從傳染病衛(wèi)生健康行政輔助實(shí)踐角度論述傳染病衛(wèi)生健康監(jiān)督工作

趙大江 劉小云

【中圖分類(lèi)號(hào)】 R51 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? ? ? 【文章編號(hào)】2107-2306（2022）10--02

2021年以來(lái)，東營(yíng)市傳染病衛(wèi)生健康行政輔助工作，即受托的醫(yī)療衛(wèi)生單位傳染病防治、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生健康行政處罰事項(xiàng)，在東營(yíng)市衛(wèi)生健康委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下，接受山東省衛(wèi)生健康委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)察局指導(dǎo)，接續(xù)傳染病衛(wèi)生健康監(jiān)督，圓滿(mǎn)完成年度任務(wù)，全市傳染病行政管理相對(duì)人1321家，其中醫(yī)療衛(wèi)生單位1300家、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)10家、餐具飲具集中消毒服務(wù)單位11家，必要檢查1321家，覆蓋率100%;一級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)110家，傳染病防治監(jiān)督綜合評(píng)價(jià)110家，綜合評(píng)價(jià)率100%;全市國(guó)家雙隨機(jī)抽查81家，其中醫(yī)療衛(wèi)生單位70家、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)6家、餐具飲具集中消毒服務(wù)單位5家，除卻餐具飲具集中消毒服務(wù)單位關(guān)閉2家、完成率60%，其他完成率、完結(jié)率100%;全市罰款7.0萬(wàn)元，其中國(guó)家雙隨機(jī)抽查罰款0.6萬(wàn)元，數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)。

一、主要做法

（一）精準(zhǔn)法律善其事。法，對(duì)依法成立的機(jī)構(gòu)、組織、單位，是先驗(yàn)的單項(xiàng)管道，其實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)質(zhì)料無(wú)法改變，唯有充足的經(jīng)驗(yàn)質(zhì)料才能填滿(mǎn)先驗(yàn)的單項(xiàng)管道，擠出正確、合理、基于權(quán)利救濟(jì)的產(chǎn)出，如果案件便是鐵案;執(zhí)法言法靠法不問(wèn)立法之事，執(zhí)法的前提是管轄，管轄是執(zhí)法言行的總開(kāi)關(guān);沒(méi)有管轄便沒(méi)有執(zhí)法言行，因而法律、法條、法律責(zé)任是行政執(zhí)法人員唯一的共同語(yǔ)言，如何執(zhí)法取決于法律如何規(guī)定。

沒(méi)有管轄便沒(méi)有行政輔助，法律適用是管轄的前提。鑒于傳染病防治法“醫(yī)療機(jī)構(gòu)指按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，從事疾病診斷、治療活動(dòng)的機(jī)構(gòu)”規(guī)定的實(shí)際，傳染病防治法適用的前提是有執(zhí)業(yè)許可證的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，非醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然也有傳染病防治場(chǎng)景，但不適用傳染病防治法;傳染病防治法實(shí)施辦法，為消毒管理辦法依據(jù)之一，要么超出傳染病防治法衛(wèi)生健康部門(mén)職責(zé)，要么超出傳染病防治法法律責(zé)任，即使有法律責(zé)任細(xì)化深化部分也被后來(lái)的立法單品所取代，依據(jù)立法法法律適用原則的規(guī)定，該實(shí)施辦法無(wú)法直接適用，適用需要慎而又慎;法定傳染病病原體之刀將醫(yī)療廢物一切兩半，被污染醫(yī)療廢物，依據(jù)傳染病防治法本法沒(méi)有規(guī)定的才適用其他法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，反推的傳染病防治法有規(guī)定的只能適用本法依然成立，這是傳染病防治法之錨、金標(biāo)準(zhǔn)、核心，這時(shí)醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療廢物管理辦法無(wú)法適用，只能被傳染病防治法第六十九條（四）調(diào)整，同理，鑒于病原微生物實(shí)驗(yàn)室和新冠疫情期間醫(yī)療衛(wèi)生單位的醫(yī)療廢物無(wú)法排除作為法定傳染病病原體新冠病毒污染的實(shí)際，按照風(fēng)險(xiǎn)就高不就低原則，其醫(yī)療廢物只能被視為被污染的;鑒于醫(yī)院感染管理辦法調(diào)整醫(yī)療機(jī)構(gòu)、診療過(guò)程、具體操作的實(shí)際，醫(yī)療機(jī)構(gòu)遭遇消毒管理辦法與調(diào)整各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)院感染管理辦法沖突時(shí)，基于傳染病防治法“醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定的管理制度、操作規(guī)范，防止傳染病的醫(yī)源性感染和醫(yī)院感染”的規(guī)定，依據(jù)立法法特別法優(yōu)于一般法法律適用原則的規(guī)定，適用醫(yī)院感染管理辦法，醫(yī)院感染管理部門(mén)、分管部門(mén)及醫(yī)院感染管理專(zhuān)（兼）職人員對(duì)消毒藥械和一次性使用醫(yī)療器械、器具的相關(guān)證明審核構(gòu)成醫(yī)院感染管理辦法關(guān)于消毒滅菌適用的起點(diǎn);鑒于傳染病防治法沒(méi)有餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生安全的具體規(guī)定而食品安全法卻有其具體規(guī)定的實(shí)際，餐具飲具集中消毒服務(wù)單位衛(wèi)生安全調(diào)整只能適用食品安全法，這里的衛(wèi)生安全與食品安全同義，只是名稱(chēng)不同而已，部門(mén)管轄內(nèi)容不存在切換的問(wèn)題。

不是行政處罰法律責(zé)任，不涉及衛(wèi)生健康行政輔助工作。依據(jù)傳染病防治法第六十八條和第六十九條釋義，傳染病防治衛(wèi)生健康法律責(zé)任警告、通報(bào)批評(píng)不是行政處罰，其僅是與行政處罰法罰種重名而已，這是理解、掌握、適用傳染病防治法的重點(diǎn)、難點(diǎn)、支點(diǎn);依據(jù)行政強(qiáng)制法，傳染病防治法中因新冠疫情停課、停業(yè)、停市、停止集會(huì)、封控等為行政強(qiáng)制或者行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰;醫(yī)院感染管理辦法，基本不涉及行政處罰法律責(zé)任，只是情節(jié)嚴(yán)重的，才依照《傳染病防治法》第六十九條規(guī)定，可以依法吊銷(xiāo)有關(guān)責(zé)任人員的執(zhí)業(yè)證書(shū)，至于“衛(wèi)生行政部門(mén)在檢查中發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在醫(yī)院感染隱患時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改或者暫時(shí)關(guān)閉相關(guān)科室或者暫停相關(guān)診療科目”，是監(jiān)督管理措施，不是法律責(zé)任，更不是行政處罰。

唯有行政處罰法律責(zé)任，才可能涉及衛(wèi)生健康行政輔助工作。行政輔助成立的前提是行政處罰事項(xiàng)，委托是可以的選擇項(xiàng)，取決于委托者的主觀意愿，受托方應(yīng)當(dāng)符合行政處罰法規(guī)定，除依法成立外，在具備的條件中尤其具備與行政處罰對(duì)應(yīng)的技術(shù)檢查和技術(shù)鑒定能力，至少不與現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定沖突，更重要的是可以實(shí)現(xiàn)委托，至少?zèng)]有可實(shí)現(xiàn)委托的障礙，如違法沒(méi)有先內(nèi)部行政法律責(zé)任而后行政處罰或者違法嚴(yán)重時(shí)才可以行政處罰或者調(diào)查取證手段難以實(shí)施等，更為關(guān)鍵的是委托不轉(zhuǎn)移法律責(zé)任，如果委托糾紛成立，則委托者自動(dòng)被認(rèn)為自始至終沒(méi)有委托;消毒管理辦法調(diào)整消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，涵蓋消毒產(chǎn)品在華責(zé)任單位，在消毒產(chǎn)品使用環(huán)節(jié)只涉及醫(yī)療衛(wèi)生單位，消毒管理辦法外部行政法律關(guān)系法律責(zé)任中沒(méi)用警告罰種，也是基于傳染病防治法的規(guī)定，因而消毒管理辦法適用范圍極其狹窄;即使有法律和法律責(zé)任可適用，法律責(zé)任的辨認(rèn)也是異常困難，唯有外部行政法律關(guān)系剪刀，才能除卻民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任之雜草，裁開(kāi)覆蓋政務(wù)法律責(zé)任、內(nèi)部行政法律責(zé)任，裸露行政處罰巖石，在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，傳染病防治內(nèi)部行政法律責(zé)任和政務(wù)法律責(zé)任主導(dǎo)，外部行政法律責(zé)任適用場(chǎng)景相對(duì)較少，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)辨識(shí)。

鑒于此，傳染病衛(wèi)生健康行政輔助主要包括醫(yī)療衛(wèi)生單位消毒產(chǎn)品進(jìn)貨驗(yàn)收制度、未被法定傳染病病原體污染的醫(yī)療廢物集中處置管理、有證明被法定傳染病病原體污染滅菌后的醫(yī)療廢物等行政法豁免，餐具飲具集中消毒服務(wù)單位、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)所適用法律責(zé)任只對(duì)應(yīng)外部行政法律關(guān)系，相對(duì)簡(jiǎn)單;依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法，消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)是從有關(guān)部門(mén)職責(zé)中摳出來(lái)的部分，需要優(yōu)先適用，其復(fù)雜的是與有關(guān)部門(mén)職責(zé)切割，不在本文探討;如果是專(zhuān)業(yè)共公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，首先考慮傳染病防治法第六十八條調(diào)整，其他應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，具體問(wèn)題具體分析，不再贅述。

（二）勇毅踐行利于責(zé)。一是集中整治。2021年3月19日至8月31日，全面完成醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)督檢查專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)，全市病原微生物實(shí)驗(yàn)室147個(gè)，包括新冠病毒核酸試驗(yàn)室25個(gè)，覆蓋率100%;2021年5月28日至9月30日，依據(jù)《東營(yíng)市衛(wèi)生健康委員會(huì)、東營(yíng)市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)<2021年全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療廢物規(guī)范化處置專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)方案>的通知》精神，結(jié)合院感督導(dǎo)、國(guó)家雙隨機(jī)抽查任務(wù)、疫情防控督導(dǎo)等活動(dòng)穿插進(jìn)行、壓茬而來(lái)、層次遞進(jìn)，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有步驟展開(kāi)，全面實(shí)施全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療廢物規(guī)范化處置專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng);2021年2月3日至3月31日，根據(jù)《山東省衛(wèi)生健康委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)察局關(guān)于開(kāi)展抗（抑）菌制劑監(jiān)督檢查的通知》精神，摸清全市消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)家底，全市消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)10家，其中二類(lèi)消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)1家，第三類(lèi)消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)9家，無(wú)第一類(lèi)消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和抗抑菌消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。

二是衛(wèi)生健康行政輔助檢測(cè)。2021年6月7日至28日，全市餐具飲具集中消毒單位集中抽樣檢測(cè)，抽查單位11家，抽樣72份，按照《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)消毒餐（飲）具》（GB 14934—2016）檢驗(yàn)，檢驗(yàn)項(xiàng)目包括感官要求，理化指標(biāo)游離性余氯、陰離子合成洗滌劑（以十二烷基苯磺酸鈉計(jì)），微生物限量大腸菌群、沙門(mén)氏菌，合格72份，合格率100%。

三是提升行政輔助水平。衛(wèi)生健康必要檢查符合法律規(guī)定，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法的，制作指導(dǎo)性衛(wèi)生健康監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，重申有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、要求;發(fā)現(xiàn)違法的，制作指令性衛(wèi)生健康監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)，不斷提高指令性衛(wèi)生健康監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)的針對(duì)性、適應(yīng)性、依從性，改正驗(yàn)收合格的書(shū)面行政指導(dǎo);使用手持終端，在現(xiàn)場(chǎng)將日常衛(wèi)生健康信息通過(guò)山東衛(wèi)生健康監(jiān)督網(wǎng)衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)或直接錄入國(guó)家衛(wèi)生健康監(jiān)督中心網(wǎng)全國(guó)衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)相應(yīng)的功能模塊。

（三）追求理性畢其疫。高度重視法律邊界，充分理解衛(wèi)生健康行政主體權(quán)限，嚴(yán)格辨析衛(wèi)生健康事業(yè)單位法定事權(quán)，嚴(yán)防跨部門(mén)、僭越衛(wèi)生健康行政主體、挪用衛(wèi)生健康事業(yè)單位法定事權(quán)等侵權(quán)。

按照年度整合國(guó)家雙隨機(jī)抽查、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、年度巡查，重在深挖涉行政處罰違法線(xiàn)索、立即制止、限期改正、依法調(diào)查處理、有效提出證據(jù)性行政處罰建議，將精準(zhǔn)錘煉成一種現(xiàn)代工作方式，盡罰適法;厘清責(zé)任、控制質(zhì)量、全過(guò)程記錄，依法制作行政處罰案卷，有效規(guī)避法律陷阱，有力銜接行政處罰決定履行與違法改正;國(guó)家衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)是一個(gè)由國(guó)家控制的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，個(gè)人賬戶(hù)、密碼鑰匙、網(wǎng)上操作必然跟隨每個(gè)衛(wèi)生健康行政執(zhí)法人員終生，即使刪除，后臺(tái)也可以恢復(fù)，因而任何網(wǎng)上操作都不只是敲擊鍵盤(pán)的問(wèn)題而是該不該敲擊鍵盤(pán)的問(wèn)題。

專(zhuān)人打理信息庫(kù)，常態(tài)化掃描，及時(shí)廓清模糊信息、更正錯(cuò)誤信息、出清垃圾信息，在當(dāng)年關(guān)閉前，填寫(xiě)一次衛(wèi)生健康必要檢查情況，以確保覆蓋率、建檔率、網(wǎng)絡(luò)報(bào)告率100%。

二、存在問(wèn)題

（一）非行政處罰事項(xiàng)以行政處罰事項(xiàng)委托。其實(shí)，行政輔助取決于法定場(chǎng)景，其本身就缺乏伸縮性，即使自由裁量也應(yīng)當(dāng)接受裁量基準(zhǔn)的約束，如果不顧法律體系、實(shí)體法與程序法區(qū)別、法律關(guān)系性質(zhì)，自行解釋法律責(zé)任，積木式對(duì)應(yīng)行政處罰法律責(zé)任罰種，便無(wú)法剔除罰種重名現(xiàn)象，勢(shì)必促成事業(yè)之船偏航。

（二）政策混同法律。國(guó)家政策、不宜公開(kāi)的規(guī)定，不是法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，不能作為行政處罰依據(jù)適用，否則，容易跌入行政處罰事項(xiàng)調(diào)查處理執(zhí)業(yè)法律陷阱。

（三）行政監(jiān)督、行政檢查與行政處罰必要檢查混淆。2021年7月15日，新版行政處罰法實(shí)施，將行政職責(zé)與受托行政處罰事項(xiàng)作了嚴(yán)格界定，以書(shū)面形式錨定、備案、向社會(huì)公開(kāi)，行政監(jiān)督與行政檢查、執(zhí)法檢查與行政處罰必要檢查仍然混淆，給行政處罰事項(xiàng)調(diào)查處理工作帶來(lái)了嚴(yán)重困擾。

三、對(duì)策措施

違法與當(dāng)事行政管理相對(duì)人內(nèi)部強(qiáng)勢(shì)碾壓弱勢(shì)有關(guān)，其動(dòng)力為比較利益，即利益隱藏的利益，只要不被抓就會(huì)接著犯，因而應(yīng)當(dāng)就管轄事項(xiàng)，使用法哲學(xué)笊籬，在法律體系中撈取所適用法律、法條、款、項(xiàng)、目的零件，提出證據(jù)性行政處罰建議，依靠行政決定，有效平衡其行政糾紛。

完成年度常規(guī)工作，職責(zé)之內(nèi)橫到邊、縱到底、側(cè)到墻，以行政執(zhí)法文書(shū)呈現(xiàn);加強(qiáng)政策與法律、法規(guī)、規(guī)章研修，精準(zhǔn)管轄、恪守法定程序、追求行政處罰理性;結(jié)合行政管理相對(duì)人現(xiàn)場(chǎng)，開(kāi)展相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、要求實(shí)訓(xùn)，持續(xù)提升傳染病衛(wèi)生健康行政輔助水平。

2022年3月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，以公正執(zhí)法創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，為傳染病衛(wèi)生健康行政輔助工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)和提供了千載難逢的機(jī)遇，需要以實(shí)際行動(dòng)踐行使命、勇于擔(dān)當(dāng)、應(yīng)職盡責(zé)。