我國個人所得稅流失分析及治理研究

田笑一

關鍵詞：個人所得稅;流失;治理路徑

中圖分類號：F812.42 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）12-0080-04

一、問題意識：我國個人所得稅流失問題仍然嚴重

我國個人所得稅流失問題長期存在，特別是在高收入群體中較為普遍和持續，妨礙了個人所得稅作為直接稅在稅制體系中作用的發揮。

（一）我國個人所得稅流失現狀

1.個人所得稅在稅收收入中比重不高。近年來，我國稅收收入整體呈上升趨勢，但在減稅降費的大背景下，稅收增長率增幅收窄見圖1。特別是受到2020年新冠疫情對經濟的沖擊，稅收收入還出現了負增長。而個人所得稅收入變化較大的是在2019年，出現了-25.11%的斷崖式下降，較上年減稅額達到3 483.44億元，主要是由于當年個人所得稅法改革，將免征額提高到5 000元、增加6項專項扣除等，極大地降低了中低收入群體的稅收負擔。個人所得稅占稅收總收入的比重長期在5%～9%之間徘徊。

2.關于個人所得稅流失規模的測算顯示，個人所得稅流失率較高。不少學者對個人所得稅流失規模進行過測算。董旸、隋大鵬（2008）利用稅收收入能力對地上經濟、利用現金比率對地下經濟分別進行測算，得出山東省公開經濟流失規模百億以上、地下經濟流失規模十億以上的結論，但測算綜合流失比率從2000年的56.90%上升到2005年的72.53%。李一花等（2010）比較現實收入能力與潛在收入能力，計算得出個人所得稅流失率從2000年的28.77%上升到2007年的52%，并在2005年達到峰值60.82%。馬婧雯（2018）仍然使用現金比率法分組分析上海城鎮居民的個人所得稅流失率（2015年為48.9%），并認為高收入群體的流失率更高。

以上研究測算，盡管方法和數據采集的年限有所差異，但研究成果均指向我國個人所得稅流失率高，對流失問題的分析和治理刻不容緩。

3.工資性收入為個人所得稅主體來源印證了流失問題。工資性收入的工薪群體是目前個人所得稅的主體。從下頁表1數據來看，2018—2019年工資性收入負擔的個人所得稅最高，收入來源占比和稅收來源占比的差異分別是15.8%和7.1%，超過了其應負擔的比重。這主要是因為工資性收入普遍實行源泉扣繳，流失率一般較低。經營性收入的收入和稅收來源比重差異在10%左右，這類經營收入來自各類個人投資者，是普遍意義上的高收入群體，但是由于在經營中財務等管理不規范或者主動采取有利于脫離稅務部門監管的經營行為，導致收入與稅收負擔并不匹配，這類群體成為個人所得稅流失治理需要關注的主要內容。

（二）個人所得稅偷逃稅行為破壞稅收秩序

1.偷逃稅行為破壞稅法權威性。稅收是國家憑借公權力，參與國民收入分配和取得財政收入的方式。強制性是稅收的重要特征，因此我國憲法和《稅收征管法》都明確規定了公民的依法納稅義務。任何業態和領域都不應存在法外之地、不允許存在法外之人。同時在稅收法治建設過程中所倡導的稅收法定原則除稅收立法外，也要求稅收執法、司法與守法等各個環節的整體跟進。在稅收法定原則下強化稅法實施，才能全面推進依法治稅進程。特別是現階段有多種收入來源的高收入群體偷逃稅頻現，也在社會上形成錯誤的示范，使公眾出現對稅法的質疑或者僥幸心理，不利于自然人納稅意識的培養，不利于在稅收征管領域強化有法必依的原則。

2.偷逃稅行為有違稅收公平原則。稅收公平原則是亞當·斯密稅收四原則的首位原則，是保持稅收中性的基本準則，考慮的是納稅人稅負與其負擔能力相適應，其中橫向公平指向平等課征，縱向公平指向量能課稅。正是因為稅收是對納稅人可支配收入的直接減少，是無償征收，稅收的公平原則才格外迫切和現實。而且在納稅領域，納稅人對于實現權利平等的社會公平，更在意的是經濟公平，即公平的稅收環境中，所有納稅人都被給予平等的待遇，在出現資源稟賦差異造成的收入能力差異時，差別征稅也能夠發揮調節功能彌合差異。目前，我國個人所得稅對綜合所得、經營所得均實行超額累進稅率，就是為了體現稅收公平原則，也就是在依法如實申報的情況下，同為高收入群體，應當繳納水平相當的個人所得稅，而高收入群體則應比一般收入群體繳納更多的個人所得稅。但是高收入群體出現偷逃稅時，這種稅制設計的平衡就會被打破。這種不公平助長的是全社會對依法誠信納稅的排斥，甚至在誠信納稅面前出現“劣幣驅逐良幣”現象。

3.偷逃稅行為阻礙稅收作用發揮。偷逃稅行為最直接的是減少了國家財政收入，當稅收無法穩定地取之于民時，也就難以有效地用之于民，即財政收入的減少會反映到財政支出的安排，是對全社會整體福利和民生福祉的損害。如果為了保持財政支出剛性，那政府部門只能通過增加其他納稅環節或主體的稅負水平來實現財政收支平衡。但稅負增加又恰是偷逃稅的誘因，在“征”與“逃”中，稅收體系將進入惡性循環。

稅收的調節作用主要反映在收入分配的調節上。個人所得稅原本是通過累進性調節二次分配，進而縮小收入分配差距和促進社會穩定，但正是累進稅率增加了高收入群體偷逃稅的動機，讓他們成為偷逃稅款的現實最大受益者，其偷逃稅行為使個人所得稅的定位和作用與預定設計不再一致。個人所得稅調節作用的失靈，也加劇了社會財富在高收入群體中聚集，貧富差距加大，影響了共同富裕目標的實現。

二、問題導向：個人所得稅流失的原因分析

（一）制度層面：現行個人所得稅稅制的缺陷

1.稅制設計——滯后性與復雜性并存。公共政策的滯后性是一種常態，稅收政策在制定時很難超越經濟社會及政策環境的發展變化而提前規劃，這也是包括個人所得稅在內的稅制體系沒有盡善盡美的根源，所以在新業態、新領域時，如何發現多渠道收入、如何界定所得性質，都有現行稅制沒有涉及或不能解決的“模糊地帶”，也就給了個別納稅人鉆“空子”避稅、找“漏洞”逃稅的可乘之機。此外，目前我國個人所得稅實行綜合與分類相結合的稅制，分類所得高達9種類型，并根據所得性質的差異，設計了幅度不等的累進稅率和比例稅率，而且為了顧及公平，還要附加一系列扣除、減免等優惠條款。正是設計的復雜性，制度的漏洞也會更多，所引發的偷逃稅動機也會越強。

2.稅收競爭——稅收優惠政策被濫用。部分地方政府以發展區域經濟為初衷，會在權限內出臺一些個人所得稅優惠政策，但這些優惠政策是一把“雙刃劍”。由于政策設計上不嚴謹，實施中把關不嚴，可能導致人員和資本為追逐優惠政策紅利和低稅負而快速涌入。這是以犧牲當地稅收收入營造的表面繁榮，最終形成的是地區間的稅收競爭，損害的是國家的稅收利益。一方面，稅收優惠政策形成“稅收洼地”，原本應在其他地區繳納的稅收發生了轉移，是對其他地區稅收利益的侵蝕，是全國范圍內稅源的整體減少;另一方面，個人所得稅優惠政策以影響自然人的納稅負擔為起點，帶動的是行業、產業和地區之間資源要素的組合和布局，但區域優惠政策僅考慮短期利益、局部利益，失去整體性和宏觀性的制約，將會導致區域經濟及宏觀經濟協調發展的基礎被動搖。

3.稅收環境——偷逃稅違法成本較低。個人所得稅作為直接稅，稅負的不能轉嫁性激發了納稅人偷逃稅的主觀意愿，當違法成本低于守法成本時，這種主觀意愿便演變成事實行為。現行《稅收征管法》對不進行納稅申報、不繳或少繳應納稅款的，除追繳稅款及滯納金外，只規定了50%以上5倍以下的罰款，震懾作用有限。

（二）執行層面：個人所得稅征管能力還需挖掘

個人所得稅面對自然人征收，征管難度本身就大于其他稅種。而那些收入來源多且隱匿的群體，就會產生隱瞞收入性質的極大動機，給稅務機關有效征管增加了困難。一方面，征管信息化手段仍然落實于納稅實踐的需要，全面、全程、全額掌握納稅人收入的情況并不輕松，更難以精準的統計、分析及評估，因此目前的稅收大數據比對和管理，更多體現在對偷逃稅的事后查處方面，將征管的約束性前移還需進一步挖掘大數據背后的信息和真相。另一方面，考慮到征管成本和實際條件的限制，對個體工商戶長期采用核定征收方式，且核定的利潤率或征收率通常較低，此方式下的實際稅負遠低于查賬征收下的實際稅負。

三、問題治理：現階段我國個人所得稅流失的治理路徑

（一）完善稅收制度，筑牢個人所得稅偷逃稅治理根基

1.對于高收入等群體，應根據其收入來源特點，在稅法中增加對高收入群體個人所得稅申報、繳納等環節的細則要求，根據目前已經發現了的偷逃稅行為，采取針對性措施，于法律規定中補“漏洞”、建“藩籬”。

2.邊際稅率與偷逃稅相關度高，但是現階段治理偷逃稅，不能把稅率一降了之，而應從優化稅率結構方面入手。一方面，降低我國個人所得稅綜合所得的累進稅率最高值（如從現行45%降至30%～35%），既保持原有稅率結構的調節作用，又避免刺激高收入群體在稅負較高時轉而偏好偷逃稅。另一方面，對高收入群體大量涉及的資本性所得、財產性所得，適當提高比例稅率水平（如提至25%以上），在綜合所得、資本性所得與財產所得的邊際稅率水平相當時，可以避免高收入群體掩蓋收入性質的偷逃稅行為。

3.效仿企業所得稅管理，可在部分高收入行業先行先試增加個人所得稅信用評級制度，形成一旦偷逃稅就信用受損的社會共識。

（二）統籌稅收優惠政策，讓偷逃稅無可乘之機

統籌稅收優惠政策管理，收緊利用區域稅收優惠政策偷逃稅的口子。

1.堅持稅收法定原則。確保以專門稅收法律法規和民族區域自治法規定的稅收管理權限為邊界，邊界內完善備案，嚴管各地區已經自行制定稅收優惠政策，邊界外一律不準制定稅收優惠政策，不允許利用擴大核定征收方式的適用范圍，形成實質上的稅收優惠。

2.根據政策目標，準確把握稅收優惠政策的內涵。要嚴格控制稅收優惠政策適用個人獨資企業或個體工商戶。能享受到地區重點鼓勵發展產業稅收優惠政策的應當是真正有助于當地經濟發展，且開展實際經營的主體，而不是逐利而去的空殼。

（三）借“金稅四期”契機，深挖個人所得稅的數字治稅效果

“金稅四期”的升級之處，在于更全面的數據賦能，對納稅人稅務及“非稅”業務進行復合監控。就治理個人偷逃稅而言，亟須利用“金稅四期”，注入強勁監管動力。

1.集合更廣泛的數據信息實現核查。“金稅四期”的預期目標是搭建各部委、人民銀行以及商業銀行等多機構間信息共享的通道，在此條件下，稅務機關可以深度了解個體工商戶的注冊信息、從業人員、經營狀況和納稅狀態，掃除以往的征管信息盲區，改變過去被動使用核定征收方式的不利狀況。同時，稅務機關也可以對納稅人在不同時期、不同稅種之間，以及與從事同類業務的其他納稅人之間的納稅匹配程度進行分析監控，從而核查到更多的隱匿信息，使部分試圖改變收入性質的偷逃稅行為無處遁形。

2.可以通過智慧稅務實現“自動算稅”。在提取高收入群體的收入等大數據信息后，就可以根據稅法規定，依托信息系統的數據、算法，逐步實現自動比對，自動計算稅額并生成申報信息，經確認后提交即可完成納稅。“自動算稅”在減輕納稅人辦稅負擔的前提下，也把稅務機關監管的關口前移，不是納稅后比對再發現偷逃稅行為，而是直接壓減偷逃稅存在的空間。

3.不斷增強信息技術與個人所得稅征管的適配性。治理偷逃個人所得稅，關鍵是監管住收入來源。“金稅四期”是要實現多種信息技術支持下數據的匯聚聯通，但尤應進一步拓展新技術在個人所得稅方面的針對性。

（四）提高征管稽查效能，促進納稅遵從

稅務機關曝光偷逃稅案件有一定的震懾作用，因此短期內仍需從強化征管稽查入手，提高納稅遵從。首先，現階段應加大稅法及稅收征管制度的宣傳，使納稅人對稅收征管稽查有預期，對偷逃稅被查處的概率有顧及。當然，提高納稅人預期的稽查率還要配合以稅務機關長期工作中征管稽查比例的切實提高。其次，偷逃稅的治理效果還來源于征管稽查的成功率，要不斷提升稽查人員的專業素養，培養準確了解高收入行業和收入特征的專項稽查人員，確保查深查細查實。最后，對偷逃稅線索的舉報是稅收稽查有效開展的另一種保證，使稅務機關能夠擺脫信息被動，從而精準分析、精確執法，實現查有所獲。

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