統籌發展和安全深入推進城市社會治理現代化

任緒保

摘要：習近平總書記指出：“推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，前提都是國家安全、社會穩定。沒有安全和穩定，一切都無從談起?！苯y籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。城市社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。當前在推進城市社會治理現代化過程中仍存在發展與安全不能統籌兼顧，治理體制機制不夠完善，疊加經濟增速放緩、外部輸入風險加劇等因素，給城市社會治理帶來前所未有的挑戰。因此，統籌發展和安全，深入推進城市社會治理現代化，要從城市運行全生命周期、加強基層組織建設、社區治理、公眾參與、強化新技術手段運用、支持引導社會組織發展等六個層面健全完善城市社會治理風險防控體系，構筑城市社會治理共同體，營造安全有序的城市發展環境，使人民群眾更有幸福感、安全感。

關鍵詞：發展;安全;城市社會治理;現代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.003

一、科學把握發展與安全之間的辯證關系，推進城市社會治理現代化

（一）統籌發展和安全是實現國家治理現代化的必然要求

發展是國家和民族實現現代化的實踐過程，而在發展的過程中所面臨的各種風險挑戰乃至遇到重大危機帶來的停滯甚至倒退，都是國家和民族在面臨危機和困境時需要始終面對并有效應對的艱難復雜的奮斗歷程，也充分體現出國家和民族在國家治理和社會治理能力方面螺旋上升的進步過程。因此，把發展和安全統籌起來，在我國全面實現社會主義現代化的過程中守牢安全底線，實現安全發展，既是實現國家治理現代化的必然要求，也是我國實現現代化必須切實遵循的客觀規律。

從歷史維度來看，統籌發展和安全是古老的中華民族在漫長的歷史奮斗進程中積累沉淀的最根本的發展理念之一。在《易經》中這種理念就得以充分的表達和闡釋。如“作《易》者，其有憂患乎”，其中蘊含的以居安思危、趨吉避兇為核心的人文憂患意識，體現了中華民族的風險思維和生存智慧，也是中華文明得以持續發展壯大的深厚根基和根本保障。近代以來，中華民族遭受帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”的壓迫，陷入千年未有的深重歷史災難和民族危機，面臨亡國滅種的危險，中國的發展遭遇千年未有的困境。面對列強的欺凌壓迫和當時執政當局的無能，中國共產黨在中華民族危亡的關鍵時刻毅然擔當起民族復興的歷史重任，居安思危、自強不息、勇于擔當，成功開辟了中國特色社會主義道路。進入新世紀以來，特別是十八大之后中國特色社會主義進入新時代，中國的發展勁頭勢不可擋，越來越接近世界舞臺的中央。隨之而來的就是中國各方面和各領域都發生了前所未有的深刻復雜變化，并由此推動了世界格局的重大變化。尤其是突如其來的新冠肺炎疫情，導致中國和世界正經歷百年未有之大變局，中國與世界的關系也呈現出新的特征。這些在深刻影響中國現代化建設進程的同時，也必然在實現國家治理現代化的過程中深刻凸顯出統籌發展和安全的時代要求。

從國內情況來看，我國已全面建成了小康社會，踏上了全面建設社會主義現代化國家的新征程，比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標。雖然經濟全球化遭遇逆流，但是應當看到我國發展仍處于大有作為的重要戰略機遇期，我們要搶抓發展機遇，加快解決我國發展不平衡不充分的問題。從國際來看，當今世界正經歷百年未有之大變局，和平與發展仍然是時代主題，國際環境日趨復雜多變，不穩定性、不確定性明顯增加。而從國際國內關系來看，一方面，我國高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟，統籌國內國際兩個大局，在與世界各國的交流互動中贏得統籌發展和安全的戰略主動;另一方面，作為世界上最大的發展中國家，我國仍面臨來自國內外的復雜安全威脅，當前，維護國家統一、領土完整和發展利益的任務愈發艱巨繁重。在這一特定歷史背景下，深刻汲取中華民族數千年來居安思危、處變不驚的精神基因，深度激發我們黨在領導革命、建設、改革中心憂天下、與時俱進的優秀傳統，在全面建設社會主義現代化的過程中把統籌發展和安全作為我們的戰略抉擇，這是實現國家治理現代化的必然要求，也是黨在新征程上實現中華民族偉大復興的本質要求與時代使命。

（二）統籌發展和安全是推動我國實現高質量發展的重要保障

在新發展階段正確處理好發展和安全的辯證關系，在發展和安全兩件大事上必須堅持黨的領導。在發展的同時將影響發展的不安全的因素估計得更充分一些，做到下好先手棋，打好主動仗，從而在確保安全的同時，努力實現高質量發展。在現代化建設中把發展作為安全的保障、把安全作為發展的前提，堅持辯證法、踐行系統觀，確保中國特色社會主義現代化事業順利推進。

堅持把發展作為安全的基礎。發展是安全的基礎，發展不好，安全也很難得到保障。發展過程中的矛盾和問題不僅體現在發展的質量上，而且與國家安全利益密切相關，并可能更加直接地引發出現實安全問題。因此，我們在注重發展質量的同時，必須注重與安全的統籌，堅持以切實轉變經濟發展方式倒逼企業轉型升級來增強發展的活力和競爭力，堅持通過提升發展的質量和效益贏得發展的主動權，從而以自身發展的韌性和高質量應對來自國內外各種風險的挑戰。

堅持把安全作為發展的保障。安全是發展的基本保障，沒有安全，發展無從談起。當前我國進入新發展階段，發展的質量和效益明顯提升，但是發展的速度趨緩，特別是新冠肺炎疫情的蔓延帶來的不利影響，加之西方對我國高科技發展的打壓等不利因素，導致當前和今后一個時期我國各類矛盾和風險易發，各種可以預見和難以預見的風險因素將明顯增多。尤其是面對大國關系和周邊安全環境的復雜多變、民族分裂主義和敵對勢力的顛覆活動，以及種種非傳統安全威脅上升的壓力，如果在應對過程中出現失誤，就可能導致難以挽回的損失。這就需要我們樹立底線思維，增強危機意識，把困難、風險和各種矛盾挑戰考慮得更充分、更深入一些，分析得更透徹一些，堅持以系統觀念固根基、揚優勢、補短板、強弱項，從而以自身安全的自主性和可控性保障高質量發展的持續穩定展開。[1]

（三）切實把統籌發展和安全貫穿于現代化建設各領域和全過程

無論從歷史還是從現實的角度來說，統籌發展和安全都無一例外地貫穿于中華民族的發展進步之中。今天當我們進入加快社會主義現代化建設的新征程之后，高質量發展和高水平安全的有機統一、協調并進成為題中應有之義。因此，在當代中國的現代化建設中，發展和安全是密切相關、相輔相成的統一體，其時代內涵、性質、趨向具有必然的內在相關性和決定性。在新時代和新發展階段，我國的安全已不僅僅是生存意義上的安全概念，而是更高質量發展意義上的安全概念。我國的發展也不僅僅是為了生存而發展，而是向著更高質量、更加全面、更可持續的方向發展的概念。這實際上就從總體上提出了我國社會主義現代化建設“安全發展”的本質要求和基本邏輯問題。黨中央對統籌發展和安全作出的一系列重大部署，為我國在全面建設現代化進程中辦好發展和安全兩件大事指明了方向。

把握新發展階段，突出城市安全發展的思維。習近平總書記指出，“進入新發展階段，國內外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇，也帶來一系列新挑戰，是危機并存、危中有機、?？赊D機”。因此，堅持把安全發展貫穿城市社會治理之中，必須搞清楚城市社會治理在新發展階段呈現出來的新特征，用安全發展的思維來審視城市發展在新發展階段所面臨的新機遇新挑戰，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，增強機遇意識和風險意識，準確識變、科學應變、主動求變，勇于開頂風船，善于轉危為機，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。[2]

貫徹新發展理念，堅持城市安全發展的原則。黨的十八大以來，我們黨以新發展理念來引導我國經濟社會發展取得了巨大成就，在此基礎上我國的國家治理現代化也邁上了一個新臺階，城市社會治理能力和水平也不斷提升。黨和國家始終堅持發展和安全并重，提出了總體國家安全觀，堅持走中國特色的國家安全道路。堅持把安全發展貫穿城市社會治理的各領域和全過程，既要從老百姓最緊迫最關心最現實的問題上貫徹新發展理念，也要從推動城市高質量發展的風險意識上貫徹新發展理念，堅持在國家發展大局和城市發展階段中找尋安全發展的契合點，堅持人民安全、政治安全、國家利益至上的有機統一，加強城市安全體系和應急能力建設，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定。

構建新發展格局，厚筑城市安全發展的路徑。城市社會治理必須圍繞構建新發展格局，把安全發展貫穿其中，以推動城市經濟社會高質量發展為目標，堅持以人為本，問需于民、問計于民，加快城市社會治理從傳統治理向大數據時代的精細化治理轉型升級。統籌發展和安全，從而以新發展格局引領城市社會治理的新成效，進而塑造我國城市安全發展的新優勢、新輝煌。

二、統籌發展和安全，推進城市社會治理現代化過程中面臨的問題與挑戰

（一）城市社會治理體制仍趨分散化

盡管在總體上建立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的城市社會治理體系，但市、區層面的治理仍趨于分散化、碎片化，集成性有待加強?？绮块T的協調機制不健全不完善，導致政府部門各管各的，條塊思維嚴重，缺乏系統思維，資源重復配置，社會治理的整體成效較差。

（二）城市社會治理社會化程度有待提高

目前存在的社會組織，大多是行業性協會、社團和民辦非營利性機構，大部分社會組織缺乏相應的人才、日常運行所需費用不足，生存面臨較大壓力，未來預期不穩。這些社會組織多數集中在環境保護、文教體育和醫療衛生等方面，在治安防控、流動人口管理等方面發展不足，已有的社會組織在社會治理方面的作用發揮的還不夠充分，參與社會治理的深度和廣度都非常有限。有些較為活躍的社會組織，有的具有濃厚的行政色彩，有的缺乏活動經費，有的工作結構不合理，在數量質量、運維管理、社會參與、人才隊伍等方面都與城市社會治理的現實需求存在較大差距。

（三）市域社會治理層面存在信息數據共享不足

市域社會治理層面存在信息數據共享難問題，“一張網”格局尚未形成。城市社會治理的數據共享盡管目前在有些城市已經比較完善，基本實現了政務服務“一網通辦”，但從整體上來看仍然有待進一步深化完善，特別是在城市社會治理實踐中，跨層級、跨部門、跨區域的數據共享依然存在諸多障礙和不足。信息碎片化、系統繁多、缺少整合的問題依然突出。目前，城市社會治理智能化建設整體性、系統性不強，統一的社會治理信息共享平臺和信息互聯互通數據匯集機制仍不完善，城市社會治理智能化水平亟待提高。同時，各職能部門之間的信息數據智能化共享不足，特別是基層更難做到及時將相關數據實現共享，導致數據重復提報，效率低下，此次新冠肺炎疫情防控就明顯暴露了這一短板。

（四）經濟增速放緩引發諸多社會問題

城市社會治理與經濟發展狀況具有內在的關聯性，經濟增速的放緩將會引發失業等諸多社會問題。新冠肺炎疫情的持續蔓延、全球能源危機加劇、世界政治格局的演變等都對中國經濟和全球經濟帶來巨大的沖擊，引發全球經濟危機，“逆全球化”浪潮愈演愈烈。城市作為市民工作生活的載體，必然會受到世界經濟環境的深刻變革和未來高度不確定性的影響。持續性經濟下行壓力向社會領域的傳導效應會引發人民群眾收入增長不及預期，社會財富分配差距不斷拉大、社會矛盾易發多發、風險因素不斷增多，這都會使部分民眾對于發展的預期不穩，預期不穩定不僅會延滯或改變人們既定的行為方式，還會使人們產生焦慮不安、悲觀失望等情緒。在統籌發展和安全的大背景下，這些都將會對城市社會治理帶來巨大挑戰。

（五）外部輸入性風險持續加大

近年來，特別是新冠肺炎疫情暴發以來，圍繞科技創新、產業發展、意識形態、病毒溯源、公共治理等議題，以美國為代表的西方發達國家到處惹是生非，逆全球化潮流而動，單邊主義、貿易保護主義、民粹主義抬頭，世界發展的不穩定性、不確定性因素日益增多，各類風險因素不斷累積，再加上在我國疫情防控取得巨大成效的形勢下，全球其他國家的新冠肺炎疫情防控出現越來越復雜的局面和越來越多難以預判的重大危機，致使國際關系、地緣政治、全球安全等風險持續增加。在全球目前無法精準掌握新冠疫情根源的情況下，較長時期實施“外防輸入、內防反彈”的常態化疫情防控策略，必將成為我國“十四五”時期社會治理的一項重要戰略任務。城市社會治理作為國家社會治理的最重要組成部分，必將面臨外部輸入性風險、國家安全、公共安全、網絡安全、應急治理等方面的更大挑戰。

三、統籌發展和安全，深入推進城市社會治理現代化的路徑選擇

統籌發展和安全，既要加快推進城市社會治理現代化、構筑社會治理共同體，又要全面考慮新冠肺炎疫情后全球政治經濟和社會發展出現的新情況可能帶來的影響，與歷史任何時期相比，“十四五”時期創新城市社會治理必將面臨更多挑戰和壓力。在這樣的背景下，如何提高城市社會治理的綜合效能，構筑更高質量、更高水平的平安中國，需要在基本思路上加以創新。

（一）從城市運行全生命周期層面謀劃城市安全發展

習近平總書記指出，要全面把握并科學防范城市安全風險，要從城市運行全生命周期的視角進行謀劃布局。在城市規劃設計階段就應當充分考慮到影響城市安全發展的各種風險要素，把風險要素降到最低;在城市建設階段，應注重各環節之間的統籌協調，保證建設的質量，最大限度的降低風險的形成;在城市運行階段，要居安思危，科學預防，做好充分的應急準備，避免風險的隱匿;在城市保障階段，要有系統性思維，防止“木桶效應”，阻止風險惡化。[3]在總體規劃中充分考慮風險評估的重要作用，把公共安全應急規劃作為城市安全運行的重要支撐保障，同時要考慮其與總體規劃的契合，切實維護規劃的嚴肅性，對已作出的規劃切忌隨意修改，確保規劃的扎實推進實施。

（二）從加強基層組織建設層面探索構建黨建引領城市社會治理新機制

加強基層組織建設，提升基層黨組織的社會治理領導力。一要加強宣傳教育，強化基層黨組織的黨建引領理念，讓其準確理解和把握基層黨的建設與社會治理的關聯性，準確把握黨建引領社會治理的含義、方式方法，為基層黨組織在社會治理過程中發揮好引領作用奠定理論和理念基礎。二要通過基層黨組織建設，提升基層黨組織的引領能力。落實好支部書記抓黨建“一把手”工程，解決好“軟弱渙散”基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不強等問題，與屬地社區建立聯系溝通長效機制，定期與屬地社區聯合召開社會治理聯席會議，確保黨的基層組織在社會治理領域全覆蓋。三要加強政治建設，強化基層黨組織的政治領導力。基層黨組織要通過深入調研和網絡問需等渠道，全面深刻地把握社會形態和社會結構的變化，把握群眾訴求的變化，通過座談會、民主懇談會、聯席會、民主協商會等形式找準轄區內多元主體的利益最大化，形成利益和情感最大同心圓，以此在協調各個主體參與社會共商共建共治共享中將黨的路線方針和政策落實到位。

（三）從社區治理層面不斷夯實城市社會治理現代化的基礎

社區是城市社會治理的基本單元，是治理重心下移的落腳點。社區基層一線是風險隱患的策源地，是各類災害事故的承載體，也是存在管理漏洞最多的地方，社區居民最清楚社區治理的薄弱環節。因此，社區也必然成為防范城市風險的“前沿陣地”。社區風險管理和應急能力的強弱，是衡量城市社會治理現代化程度和城市安全發展水平的重要標準。通過實施參與式社區風險評估，組織政府、社區居委會、社區社會組織、相關領域的技術專家和社區居民共同繪制社區風險地圖，并印發給社區居民。根據風險地圖動態加強風險溝通，及時掌握風險隱患，這樣就能夠不斷提高社區居民的知曉度，提升居民的風險意識，防止因不知情而造成的更大風險。根據風險評估情況和社區實際，優化管理流程，制定風險精細化管理手冊，為風險防范工作提供具體操作指南，提升風險管控能力。同時，借助大數據等新技術手段，搭建矛盾糾紛多元化解信息系統（圖1），將社區基層網格化協同治理體系完善升級，并完善居民對于風險進行自查自報的動態登記工具或模塊，推動社區各類風險辨識、發現并受控。

（四）從公眾參與層面加強監督互動，形成多元共治的城市社會治理新格局

改革現行城市治理由政府主導的模式，貫徹以人為本、安全發展的理念，廣泛引導公眾參與城市治理，行使自己的話語權。科學認識城市治理復雜系統，重新界定政府及各部門、企業和市民等城市治理主體的作用，建立信息化城市治理新模式，以獎勵的形式發動和鼓勵公眾參與和監督城市治理工作，營造“我參與、我共享、我快樂”的良好氛圍，充分調動各類主體參與城市社會治理的積極性，通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優質高效、精細化的城市公共產品與服務，形成多元共治、良性互動的城市治理新格局。

（五）從強化新技術手段運用層面增強城市智慧治理能力

大數據、人工智能等新技術手段的運用在提升城市社會治理的科學性與精準性方面具有顯著優勢。全面優化城市社會治理綜合大數據平臺（圖2），健全完善五大模塊，一是資源整合統一共享：加強基礎信息工作，將基礎信息合流集成，實現數據共享;二是全面感知智能防范：平臺與物聯網、人工智能等新技術實現深度融合，全面提升城市的立體感知能力和智能防范水平;三是快速響應精準治理：整合現有網格和相關部門管理力量，一旦發現苗頭可自動預警，能夠第一時間調度管理力量，進而實現精準管控;四是科學決策精準施策：運用大數據分析技術，形成基于大數據的監測預警和決策支撐體系;五是高效服務共治共享：通過大數據平臺及時精準掌握民生服務需求，構建多元協同共治共享的服務模式。因此，通過大數據平臺的優化，運用云計算、大數據、物聯網等新技術，構建不同部門和行業的數據信息共聯共享、業務聯動、部門協同的城市社會治理體系。同時，還需要構建多種大數據分析模型，充分利用大數據異常分析、趨勢分析、事前預警等技術優勢，發揮大數據平臺在各項風險監測預警、應急指揮、統計核查、資源調度、信息服務等方面的作用，將大數據優勢轉化為城市精細化管理的優勢，有效提升城市社會治理的科學性、精準性。

（六）從支持引導社會組織發展層面提高城市治理社會化水平

隨著公民權利意識和志愿服務意識的逐步提高，越來越多的公民參與到社會組織中來，政府應通過降低社會組織的成立門檻，向社會組織購買服務和建立社會組織培育基地等一系列務實舉措，促進市域社會組織的茁壯成長，特別是培育發展貼近居民日常需求的社會組織。同時，也要加強對社會組織的規范管理，促進社會組織良性發展。通過支持引導社會組織的發展，可以充分發揮市場機制的優勢，使這些社會組織的作用得以充分發揮，在社會、經濟、環境、應急等方面深度參與到城市社會治理中去，促進城市治理能力的現代化。

參考文獻：

[1]馮鵬志.深入把握發展和安全的辯證法[N].學習時報，2021-02-06（A1）.

[2]習近平.在經濟社會領域專家座談會上的講話[N].人民日報，2020-08-25（02）.

[3]孫建平.發展與安全并進推動超大城市治理現代化[J].先鋒，2020（1）：27.

Further the Modernization Urban Social Governance by Balancing Development and Security

Ren Xubao

（Party School of CPC Rizhao City Committee， Rizhao 276808， China）

Abstract： As General Secretary Mr. Xi Jinping has pointed out： "National security and social stability are the prerequisite for innovative， coordinated， green， open and shared development. Without security and stability， nothing is possible." To balance development and security， be more mindful of potential dangers， and be prepared for danger in times of stability is a major principle of our Party's governance. Urban social governance is an important part of modernizing China's governance system and capacity. At present， in the process of promoting the modernization of urban social governance， there are still some factors， such as development and security can not be taken into consideration， governance system and mechanism are not perfect， combined with the slowdown of economic growth， external input risks intensified， which bring unprecedented challenges to urban social governance. Therefore， integrating development and safety， further promoting the modernization of urban community governance， to operate the city running through the whole life cycle， to strengthen the construction of grass-roots organization， community governance， public participation， strengthen the new technology to use， support， guide the development of social organizations-- totally six aspects consummate urban social governance risk prevention and control system， construction of urban community of social governance， We will create a safe and orderly environment for urban development， so that the people will have a greater sense of happiness and security.

Key words： development; security; urban social governance; modernization

■責任編輯：王? 縉