數字技術賦能基層社會治理雙向互動的邏輯、實踐及限度

張華 黃園園

[摘? 要]數字技術已經成為基層社會治理的重要推進力量，推動著基層社會治理向數字化治理模式轉變。在數字治理視域下探究數字技術賦能基層社會治理雙向互動的邏輯與實踐，并針對這一過程面臨的互聯網基礎設施建設薄弱、數字技術應用能力不足、數據安全使用存在風險等問題，提出重視互聯網基礎設施建設，加強基層數字技能教育，落實數據安全管理措施的路徑，有助于推進數據開放共享，提升全民數字素養，形成長效互動機制，對提升基層社會治理現代化水平具有重要意義。

[關鍵詞]數字技術;賦能;社會治理;雙向互動

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）02-0067-06

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確提出“適應數字技術全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創新，構筑全民暢享的數字生活”[1]49，“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率”[1]50。近年來，我國諸多基層鄉鎮和社區逐步引入了數字技術治理手段，在一定程度上實現了基層社會治理結構的優化和政府與公民間互動關系的提升。因此，探究數字技術賦能政府與公民雙向互動的邏輯，進一步闡釋數字技術賦能基層社會治理互動的具體體現，討論數字技術賦能的限度，對提升基層社會治理能力和治理體系具有重要意義。

一、數字技術賦能基層社會治理雙向互動的邏輯

基層社會治理是指縣級及其以下的政府機關部門直接治理或與社會其他主體協同治理管轄范圍內各種公共事務的活動。[2]賦能是指為行為主體提供一種可能實現目標的新方法、新路徑。[3]政民之間的雙向互動，一方面表現為基于計劃經濟的消融促使治理主體由一元走向多元，為多元主體的互動式治理提供了現實可能性[4];另一方面表現為互聯網推動了治理主體間的互動方式發生改變，數字技術賦能具有重塑服務價值、強化政民互動的技能和行動的能力[5]。事實上它在政府與公民之間發揮了雙向賦能效應，在一定程度上縮小了供給端和需求端之間的鴻溝[6]，為政府洞察和回應公民需求及公民參與治理提供了技術基礎。雙向互動包含了政府回應與公民參與，回應和參與是善治的兩個基本要素，是政府與公民關系的最佳狀態。[7]

（一）政府視角：基層社會治理的“價值”與“回應”

對政府而言，數字技術賦能基層社會治理的產生受社會價值和組織因素的驅動。基層政府與基層社會的距離最為靠近，與公民的互動最為頻密，互動關系也最為緊密[8]，顯然以人民為中心作為政府服務和治理的價值要求更能在基層社會治理中體現。基層政府也更加能夠直接感知和回應社會公民的價值訴求。因此，在政府層面，數字技術賦能基層社會治理的雙向互動蘊含著“價值—回應”的邏輯關系。

1.基于回應價值訴求的需要。隨著經濟社會的發展，社會價值訴求的多樣化和差異化日益凸顯，公民對基層社會治理提出高度互動協同的要求[8]，基層社會治理面臨著巨大的價值需求回應壓力。然而，數字技術提升了整個治理系統的信息供給量，促使政府的海量信息不斷涌入社會各個領域，擴大了社會組織、私人企業和公民個人可以自由獲取原始狀態下政府封閉信息的空間，使信息在各個領域流轉、交換的同時，社會組織、私人企業和公民個人也成為信息的創造者和發布者，并表達自身的價值訴求，這有利于提升政府對復雜的社會價值訴求的敏感度。因此，數字技術賦能基層社會互動式治理，推動信息的獲取更具實時性和便捷性，能夠使信息應用大眾化、信息交換常態化、信息交流扁平化，促進政府對社會價值訴求的識別、關注和回應。

2.基于提升治理能力的需要。提升治理能力最終是為了更好地為人民服務，從而回應和實現社會價值。面對社會可利用資源不足、社會力量難以聚集加以利用以及社會諸多的不確定性，政府的治理能力有限，無法實現對社會的全面管控和服務[9]，亟須對治理的方式方法進行革新。而數字技術賦予了基層政府新的治理手段，有效地整合了社會治理力量和各方分散資源，其作為政府與社會各主體溝通的橋梁，驅動政府執行公共事務時更加靈活化和自動化，形成高效率的協調機制并降低協調成本，在高質量的回應中增進多元主體間的交互關系。

由此可見，在社會價值訴求和治理能力需求的雙重要素驅動下，數字技術在基層社會治理中已經逐漸超越自身的工具屬性，更多地體現出治理的價值。因此，數字技術賦能基層政府服務具備超越既往的治理能力和治理方式，能夠激發政府治理潛力和刺激其對社會訴求的回應，滿足基層社會治理的協同治理要求。

（二）公民視角：基層社會治理的“需求”與“參與”

數字技術重新詮釋了社會互動的內容和方式，使曾經面對面的互動轉化為數字化方式，各種線上活動已經成為人們生活的常態。[10]隨之而來的是社會要解決諸多復雜問題和滿足多元需求，需要多元主體參與，對多種資源進行科學配置和有效利用，做到既能各自分工又能形成合力。因此，數字技術賦能基層社會治理雙向互動的另一重邏輯是公民層面的“需求—參與”。

1.基于公民多元化需求表達的需要。數字化平臺賦予了公民更加豐富的表達渠道與多樣的網絡空間，鑒于選擇范圍的擴大及虛擬化網絡身份的自由定義，公民在自由表達各類需求的同時也渴望得到認同和回應。因此，數字技術賦能基層社會治理主體跨越傳統的層級，使各主體的需求在扁平的治理結構中得到感知和認知，增進了政民之間的實時互動。此外，政府利用大數據對需求種類、強度、范圍和方式進行智能分析，深入挖掘不同人群公共服務需求內容的差異性，為需求和供給的精準、快速對接架起便利的橋梁。

2.基于社會整體性參與治理的需要。由于現實的差異性需求，數字技術賦能公民參與治理的行動，賦予了社會各主體參與基層社會治理的機會、渠道和能力，提升了公民對資源的科學配置和共享意識，由此實現社會資源重組。[9]例如，在新冠肺炎疫情暴發期間，社會組織、企業及公民通過數字化平臺參與公共事務的討論與評價、公共決策的制定和利益訴求的表達，以及實施愛心救助行動和參與防控志愿活動，在這一系列的活動中，數字技術賦能公民參與基層社會治理的同時也增進了政府與公民的交互關系。然而，數字技術賦能公民參與可以在多元主體力求需求平衡而形成的張力中達到調適的作用，使多元主體參與成為基層社會治理的進路選擇。

顯然，在公民層面，數字技術始終貫穿于“需求—參與”的整個鏈條中，從需求感知出發，到激發公民參與基層社會治理的活動，在這一過程中數字技術作為一種工具，強化了社會各層增強參與基層社會治理的緊迫感和積極性，從而構建了政民雙向互動的行動框架。

二、數字技術賦能基層社會治理雙向互動的實踐

《綱要》指出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，完善基層民主協商制度，建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]152。因此，應關注數字技術賦能基層社會治理雙向互動的具體實踐，推動基層社會治理的主體共建、協商共治和服務共享以達到整體性協同，引導公民參與基層社會治理和健全公共服務機制。

（一）數字技術賦能基層社會治理主體共建

共建是指由政府、市場、社會組織與公民組成的多元主體積極參與社會建設，協同治理轄區范圍內的社會事務。[4]不同治理主體在享受數字技術帶來便利的同時，其主觀能動性也會受到數字技術的影響，這就意味著治理主體從“一元主導”到“多元共治”的轉變，治理的交互力量得到了增強，從而使基層社會的治理主體在治安建設、法制建設和公共衛生建設等生活場域中的參與協作成為可能。

1.數字技術激發公民參與意愿。在治安建設方面，隨著經濟和社會的快速發展，大量勞動力流向城市，導致傳統的熟人社會逐漸呈現解體的趨勢，基層政府治理能力弱化、村民參與意識不足等問題也隨之顯現[11]，基層社會面臨愈加復雜的形勢，亟須借助智慧治理方式整合社會資源和功能，拓寬社會力量參與基層治安建設的渠道。在治安建設中，利用數字技術的易得性和可操作性激發公民參與治理的意愿，將數字化平臺作為基層公民收集和反饋信息的中轉站，既使村鎮、社區的網格員可以利用專門的新媒體平臺獲取社情民意及治安信息，了解治安動態，公民可以在指尖上輕松參與治安建設，同時也增加了鄉村治安問題的可控性。

2.數字技術助力法制服務宣傳。在法制建設方面，農村是法制建設的薄弱環節，然而，數字技術賦能基層法制建設是增強基層群眾法律意識和法制觀念的有效途徑。利用數字化應用找準鄉村法制宣傳切入點，開展精準普惠法制宣傳——例如政府與融媒體中心聯合制作的法治電視欄目，再聯合傳統的線下方式（廣告橫幅、公告欄、喇叭）和數字化平臺（微信公眾號、微博、抖音）進行多渠道宣傳，有助于基層法制服務方式向多樣化和人性化的方向邁進，讓社會多元主體參與到基層社會的法制建設中，助力鄉村振興法制宣傳活動的開展。

3.數字技術增進群防群治共識。在公共衛生建設方面，數字技術賦能公共衛生建設能夠改變以往政府憑“一己之力”進行基層社會治理的狀態，隨著互聯網在基層中的應用持續深化，利用數字技術不斷完善黨組織領導、村（居）委會主導、人民群眾為主體的基層社會治理組織架構。數字技術助力危機治理的主體由一元轉變為多元，政府、個人、社會組織（團體）、企業等通過數字化平臺實時反饋信息、進行在線監督、參與志愿服務等行動，實現了由傳統的“人防”向現代化“技防”轉變，激活了基層社會治理主體的“神經末梢”，全面吸納社會資源和激發治理主體的活力。

（二）數字技術賦能基層公共事務協商共治

在邁向社會主義現代化國家的新征程中，要構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理格局，政府應高度重視并發揮數字技術賦能基層社會治理的作用，以數字化賦能推動基層社會治理的共建共治共享。其中，共治主要表現為治理主體對基層社會治理持有的主人翁思想和自我責任意識，數字技術賦能共治是通過提升治理主體的地位，從而引發互動關系場景下治理主體身份的改變，重塑治理參與主體的角色和功能，構建權責共擔的行為框架。[6]

1.豐富民主協商的形式。數字技術平臺創新和豐富了基層公民召開會議的形式，規范了會議的議事規程，暢通了民意表達渠道，發揮了群眾的智慧，用群眾習慣的方式，以線上的方式在政府官方網站、社區網站、微博、QQ群、微信群和各種短視頻APP上發布議事流程及采用視頻會議手段為公民搭建網絡議事協商平臺，引導他們積極參與基層社會治理。在基層社會治理中，由于諸多基層的鄉鎮社區開展了網上協商，數字技術平臺成為政府和公民互通的橋梁，構建了公民參與矛盾調處并與政府有效互動的數字化治理新模式。

2.提升民主協商的效率。傳統的矛盾化解以村委為主導，鄉賢和族老從旁輔助，由于信息流動性弱，村委對矛盾糾紛的動態信息了解緩慢，無法及時參與到事件當中采取措施進行化解。而數字技術打破了這一桎梏，村干部和村民通過數字技術手段加強了縱向與橫向的治理層級聯動，使矛盾事件的信息在時間和空間上得以快速傳遞，提升了基層各層級處置事件的協作、商議水平，數字化協商平臺給群眾參與事件處理的方式帶來了嶄新的改變。

（三）數字技術賦能基層公共服務供給共享

共享是黨的十八屆五中全會提出的新發展理念之一，共享的目的和意義在于服務的均等和普惠，共享的基礎是公共服務供給網絡重構。隨著信息時代的發展，數字技術在公共服務領域的應用不斷深化，并廣泛向政府和社會賦權，促使傳統科層制組織架構進行重組，公共部門呈現扁平化趨勢。此外，各種實體化的數字應用推動政府服務向集成化和智能化的模式升級，簡化了政務服務流程，并突破了傳統的線下公共服務方式，促進政務服務更加高效化和靈活化。因此，數字技術賦能基層社會治理雙向互動為服務共享提供了新的實踐路徑選擇。

1.重塑政府組織結構。組織結構的變化受技術的影響，技術的引入會重塑組織結構，信息技術的實踐特質——輔助性和外源性——直接影響其與組織的相互構建。[12]政府部門利用數字技術的互通性與兼容性特征來重塑組織結構，倒逼政府組織改革，政府通過引進數字技術，創新服務事項辦理流程及篩選和甄別政務服務需求信息，從而對人員和崗位進行整合分析并重組，不斷消解資源配置與服務效能之間的鴻溝，提高基層人崗配置的合理性、資源利用的有效性和公共服務的精準性。

2.優化政務服務流程。數字技術賦能基層政務服務網絡創新，建立功能多樣的一體化服務系統，在時間和空間上實現信息層級式跨越，從而擴大政務服務受理事項的種類和范圍，簡化辦理流程，推動業務協同，實現跨部門服務、一窗口辦理、一站式服務。例如，在基層社會治理過程中，通過采用微信建群的方式，把黨政辦和基層干部匯集到一個微信群里，上級部門的文件不必繁瑣地向各部門傳遞，使微信辦公數據化，減少部門之間和村之間溝通不暢導致通知不到位的問題，并使其快速知悉審批事項，縮短審批時間。此外，大數據能夠識別數據內部之間的關聯性，公民可以在不同政府部門的網站上有針對性地了解政務數據和信息公開情況、政策的解讀;政府利用大數據分析輿論，因勢利導，并回應關切公民利益的疑問，從而將政府門戶網站建成整體聯動、高效惠民的網上政府，提高線上辦事效率。

3.再造公共服務方式。《綱要》提出，“推進線上線下公共服務共同發展、深度融合……鼓勵社會力量參與‘互聯網+公共服務’，創新提供服務模式和產品”[1]49。數字技術賦能基層社會治理再造政府服務方式已經成為時代發展的需要，是提供智慧便捷的公共服務的可行路徑。例如，新冠肺炎疫情暴發期間，在獲取疫情信息方面，利用微信公眾號精準投放疫情防控信息，方便讀者閱讀、收藏和轉發;在新冠肺炎疫情防控行動方面，采取線下人工測溫與智能測溫相結合、大數據跟蹤、收集和鎖定行程信息、個人監督并線上實時舉報的方式。可見，數字技術賦能政府服務而帶來的變革已經不局限也不滿足于傳統的線下供給方式。

數字治理視域下的互動式治理，本質上是通過數字技術賦能基層社會治理實踐，將政民雙向互動融入共建共治共享的行動當中，并在共建共治共享行動中提升政民雙向互動關系。數字技術在基層公共服務供給中作為“造血”工具，改變或整合治理進程中的信息流系統，從橫向及縱向推動政府服務方式進行“換血”式改革和創新，由此增進政府與社會間的互動關系，形成一整套新的基層社會治理機制，從而引起治理結構、治理關系乃至治理體系的改變，為打造協同共建、和睦共治、智慧共享的數字化治理新格局提供了強有力的技術支撐。

三、數字技術賦能基層社會治理雙向互動的限度與路徑

數字技術賦能基層社會治理雙向互動直接激活了多元主體參與治理的積極性，并在很大程度上推動政府治理模式的轉型和治理方式的變革，形成了一種開放多元的社會治理體系。但技術賦能并不等于技術萬能，在應用數字技術賦能治理的過程中也存在一定的限度，主要體現在以下三個方面。

（一）數字技術賦能基層社會治理的限度

1.互聯網基礎設施建設薄弱。一般來說，基于發達地區的地方經濟發展現狀，一項新的政策更容易得到落實和接受，若將此項政策在基層中執行，基層會限制政府對政策的實施推廣和降低公民的心理預期，從而導致在客觀和主觀上難以達成共識，因此基層便缺乏政策落地的推動力。一項包含復雜操作要素的技術的落實亦是如此。數字技術賦能基層社會治理需要強大的互聯網基礎設施作為技術支撐，但在基層尤其是偏遠山區的互聯網基礎設施落后，與發達地區相比差距更大。由于資源短缺，很多農村至今仍未實現網絡全覆蓋。《第48次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年6月，我國城鎮地區互聯網普及率為78.3%，而農村地區互聯網普及率僅為59.2%。[13]相較于城鎮地區，基層互聯網基礎設施建設薄弱限制了基層群眾對數字化平臺的使用，不利于基層群眾參與數字化治理互動實踐以及農業農村和人的現代化發展。

2.數字技術應用能力不足。從基層社會治理共建共治共享的治理格局的構成與持續性來看，數字素養培養對實現共建共治共享的治理格局尤為重要。然而，個別治理主體的數字技術應用能力不足已經成為治理的現實難題。首先，基層政府的中老年工作人員因缺乏知識水平和技術能力普遍無法使用數字化工具，導致他們不愿加入數字化治理工作而降低了工作效率。其次，基層中老年群眾因難以理解和快速吸收數字化平臺的使用方法和流程，從而更傾向于通過基層公告欄、大喇叭、電視和現場或熟人咨詢等傳統的方式獲取信息服務。因此，大多數基層政府中老年工作人員和中老年群眾因數字技能的缺失而被邊緣化，形成“數字鴻溝”，造成信息溝通障礙。

3.數據安全使用存在風險。由于數據的負外部性特征，數據的傳播極易導致社會及他人的利益受損。大數據、互聯網、信息通信技術等數字化工具具有廣泛傳播的特點，公民在使用互聯網參與基層社會治理過程中可以獲取敏感的信息，通過數據傳播放大謠言和極端的觀點，引導輿論風向，引發社會動亂和政治極化，嚴重影響公民對政府的政治信任。因此，數據的負外部性導致公民對政府的信任度降低，削弱了公民與政府互動的意愿和個人利益表達。

（二）數字技術賦能基層社會治理的路徑

1.重視互聯網基礎設施建設，推進數據開放共享。目前，國家大力實施鄉村振興戰略，基層政府必須推動互聯網基礎設施建設提檔升級，為數字技術賦能基層社會治理奠定基礎。一方面，要加大資源投入力度，把互聯網基礎設施建設擺在提升基層社會數字化治理效能的重要位置，制定有針對性的政策，財力上劃撥專項資金，加大財政支持;人力上調動基層政府的積極性，克服畏難情緒，杜絕權責劃分不明的現象;物力上創新物力資源整合機制，使各類物力資源發揮最大的效力，多方位保障互聯網基礎設施建設得以順利進行。另一方面，要重視系統謀劃，把基層互聯網基礎設施建設與通信、交通、電力等公共基礎設施建設統籌推進。通過互聯網基礎設施建設，增進數據開放性和共享性，增加多元主體參與互動式治理實踐的機會。此外，互聯網基礎設施建設還應與數字化服務能力建設相配套，否則基層政府就會陷入為了數字化而數字化的困境，造成資源浪費。

2.加強基層人員數字技能教育，提升數字素養。加強基層干部人才隊伍建設和提升公民應用數字化平臺的能力，是激發基層社會治理內生動力的關鍵。首先，重視培育基層政府工作人員的數字素養。由于中老年工作人員自身就存在線上學習操作技術工具的困難，因此，數字化技能培訓重點要形成“新帶老”制度，青年干部要針對數字化系統和終端平臺的使用方法、注意事項和操作流程展開對老齡干部的培訓。其次，制訂提高公民數字技術應用能力的計劃。在技能上，將數字技能納入基層群眾日常培訓，在基層各片區定點開展數字化應用培訓會，培育一批具備數字意識、數字思維和數字技術應用能力的公民;在渠道上，政府向社會組織購買適用于老年人和殘障人士的智能系統，注重平臺終端簡便易用、開放協同的特質，使科技充滿溫度，讓基層群眾都能充分地參與數字治理實踐，以數字技術賦能推動構建共建共治共享的基層社會治理格局。

3.落實數據安全管理措施，形成長效互動機制。數據可以被無限次地復制、分享、使用，數據自身的負外部性意味著對數據的下載、分享或流動需要規制，且若對數據保護不力、管理不到位，將存在泄露、扭曲和濫用的風險。對數據的管理，一方面，要增強基層數據管理人員對數據的管理及保護意識，明確日常管理流程和制定異常數據風險管控應急方案，保障業務數據信息安全;另一方面，重視數據管理專業化，專業技術管理人員要時常關注數據運行環境的安全以及相關的熱點信息，準確把握有關的輿論動向，針對異常情況及時上報并配合處理，保證公民持續有效參與基層社會治理，形成長效的多元互動機制。

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責任編輯? 王? 雨