人只關心自己生活，當這些法律和政策知識，并不與個人生活發生關系時，普通人就缺乏去了解的動力。而且許多人學習能力比較一般，在實踐中主動學習的，也容易陷入誤區，產生片面認知，夸大業主同物業、開發商等的對立性。對法律和政策知識缺乏了解，以及缺乏正確了解，都不可能產生積極有效的參與行動，當然也就不能形成好的小區管理。相比之下，公職人員的職業經歷主要是與各種政策法律打交道，總體上普遍具有較強的學習意識和學習能力。當然，這也與受教育程度有關，總體看來，公職人員受教育程度在社會平均水平之上，還是具有一定的群體優勢。

其次是溝通意識和能力。住宅小區的業主自治，有大量事務需要同物業公司、開發商、業主和政府部門等打交道，需要與具體的人進行溝通。有些人盡管學習意識和學習能力不錯，能夠掌握法律和政策知識，卻缺乏溝通意識和溝通能力，典型表現就是容易將維權簡化為利益博弈，將相關方的利益對立起來，不懂妥協，原則性太強，靈活性不夠。小區自治，跟廣大業主打交道，本質上是在做群眾工作，“百姓百姓百條心”，要有耐心和智慧，還有足夠強大的心理能量。跟物業、開發商、政府等，打交道則更需要溝通技巧，否則很容易造成對立。在這方面，公職人員總體上是具有職業優勢的。公職人員，特別是那些有群眾工作經驗又有機關工作經驗的人，這方面能力甚至是比較突出的。另外，他們也具備一定的體制內關系資源，有時候也能起到意想不到的效果。劉主任長期在政府部門工作，知道跑程序是必須承受的辦事成本，就有耐心，也懂得技巧。公職人員群體大多具備一種比較重要的職業素養，就是總體上比較有大局意識，注意掌握維權行動的分寸和策略，一般不會采取過激方式，注重有理有利有節。但凡有經驗的人都知道，這其實是非常重要的，很大程度上會決定維權成敗，更會影響與物業、基層政府等的日常關系。劉主任說，他所有的維權都注意一條，不會鬧事，不搞5人以上的群體行動，目的是解決問題，不是添亂。

有趣的是，我們在調研過程中，經常聽到基層干部從工作經驗角度總結的某些職業群體的特點，這些職業群體相對人數較多的小區，往往小區自治容易出問題，街道社區在跟這些群體打交道時，也會比較難以溝通。這里僅舉兩例。在北京調研時，一位社區書記認為小區最亂、業主最不好打交道的，是私營企業主比較多的。這個被稱為“小老板”的群體在公司一言九鼎，習慣指揮別人發號施令，職業經歷也來自生意場上的利益博弈，反倒不太擅長做群眾工作。“他們誰都不服誰，面對業主時，大家都是平等的，別人也不會說看他是個老板就買他的賬”。當然，這是從總體層面上說，并不是一概否定。這位書記的判斷也是基于她的個人工作經驗，因為其轄區內正好有一個海淀區知名的高檔小區②，這個小區小老板特別多，但小區管理卻極其混亂。三屆業委會都在屆中被罷免，且普遍內部不合。三年內換了四家物業公司，我們在調研時，仍有三家前物業公司在小區設有催款辦公室，催繳物業費。在宜昌調研時，一位街道辦事處主任說老師多的小區也不好管理。這個街道轄區內有幾個教師小區，都是早年教育部門建設的中小學教師居住的小區。這位主任總結教師群體的特點是，“特別較真，特別會說，你說不過他”，意思是一些教師特別善于從條文、別人的話語中找到對自己最有利的東西，揪住不放，缺少變通，“巧言令色”，明明只是維護個人利益，卻不自知，甚至冠以維護公益的名義，缺少具體事情具體分析的靈活性。街道社區基層干部在跟他們溝通時，會感覺比較吃力③。當然，需要再次強調的是，這里舉的例子當然帶有講述者的個人“成見”，難免以偏概全，比如我們的調研發現，不少教師也是小區業主自治的積極分子，他們比較熱情積極，維權意識高，是一支不可忽視的力量，屬于本文所說的公職人員的重要組成部分。

四、生活組織者與規則維護者

公職人員在生活時間里，如何實現深度有效的社區參與呢？關鍵是能夠將其職業稟賦最大化地發揮出來，實現與社區治理關鍵需求的有效對接。筆者以為，相對于“社區志愿者”，公職人員群體更適合成為“居民生活組織者”和“公共規則維護者”。下面結合一些地方的實踐經驗進行說明。

居民生活組織者，是指居民基于日常生活需求產生的公共事務合作中，能夠充當集體行動關鍵力量的角色，是能夠將居民組織起來實現合作的人，是奧斯特羅姆意義上的“制度組織者”和合作“催化者”。[9]將公職人員塑造為生活組織者的關鍵機制是賦予公職人員以社區公共身份。公職人員的職業身份是具有公共性的，但其公共性是面向全社會的，需要對其公共身份進行社區轉化，使其公共性降低到生活社區層面。宿遷市探索的“黨員樓棟長”制度就是一種社區公共身份的轉化形式。這項探索啟動時間不久，具體做法就是讓在職黨員擔任所居住樓棟的樓棟長。當地組織部門專門制定了《推進“黨員樓棟長”制度試點實施方案》，提出要健全“社區—網格—樓棟”與“社區黨委（黨總支）—網格黨支部—樓棟黨小組”雙網融合的組織體系，充分發揮網格化黨建引領城市社區治理作用，尤其是在疫情防控期間發揮“黨員樓棟長”構筑安全線“最后一米”積極作用。該市宿城區計劃在39個城市社區和9個新型農村社區中，選派1860名“黨員樓棟長”，截至我們調研時，已產生黨員樓棟長1 139名，其中在職黨員460名。宿遷另一個城區宿豫區，則確定了黨員樓棟長2 363人，其中在職黨員420人。設立黨員樓棟長，是宿遷將疫情防控經驗常態化的一個做法。跟湖北一樣，黨員樓棟長本來只是應急之舉，但是在實踐中效果顯著，就要將其固定下來。與湖北的做法不同，樓棟長主要是在生活時間進行社區參與，并不強制要求利用工作時間做事情。樓棟是居民生活中一個最基礎的公共生活單元，是構成小區的基本集體行動單位。樓棟長盡管主要被定位于為居民提供服務和宣傳政策信息，但有了公共身份，就可以參與到小區日常治理了。筆者在江陰市調研時，該市城區街道也在推進一項工作，就是要求街道辦事處所有機關中層干部通過合法程序進入所居住小區業委會。這項工作屬于“一把手工程”，由時任街道黨工委書記親自部署，旨在增強街道對轄區內日益突出的小區自治亂象的治理能力。當然，也因為是“一把手工程”，其具體實施效果很大程度上會取決于領導的“注意力”及其變動。但這個探索是值得肯定的，“通過合法程序”也表明政府不會通過行政力量強行干預。

公共規則維護者，是指公職人員能夠遵守社區各類公共規則，比如業主自治公約、物業管理規定等，并能夠成為社區內生公共輿論的建設性力量。筆者曾經分析過在住宅小區這個陌生人社會中，內生出公共規則和公共輿論的困境，其中非常重要的一點就是違規成本低，消極力量容易利用信息不對稱主導小區公共輿論，亟需積極分子平衡甚至制衡消極力量。[10]宿遷市正在探索公開全部在職黨員身份來實現這一點。我們調研時注意到所有住宅小區公示欄上，除了常規的社區居務、黨務和物業管理信息公開外，普遍會有1～2個公示欄，用來公示居住在本小區的全部公職人員黨員的身份信息。兩個區在具體信息公開上有同有異：共同之處是黨員照片、姓名和居住樓棟;不同之處在于，宿豫區公示力度更大，會將其工作單位公布出來，根據這個信息，人們就可以大致判斷出，該人是教師還是政府機關干部。在黨員公示欄下面，則是落款為宿豫區委組織部公布的黨員干部“八小時以外”監督事項，共有5項，包括在小區內有無違章搭建、亂停亂放等行為，是否帶頭繳納物業費、停車費等，還附上了組織部干部監督科的舉報電話、郵箱和地址。宿城區則將在職黨員按照樓棟進行公示，這樣小區居民能夠迅速知道本樓棟居住著哪些黨員，其是否擔任了樓棟長。

為什么說公示身份有助于在職黨員成為規則維護者呢？關鍵就在于組織部門的5項監督內容。這些監督事項，都是小區治理中最主要的公共規則，小區失序，也都是從這些公共規則被破壞開始的。如果在職黨員在這些事情上能夠起到表率作用，當然就是在維護公共規則。“黨員亮明身份”其實并非宿遷創舉，比如一些農村就把給黨員家庭戶掛上了專門的黨員標識牌，城市小區是個陌生人社會，黨員身份更加匿名化，考慮到一些領導干部有很強的“隱身”意愿，宿遷能夠將在職黨員公示出來，其實并不容易。近些年，一些地方還會在年終時專門發文，要求所有公職人員帶頭繳納物業費，也是出于同樣的邏輯。表面看來，繳納物業費似乎是物業公司與業主之間的市場契約行為，行政力量不宜干預。但是，繳納物業費更具有公共意義，是享受住宅小區服務和生活秩序等公共品應該履行的義務，具有公共規則屬性。在這個意義上，行政力量對公職人員群體履約行為的干預，其實是非常具有中國特色，又契合社區治理需要的實踐舉措。

“生活組織者”是高線要求，需要更多的投入，屬于深度參與、積極參與。“規則維護者”則屬底線要求，只是有限參與。并非所有公職人員都適合成為“生活組織者”，但成為“規則維護者”則應該作為普遍要求。

五、公職人員社區參與的治理意義

一些地方探索將公職人員塑造為居民生活的組織者和公共規則維護者，實踐效果各有差異。一方面，許多做法時間還比較短，還有待實踐檢驗;另一方面，公職人員群體本身也有分化，群眾被動員起來監督也需要一個過程。但這些實踐經驗所蘊含的治理意義不容忽視。

首先，契合社區治理內生需求，也就是通常所說的“痛點”。所謂痛點，就是單位體制解體后，城市基層社會重組，市民重新組合在住宅小區里，彼此缺少社會關聯，高度原子化、個體化、分散化，缺少組織性。小區不等于一家一戶的加總，而是像村莊一樣具有公共性。小區的居住環境，包括生活秩序，是一項公共品，是需要居民合作來自我供給的。但是，居民數量眾多，個體化程度高，自發合作成本高到難以有效達成。也就是說，他們需要有關鍵群體來組織他們，形成公共秩序。賀雪峰教授多年來一直強調，鄉村治理的關鍵問題是重新將農民組織起來，[11]潘維教授說執政黨的當務之急就是扎根基層組織社會。[7]提高基層組織社會的能力，不僅是執政黨建設的需要，更是社會的內生需要。在大多數社會群體社區參與積極性不高的前提下，關鍵群體和積極分子就顯得尤為重要。

其次，嵌入“生活時間”和“生活空間”。激活公職人員群體，一定要區分開“工作時間”和“生活時間”，區分開“工作空間（即本職崗位）”和“生活空間（即居住社區）”。簡單說，激活公職人員，是要在“八小時之外”、工作單位之外做文章。公職人員數量龐大，是城市基層社會最可寶貴卻又“沉睡著”的治理資源。城市是陌生人社會，都市生活的特性，決定了大多數普通居民在社區參與上是“冷漠”的，他們專注于個體生計與生活。社區公共精神衰落，幾乎是人類社會進入工業時代，進入城市社會以來的必然規律。在這種情況下，公職人員，特別是黨員這個組織化程度最高的群體，就更顯其重要性。9200萬黨員和數量龐大的公職人員能夠在生活中成為城鄉居民的組織者與規則維護者，基層治理就有了最可依靠的力量和最有效的抓手。社區基層組織跟群眾之間，就有了更有效的橋梁。

最后，具有正向示范意義。外在要求只有在絕大多數人可及的標準上，才能真正發揮實效，否則就會淪為形式。面對絕大多數人的要求，不能是“頂格要求”，而應該是底線要求。公職人員固然不同于普通居民，但畢竟也要像他們一樣過普通生活。公職人員回歸生活世界，其首要目的，也是像普通居民一樣過好生活，才能更好地投入到本職工作。在這個意義上，在生活時間激活在職黨員，不能違背這個基本規律。公職人員群體也是有分化的，有些人性格外向、精力旺盛、群眾工作能力突出，能夠達到成為群眾生活組織者的要求。組織者不需要很多，否則，廚子多了照樣做不成飯，反而增加組織成本。這樣的高線要求，就無須針對全體公職人員，而只作為激勵少數的措施，并匹配相應的激勵制度。對大多數普通公職人員，要求他們做到規則維護者，是可及性很高的要求。社區公共規則屬于軟規則，大量違反公共規則的行為，夠不上違法，即便觸及法律，動輒執法，成本也太高。軟規則對普通人的約束就必然較弱。鄉土社會里，軟規則有社會性制裁支撐，一個人經常違背村莊公共規則，時間久了就做不起人，在村里沒有面子，會受到社會性制裁。城市是陌生人社會，無法內生出社會性制裁，軟規則對普通群眾缺乏強制力。但公職人員不同，軟規則可以與組織紀律要求結合起來，軟規則也就有了硬約束。一個小區里，有幾十上百個公職人員家庭，他們帶頭遵守公共規則，在遇到有普通居民違反公共規則時，能夠在業主群、在小區公共場所仗義執言，就能夠生產出公共輿論，規則也就有了嚴肅性，對那些違背規則的人和負面輿論形成強有力的對沖與制衡。日常生活中大多數人傾向于明哲保身，多一事不如少一事，少數消極分子對自身利益（無論是否正當）比較敏感，善于策略性表達，特別是挾公益之名行謀私利之實，有一支積極的力量能夠及時制衡，就能夠盡可能塑造出社區相對良性的公共輿論，對大多數的中間分子產生正向示范效應，至少不被少數負向示范影響。和平年代，在職黨員和公職人員每每通過抗洪搶險、疫情防控等重大突發事件中的“最美逆行者”而獲得群眾認可，顯現出先鋒模范作用。但群眾同樣需要日常生活中的平凡先鋒。激活公職人員群體，就是要讓他們成為群眾日常生活中的、活躍在身邊的“英雄”。這樣的“英雄”，就是群眾生活的組織者，社區公共規則的維護者。這是一個必要而且可及的要求，我們需要在這方面進行更多探索。

六、余論：讓一部分人，先熟悉起來

城市社會是一個陌生人社會，居住小區是陌生人社會的基本單元。大家因為購房，從五湖四海偶然住到一起，要重新適應跟陌生人在一起的新型社群生活。居住小區共有設施設備和公共空間的存在，決定了小區居民不得不頻繁發生公共交往，這就需要形成好的管理秩序，維護好公共空間，進而塑造出良性的社群生活秩序。新型社群生活的關鍵，是社群成員能夠組織起來，實現對居住小區公共事務的有效治理。

陌生人社會的特點是缺乏社會資本，“中國式小區”尤其如此。[12]陌生人組成的新型社群自發合作成本高、難度大，需要有少數人站出來，代表大多數人負責日常管理，維護社群公共利益。在一個有著豐富社會資本的社群中，少數人可以被社會自發識別出來，并獲得有效的社會激勵。缺乏社會資本，就可能出現少數動機不純的消極分子“竊取”小區權力，謀取私利，或者積極的人因為缺乏激勵而退出。這是現在城市居住小區治理產生各種亂象的社會基礎，可以稱之為“社會失靈”。

社會失靈需要外力介入，政府便是最可及的外力。但是，政府及其基層組織不能把所有小區的全部事務管起來，這樣既不經濟也不現實，更與現代政府理念和現代社會發展規律相悖。一條可行的路徑是，政府通過有限且有效的方式，實現對社會自發合作的“催化”。催化社會合作需要“催化劑”，中國城市基層社會中最可動員的催化劑資源，便是廣大的公職人員群體。普通居民因為職業分殊和生活分化，往往成為“互不相關的鄰里”，[13]傳統的社區建設手段難以在這樣大規模的社群中發育出社會資本。相比之下，同一居住小區內的公職人員群體卻完全可以率先形成熟人社群，發育出社會資本。社區基層組織因為缺乏足夠有效的機會和手段，很難去熟悉每一位居民，卻很容易做到熟悉每一位住在社區的公職人員。要實現這一點，只需要一點制度上的合理設計就可以了，比如向社區報到、亮明身份、參與社區會議等。社區沒法熟悉每一位居民，卻可以先熟悉每一位公職人員，使他們成為熟悉居民、聯系居民、組織居民的橋梁紐帶。簡言之，要讓陌生人社會中的一部分人，先熟悉起來。

體制內人員形成的社會資本，可以稱為體制性社會資本，可以通過體制內的自我動員生產出來。新冠肺炎疫情暴發兩年多以來，許多地方實行機關黨員干部下沉社區，就產生了這樣的社會資本。要將其與社區治理結合起來，關鍵就是公職人員社區化，實現公職身份向社區身份轉化與再造。公職人員社區化，用社區身份再造公職身份，目的是用平等的社區身份，取代等級化的職業身份，并發揮其職業優勢。探索合理有效的激活方式，使數千萬公職人員真正成為群眾生活的組織者，應該是創新具有中國特色社區治理的重要途徑。

說明：本文系國家社科基金項目“縣域城市社區治理現代化”（項目號：20BSH153）的階段性成果。

注釋：

①按照學術慣例，本文所涉人名和除市區名之外的具體地名均已做技術處理。本文所引一手材料均來自筆者的田野調查，為行文簡潔恕不一一注明。

②該小區是海淀區首批高端住宅小區，居住群體“非富即貴”。據社區書記介紹，當年售房時盛況空前，許多山西“煤老板”直接現款買房，“整麻袋整麻袋的錢”。

③這位街道辦事處主任特別舉了一個名為教委宿舍的小區的例子，疫情防控時，這個小區是整個街道最難管理的，一方面有些老師特別善于從上級政府相關文件中“咬文嚼字”，對社區封控的有關措施提出挑戰，讓參與封控的基層干部和下沉黨員很被動;另一方面，在生活物資保障中，一些老師經常表達不滿，對物價、商品質量、物資分配等提出各種意見。

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Community Participation of Public Officials： Path and Significance

Wang Defu

（School of Sociology， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Public officials are important local resources for community governance. The community participation of public officials is often simplified as "community volunteers"，which is mixed between "working time" and "life time" and fails to fully release its governance efficiency. To realize the deep community participation of public officials， it is necessary to find the meeting point between the comparative advantages of their professional endowments and the internal needs of community governance， and mold them into residents' life organizers and maintainers of community public rules， so as to provide a possibility for effectively solving the "social failure" of stranger community cooperation in "Chinese-style communities". Activating the community governance efficiency of public officials is not only an effective form of community governance led by Party construction， but also a feasible path of community governance innovation with Chinese characteristics.

Key words： community governance; community participation; civil officials; in-service Party members; Party construction guidance

■責任編輯：王? 縉