跨界流域生態(tài)補償試點政策的經(jīng)濟效益研究

郭 慧 王彬彬 徐 茜 苗欣怡 孫佳妍

（南京財經(jīng)大學(xué) 江蘇南京 210000）

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。但在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中，東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡、環(huán)境資源利用率不均衡等問題，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展遠(yuǎn)高于環(huán)境增長，帶來高污染、高耗能等環(huán)境問題，威脅人類的生存發(fā)展。當(dāng)今社會，水資源的保護(hù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點命題，特別是對于流域分布廣闊的中國，但廣闊的流域分布卻成為流域水質(zhì)污染的原因之一。在環(huán)境約束與保護(hù)逐步強化的當(dāng)今，完善生態(tài)補償制度已成為我國發(fā)展的重要課題。首先，生態(tài)補償機制的完善有利于資源環(huán)境承載能力的提升；其次，有助于我國有效突破資源環(huán)境制約瓶頸，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益；此外，生態(tài)補償制度的特殊性能夠加速流域當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長。那么，我國流域生態(tài)財政支出政策的實施，能否在改善流域生態(tài)問題的同時有效解決當(dāng)?shù)刎毨栴}，進(jìn)而實現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和居民增收減貧的雙贏？厘清這一問題對于科學(xué)評價流域生態(tài)補償財政支出政策措施的實施效果，健全生態(tài)保護(hù)補償機制具有重要的指導(dǎo)意義。

一、流域生態(tài)補償文獻(xiàn)綜述

流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益能否對居民增收減貧產(chǎn)生積極影響，一直是經(jīng)濟研究的熱點問題，學(xué)術(shù)界對此的看法莫衷一是。

（一）贊同觀點：流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益顯著

Milder等（2010）認(rèn)為，生態(tài)補償具有非常明顯的減貧潛力，是因為生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是為生態(tài)服務(wù)付費，生態(tài)服務(wù)具有很大的市場價值。Pagiola等（2005）認(rèn)為，生態(tài)補償如果能結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用褙毨У膶嵡橐騽堇麑?dǎo)，能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)環(huán)境與減少貧困的雙贏。Richards（1997）指出，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)生態(tài)補償具有較好的減貧效應(yīng)，是因為生態(tài)補償能夠保障可持續(xù)利用生態(tài)服務(wù)。

（二）反對觀點：流域生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益不顯著

Adams等（2004）指出，生態(tài)補償政策失敗可能是實施生態(tài)補償制度時，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為唯一目標(biāo)。Landell-Mills（2002）認(rèn)為，生態(tài)補償減貧效應(yīng)的不顯著性表現(xiàn)為有可能拉大受償區(qū)居民的收入差距。趙晶晶（2019）等認(rèn)為，現(xiàn)金型補償方式僅短期內(nèi)起到了扶貧的效果，補償停止就會出現(xiàn)返貧的現(xiàn)象。本研究認(rèn)為，造成上述兩類不同觀點的原因如下。第一，樣本的選取存在差異。不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展水平下生態(tài)補償?shù)臏p貧效應(yīng)存在差異，減貧作用視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展程度不同而定。第二，研究的時代環(huán)境不同。學(xué)術(shù)界對生態(tài)補償機制的經(jīng)濟效益研究會有不同的主流傾向，導(dǎo)致對于生態(tài)補償經(jīng)濟效益的顯著性觀點不同。

基于此，本文在此基礎(chǔ)上運用理論邏輯推理和實證分析相結(jié)合的方式，彌補既有研究的不足之處，深入研究以上課題，具體體現(xiàn)為：本文以我國148個交接斷面為考察對象，通過研究揭示“輸血型”生態(tài)補償財政支出，與“造血型”生態(tài)補償財政支出減貧效應(yīng)發(fā)生機理的基礎(chǔ)上，基于全國148個交界斷面水質(zhì)和經(jīng)濟數(shù)據(jù)為樣本的實證結(jié)果顯示，以期從理論與實證兩個方面探究實施流域生態(tài)補償方式對于經(jīng)濟效益的影響。同時，提出要增強“造血型”生態(tài)補償財政支出，充分挖掘并發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)等，建設(shè)更加市場化、多元化的生態(tài)補償機制，助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

二、理論機制分析

在經(jīng)濟社會發(fā)展中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往與經(jīng)濟發(fā)展存在一定的矛盾。而流域生態(tài)補償不僅能夠改善環(huán)境，還能提高經(jīng)濟效益。流域生態(tài)補償方式可分為“輸血式”和“造血式”生態(tài)補償，其經(jīng)濟效益得益于政府的財政轉(zhuǎn)移支付、勞動者技能的提高、就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和新興產(chǎn)業(yè)興起。

（一）直接增收效應(yīng)

在實施生態(tài)補償試點的地區(qū)，政府通過轉(zhuǎn)移支付方式直接給生態(tài)補償試點地區(qū)提供資金和實物補貼，是一種傳統(tǒng)的“輸血式”生態(tài)補償。在這種情況下，受償區(qū)居民將直接得到政府分配的資金或?qū)嵨铮藭r的獲得是短期的、間斷式的。在初期，政府的轉(zhuǎn)移支付能夠有效幫助受償區(qū)居民直接增加收入，改善貧困人群的消費水平和生活水平，提高抗風(fēng)險能力。

（二）勞動就業(yè)效應(yīng)

在生態(tài)不良的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“輸血式”的傳統(tǒng)生態(tài)補償模式，依賴于政府的長期資金支持，往往具有不穩(wěn)定性，一旦“輸血”出現(xiàn)問題，補償就會發(fā)生“斷鏈”，故而有學(xué)者提出了“造血式”的生態(tài)補償。“造血式”生態(tài)補償更像是“授人以漁”，融合了更加多元化方式的補償，催生自我發(fā)展能力，使貧困人群依靠自己的能力擺脫貧困。這種生態(tài)補償機制帶來的減貧和經(jīng)濟效益，是長期可持續(xù)發(fā)展的，具有生機與活力。

1.提高勞動者技能

流域生態(tài)補償財政支出能夠提高勞動者的素質(zhì)，增加就業(yè)機會。在生態(tài)流域補償試點地區(qū)，生態(tài)服務(wù)的提供者是相對落后地區(qū)的貧困人群，受限于生長生活環(huán)境、知識能力等，不能使資源得到充分利用。而對勞動者技能素質(zhì)的培養(yǎng)能夠增加其技能，擺脫從農(nóng)村土地生產(chǎn)方式獲得收入的單一模式，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、服務(wù)業(yè)，改善生活水平、獲得就業(yè)機會、提高經(jīng)濟收入的方式趨于多元化，有效改善農(nóng)村的就業(yè)形勢，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境的壓力，促進(jìn)當(dāng)?shù)販p貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)

合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)是整個經(jīng)濟和就業(yè)增長的關(guān)鍵。一方面，政府在該地區(qū)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)項目或基礎(chǔ)設(shè)施項目，提供大量崗位，使該地區(qū)農(nóng)戶由原先傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門投身于工業(yè)或服務(wù)部門，穩(wěn)定獲得較高收入，促進(jìn)就業(yè)多元化。另一方面，政府提供政策傾斜，鼓勵受償區(qū)農(nóng)戶進(jìn)入城市從事工業(yè)、商業(yè)等，減少剩余勞動力，促進(jìn)要素的流動。兩種方式都大大優(yōu)化了原有的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生產(chǎn)方式的就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高勞動使用效率，獲得穩(wěn)定且持續(xù)的收入，起到了明顯的減貧增收效應(yīng)。

3.催生新興產(chǎn)業(yè)

流域生態(tài)補償政策能夠通過催生新興產(chǎn)業(yè)，并帶動與之相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展注入新的活力。政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合考慮，適當(dāng)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”污染度較高企業(yè)，并通過提供資金、技術(shù)、人才、政策等方面的支持，積極發(fā)展新型工業(yè)或服務(wù)業(yè)。

三、實證分析

（一）模型設(shè)定

為了證明實施流域生態(tài)補償政策對推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有著重要的影響，本文采取雙重差分法（DID）有效地分析政策效應(yīng)，較為客觀地評價政策的實施效果。考慮到中國漸進(jìn)推行生態(tài)補償政策的現(xiàn)實情況，本文采用多期DID方法加以實證檢驗，模型如下所示：

式中，y表示經(jīng)濟效益，本研究采用城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民可支配收入以及兩者之差；ec為生態(tài)補償政策，ec為1表明該地區(qū)在某一年實施了流域生態(tài)補償政策，ec為0則相反。β1為生態(tài)補償政策對所在地經(jīng)濟效益的邊際貢獻(xiàn)，如果β1顯著為正，表明流域生態(tài)補償對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平具有改善作用；如果β1顯著為負(fù)，則相反。Zn為控制變量。β0代表常數(shù)項，εit代表隨機擾動項。

（二）變量選取、數(shù)據(jù)來源及說明

1.變量選取

（1）被解釋變量。本文共選取三個被解釋變量，分別是城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村居民可支配收入以及城鎮(zhèn)居民可支配收入，與農(nóng)村居民可支配收入之差。實施流域生態(tài)補償不僅能改善水流環(huán)境，更能夠改善當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（2）解釋變量。本文將全國148個水質(zhì)監(jiān)測點所在的縣級市（區(qū)），從2000—2019年是否實施流域生態(tài)補償政策作為解釋變量，實施了流域生態(tài)補償政策的年份取值為1，反之為0。從橫向與縱向兩個視角考察流域生態(tài)補償政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響。

（3）控制變量。本文選取地方一般財政支出、地方一般財政收入反映財政水平，選取了第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)反映該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，選取年末單位從業(yè)人員數(shù)反映該地區(qū)的就業(yè)情況，選取城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額反映制造業(yè)發(fā)展水平，選取年末金融機構(gòu)各項貸款余額反映金融發(fā)展水平，選取糧食產(chǎn)量反映農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)狀況，采取農(nóng)業(yè)機械總動力衡量農(nóng)業(yè)的機械化程度，選取普通中學(xué)在校生數(shù)與普通小學(xué)在校生數(shù)作為反映地區(qū)教育水平的指標(biāo)。

2.數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》與各地區(qū)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》相應(yīng)各期，選取我國148個水質(zhì)監(jiān)測點所在的縣級行政單位，采取地方財政一般預(yù)算支出、地方財政一般預(yù)算收入、金融機構(gòu)各項貸款余額等9個指標(biāo)，構(gòu)成2000—2019年縣級面板數(shù)據(jù)樣本。

（三）結(jié)果與分析

本文使用雙重差分法檢驗流域生態(tài)補償政策，對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的影響，以城鎮(zhèn)居民可支配收入（y1）、農(nóng)村居民可支配收入（y2）以及兩者之差（y3）作為被解釋變量，檢驗結(jié)果見表1。

表1 基本回歸檢驗結(jié)果

由表1列（1）—（3）可知，流域生態(tài)補償?shù)幕貧w參數(shù)均在1%的顯著性水平上均顯著為正。回歸結(jié)果表明，流域生態(tài)補償政策能夠顯著地提高居民的人均可支配收入，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為當(dāng)?shù)貛斫?jīng)濟效益。

（四）機制檢驗

根據(jù)前文分析結(jié)果，流域生態(tài)補償政策對經(jīng)濟具有顯著影響。但無法得出如何影響人均收入，從而影響經(jīng)濟發(fā)展水平的。因此，進(jìn)行機制檢驗分析，即分析生態(tài)補償政策通過何種機制來影響人均收入的。基本計量模型如下所示：

式中，zn為第n個作用機制，此處分別為：第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)和地方政府財政支出水平。zi，t為除zn外其他控制變量，εi，t為隨機擾動項。本機制檢驗以城鎮(zhèn)居民可支配收入（y1）為例，進(jìn)行分析與說明，回歸結(jié)果見表2。

表2 機制檢驗回歸結(jié)果

1.就業(yè)水平

流域生態(tài)補償政策通過提高勞動者技能、建立新興產(chǎn)業(yè)等方式，提供更多的就業(yè)崗位，并激勵農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移至更能提高收入水平的第二、第三產(chǎn)業(yè)，增加可支配收入，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)。由表2可知，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)對城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的影響通過了顯著性水平檢驗，同時系數(shù)為正，即第三產(chǎn)業(yè)人員數(shù)的增加帶動了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高，符合一般的經(jīng)濟意義檢驗。因此，實施流域生態(tài)補償政策能夠增加改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而提高居民的人均收入，推動經(jīng)濟的發(fā)展。

2.財政支出水平

流域生態(tài)補償政策能夠通過中央向地方政府撥款的方式，增加受償區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專項資金，增加政府的財政收入。政府可用這筆資金改善公共福利水平，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持本地的工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展提供了堅實的資金保障。由表2可知，地方財政一般預(yù)算支出對城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的影響，通過了1%的顯著性水平檢驗，同時系數(shù)為正，即兩者正相關(guān)，符合一般經(jīng)濟意義檢驗。因此，流域生態(tài)補償政策通過中央撥款的方式增強當(dāng)?shù)氐呢斦嵙Γ岣呔用竦娜司芍涫杖耄瑤咏?jīng)濟發(fā)展。

本文采用雙重差分法（DID），分析流域生態(tài)補償?shù)恼咝?yīng)，并采用機制檢驗去驗證政策效應(yīng)。機制檢驗的結(jié)果均通過顯著性水平檢驗，并符合一般的經(jīng)濟意義，檢驗結(jié)果具有可靠性，表明流域生態(tài)補償政策能夠多方面影響當(dāng)?shù)鼐用竦目芍涫杖耄瑤拥貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

四、研究結(jié)論與政策啟示

（一）研究結(jié)論

本文在研究流域生態(tài)補償模式——“輸血式”生態(tài)補償和“造血式”生態(tài)補償及對全國148個水質(zhì)監(jiān)測點所在地區(qū)的數(shù)據(jù)深入剖析后，加強了生態(tài)補償試點對受償區(qū)居民的增收減貧作用效果的了解，得到了以下結(jié)論：

1.生態(tài)補償可以推動當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑_(dá)到增收減貧的目的，改善經(jīng)濟就業(yè)環(huán)境，推動城市化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，提高資源利用率，帶動上下游地區(qū)協(xié)同發(fā)展，提升生態(tài)補償綜合效益。

2.輸血式生態(tài)補償財政支出和造血式生態(tài)補償財政支出，都具有增收減貧效應(yīng)，但各有側(cè)重。輸血式生態(tài)補償適用于初期建設(shè)，有助于彌補流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)低且不均衡的局面，穩(wěn)定基礎(chǔ)，短期高效的促進(jìn)增收減貧。但在中后期階段，輸血式生態(tài)補償將不再適用。而造血式生態(tài)補償能形成長效機制，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，利用資源便利，促進(jìn)被補償?shù)貐^(qū)“造血”技能的培養(yǎng)和發(fā)展，完善地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟鏈，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟和環(huán)境的和諧發(fā)展，使外部補償轉(zhuǎn)換為內(nèi)部發(fā)展能力與活力。

對于流域生態(tài)補償應(yīng)做到并形成，以造血式生態(tài)補償為主、輸血式生態(tài)補償為輔的機制，更多地將資金由“輸血式”轉(zhuǎn)向多元“造血式”，破解資金難題，調(diào)動地方保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的積極性，尋求流域生態(tài)補償增收減貧效益的可持續(xù)發(fā)展。

（二）政策啟示

1.優(yōu)化生態(tài)補償財政支出方式

基于“輸血式”和“造血式”生態(tài)補償?shù)奶攸c，應(yīng)盡量弱化“輸血式”生態(tài)補償，增強“造血式”生態(tài)補償。在選擇流域生態(tài)補償模式時，應(yīng)充分考慮受償區(qū)的自然及人文環(huán)境，區(qū)位等優(yōu)勢，通過技術(shù)培訓(xùn)、智力支持和人才引進(jìn)等因地制宜地選擇合適的造血式生態(tài)補償方式，挖掘受償區(qū)的發(fā)展?jié)撃埽瑢崿F(xiàn)收益的最大化，推進(jìn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.遵循“受益者付費、保護(hù)者受償”原則，提高對財政資金的管理

在解決流域上下游矛盾時，形成“誰污染，誰付費補償”機制，明確上下游具體分界，各負(fù)其責(zé)。當(dāng)流域上游發(fā)生污染，水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時，應(yīng)向下游交錢補償；而當(dāng)水質(zhì)優(yōu)良時，下游應(yīng)為上游的保護(hù)行為付費。同時對于生態(tài)保護(hù)資金，上下游地區(qū)應(yīng)建立專門的監(jiān)管機構(gòu)，形成對資金使用的有效管理，增強資金使用的透明度。

3.建設(shè)市場化、多元化的生態(tài)補償機制

我國生態(tài)補償政策起步較晚，仍處生態(tài)文明建設(shè)的初期階段，目前大多是政府主導(dǎo)的縱向生態(tài)補償政策，政府提供大量資金，財政負(fù)擔(dān)大大加重。因此，我國應(yīng)借鑒國外生態(tài)服務(wù)付費（PES）成功案例，并結(jié)合我國實際情況，建立可持續(xù)的環(huán)境治理體系，形成以政府主導(dǎo)、全民參與的治理模式，使得政府、市場和社區(qū)治理機制相互融合，減少財政壓力，打造可持續(xù)的、高效的生態(tài)補償機制。