遼寧省新一輪退耕地還林建設成效剖析

摘要：退耕還林還草為我國生態保護和綠色凈增長做出了突出貢獻。遼寧省2015年啟動新一輪退耕還林建設，完成退耕地還林6.3萬畝，取得了階段性勝利。在工程建設管理過程中，總結出了確保工程建設質量的優秀經驗，同時也發現了新一輪退耕還林工程在成果鞏固、日程管理以及檢查驗收中存在的問題。最后提出了解決方案，一是盡快啟動對退耕還林地塊的確權變更登記工作；二是認真督促各地將突出問題整改到位；三是強化培訓提高技術人員業務水平。

關鍵詞：退耕還林；建設成效；問題剖析

黨中央國務院高度重視退耕還林還草工作。2020年4月，習近平總書記在陜西考察調研時強調，要堅持不懈開展退耕還林還草。12月，習近平總書記在中央農村工作會議上再次強調擴大貧困地區退耕還林還草規模。

根據NASA多年連續監測發布的研究結果，新世紀以來我國綠色凈增長面積占全球凈增長總面積的25%，其中植樹造林占比達42%，根據同期數據推算，退耕還林還草貢獻了全球綠色凈增長面積的4%以上，已經成為全球生態治理的典范，極大彰顯了中國致力全球生態保護的國家形象。2014年以來，國務院先后批準新一輪退耕還林還草總規模1億畝，遼寧省截至2020年底，完成新一輪退耕還林建設任務6.3萬畝。但從整體看，我國仍然是一個缺林少綠、生態脆弱的國家，要建成“美麗中國”，全國森林覆蓋率應達到30%的世界平均水平，這就要求我們必須繼續穩步實施退排還林還草。

1.1 工程建設情況

遼寧省自2015年啟動新一輪退耕還林工程，截至2020年底，完成新一輪退耕還林建設任務6.3萬畝，工程覆蓋5市14縣，立地條件主要為嚴重沙化耕地，造林樹種主要為楊樹、樟子松、蘋果、山杏、梨桃類等。累計獲得國家補助資金9060萬元。2015年度新一輪退耕地還林建設任務面積保存率為96.4%。2018年度新一輪退耕地還林建設任務面積保存率為95.3%，均高于全國平均水平87.3%。

1.2 工程管理情況

不動產權發證率均為0%。經驗收，各地均未開展不動產權發證工作。影響不動產權發放的原因主要是新一輪退耕地還林補償標準遠遠低于農民種植農作物產生的效益，退耕農戶不希望產權變更。再有，確權發證前需對林地（包括退耕還林地塊）逐一調查核實，調查發證成本較高（初步測算為80元/畝證），省財政和地方資金緊張，暫時拿不出此筆經費開展相關工作，因此新一輪退耕地還林不動產權證書發放工作暫未啟動。

檔案管理建檔率100%。可見，各工程縣級單位對新一輪退耕地還林的建檔工作十分重視，做到了專人負責、專柜保管，為國家級和省級驗收，以及退耕地還林政策兌現保留了資料，提供了依據。

管護率99.4%。個別工程縣存在管護不到位問題，主要原因是退耕戶重農輕林，管護意識淡薄，小班內苗木死亡后未及時補植。

2.1 早啟動，確保工程建設按時推進

遼寧省林業和草原局發動各工程縣早籌劃、早動手，加強政策宣傳，協調國土部門開展地類認定，按時完成作業設計，簽訂退耕地還林合同等一系列工作，確保工程建設按時推進。

2.2 多措施，確保工程建設質量

一是積極與國土部門溝通，明確各部門職責，分工協作，共同解決造林地塊地類認定的問題。二是明確各級政府的責任主體地位。加強了對任務落實問題突出的工程縣的督促，使其提高重視，落實責任。三是多次召開經驗交流會，總結經驗，拓展思路，切實為新一輪退耕地還林找到方法、解決問題，確保工程順利實施。四是省內調整計劃任務。對于實際問題突出、難于完成國家計劃任務的工程縣，計劃任務予以調整，將難于落實的計劃面積調撥到需求量大，自愿增加計劃任務的工程縣。五是積極開展業務工作培訓，及時組織相關工程縣認真學習新一輪退耕地還林政策、檢查驗收辦法和作業設計等，共培訓90余人次。

2.3 抓落實，確保按時全面落實建設任務

一是采取周報、月報制度。各工程縣在工程建設期內的每周一將工程建設進展和資金兌現情況按照統一要求格式上報。二是采取全面督查。組織技術力量對新一輪退耕還林建設情況進行全面核查，對查出的問題就地核實，就地解決。對未落實完計劃任務和資金未全部兌現到戶的工程縣，責令其全部完成。

3.1 成果鞏固形勢嚴峻

新一輪退耕還林補助期為5年，補助到期后，國家未出臺后續補助政策，與前一輪退耕和其他支農政策標準有較大差距，農戶參與退耕還林積極性不高，新一輪退耕地還林成果鞏固壓力大。

3.2 工程管理不到位

一是部分小班缺乏撫育管理。退耕戶重農輕林，管護意識淡薄，小班內苗木死亡后未及時補植，因撫育不力導致的未保存面積比例為54.5%。二是整改不及時。一些地方對縣級檢查驗收發現的問題，沒有及時采取有效措施進行全面整改。

3.3 縣級檢查驗收不規范

一是部分小班范圍不準確或勾繪不符合有關規程規范。二是部分小班矢量數據不準確。三是部分小班調查表填寫不規范。

3.4 工程市縣管理人員變動

退耕還林工程建設管護周期長、涉及行業廣、參與部門多，隨著2018年機構改革后，各地很多部門不再單設退耕還林管理部門，原退耕還林工作人員工作變動較大，因此，在退耕還林工程建設與管理上出現了不同程度的職能弱化、責任不清等情況，導致工作效率低下。

4.1 盡快啟動對退耕還林地塊的確權變更登記工作

退耕還林地塊確權變更登記嚴重滯后問題，可能會造成退耕戶的合法權益難以得到保障，不利于提高退耕農戶對林地進行科學經營管理的積極性。為確保退耕還林成果的鞏固，建議各縣級自然資源部門全面鋪開相關確權發證工作，補齊原有“欠賬”，安心于民。

4.2 認真督促各地將突出問題整改到位

各地要針對在檢查驗收發現的問題，采取有效措施，開展退耕還林質量“回頭看”活動，對標對表，查漏補缺，舉一反三，全面整改，高標準、高質量完成問題整改工作，今后杜絕類似問題再發生。要嚴格按照國家政策規定開展新一輪退耕還林工作；要將退耕還林數據與全國國土三調數據搞好對接，做好“上圖入庫”；對工程建設質量差、問題整改不到位的縣暫不安排新任務；對檢查驗收不合格的面積不予兌現補助資金。

4.3 強化培訓提高技術人員業務水平

針對退耕還林地塊落界上圖和嚴重沙化耕地基礎圖層建立工作較為滯后，以及作業設計不精細等問題，建議省林草主管部門繼續強化作業設計方面的技術培訓，組織設計人員深入學習ARCGIS、奧維互動地圖等軟件、以及遙感等地理信息技術的使用，進一步提高作業設計人員設計水平，并盡快建立矢量數據庫，將退耕還林成果歸并和落界到“一張圖”中，進一步鞏固和確認地類。同時，地方政府應加大對林業基礎建設的投入，為作業設計人員配齊配足計算機、GPS、平板電腦等所需專業設備，提高退耕地還林作業設計精準程度。

作者簡介：王玲（1984-），女，高級工程師。現從事防護林建設。