以商事矛盾糾紛調解為突破口深化行業協會商會守正創新改革

陳金明

我國社會矛盾糾紛呈現加速上升態勢，特別是受新冠肺炎疫情影響，經營者之間、經營者與消費者之間的商事矛盾糾紛增多，如果都走法律訴訟渠道，不僅法院的工作量大幅度增加、處理效率下降，還顯著抬升了整個社會的運行成本。我們最近在開展市域社會治理調研中發現，行業協會商會參與基層矛盾糾紛調解成功率普遍較高，調解作用日益凸顯。與此同時，也還存在授權不足、案源不暢、定位不準、專業化不夠、體系不全等突出問題。如若堅持“授權、賦能、守正、健身”等改革之道，必將為行業協會商會轉型發展開辟大有作為的新空間。

一、行業協會商會在社會矛盾糾紛調解中的作用日趨顯著，守正創新初見端倪

習近平總書記專門作出重要指示，要求厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，理清政府、社會、市場三者關系，加強綜合監管，加強黨的領導，規范行業協會商會依法運行，促進行業協會商會更加有效地發揮作用。

（一）改革新起點上，要在實踐中不斷厘清行業協會商會職能邊界

行業協會商會與行政機關脫鉤改革進入全面做深做實階段，已基本完成了最初設定的脫鉤改革目標任務。截至2020年底，全國共有728家全國性行業協會商會和67491家地方行業協會商會，按照“五分離、五規范”的要求基本完成了脫鉤改革，完成率分別為92％和96％。推進行業協會商會與行政機關脫鉤、深化行業協會商會改革，是一篇前后相續的大文章，“前半篇”重在調整減量，厘清職能邊界，形成物理變化；“后半篇”重在提質增效，激發內在活力和發展動力，催生化學反應。目前，“前半篇”已基本完成，“后半篇”正待謀劃跟上。

（二）行業協會商會在調解社會矛盾糾紛中的作用愈加突出，日益成為基層治理改革的一大亮點

隨著我國社會結構深刻變化，市場主體及群眾法治意識不斷增強，利益訴求越發多元，矛盾糾紛易發多發，一些行業、專業領域矛盾糾紛呈不斷增長態勢。據有關資料顯示，以上海市為例，行業、專業領域矛盾糾紛年受理數量已占全市糾紛受理總量的60％。完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，是社會治理現代化的重要體現。行業協會商會作為社會組織的重要組成部分，是提升社會治理現代化的重要力量。深化行業協會商會改革，促進行業協會商會發揮職能優勢，實現矛盾糾紛發現在基層，化解在基層，不斷激發社會組織參與社會治理的內生動力。行業協會商會調解方式靈活，程序便捷易行。相比社會矛盾糾紛進入訴訟程序，行業協會商會調解社會矛盾糾紛，能夠有效降低社會成本和經濟成本。

（三）一些地方因勢制宜積極創新，在調解基層矛盾糾紛中積累了不少改革經驗

隨著法院案件量大幅增長，行業協會商會參與調解在化解社會矛盾糾紛中的作用更加凸顯，成為提高化解矛盾糾紛效率的重要途徑。比如，深圳市集裝箱運輸協會、鹽田港口汽車運輸業工會聯合會、深圳市物流行業協會、深圳市平江商會等社會組織積極設立“行業調解室”。鹽田街道打造“李饒工作室”等5個門類調解工作室，組建30個調解小組，形成一支218人的兼職調解員會員隊伍，搭建了“行業+商會+小區+社區+街道+派出所”調解工作網絡，2019年成功化解基層矛盾糾紛500余宗，調解成功率達98％以上。浙江嘉興南湖區率先探索建立“商人糾紛商會解”涉企糾紛多元化解機制，2020年4月至2021年4月，共調處665件，調解成功352件，調解成功率52.3％。曲靖市在部分區縣設立專門調解場所，主動邀請金融、汽車、律師等當地行業協會商會參與商事糾紛調解，2021年上半年調解成功率在80％以上。

二、行業協會商會與行政機關脫鉤之后發展仍存在一些困難，面臨不少體制機制障礙

推進行業協會商會與行政機關脫鉤以來，其規范健康發展取得了明顯的積極成效，但也存在“冰火兩重天”的倒置現象，一方面人員閑置無所作為，另一方面社會需要解決的商事矛盾糾紛“案源”節節攀升，這其中就暴露出若干體制機制難點堵點。

（一）法定授權不足

目前，行業協會商會調解社會矛盾糾紛缺乏立法層面的頂層設計和程序構造的法律強制性。比如，缺乏程序保障，當事人如何申請調解、怎樣受理調解申請、調解時限是多少等等，均未作相應規定。相關法律法規滯后，《人民調解法》頒布實施已有10年多時間，社會矛盾糾紛發生了許多新的變化，既有調解體系已難以適應新的形勢需要，特別是行業協會商會調解缺乏明確上位法規定。加之宣傳力度不夠，群眾的認可度和認同感不高，人們慣性思維還是遇到矛盾糾紛首選到法院訴訟，與把矛盾糾紛解決在基層的初衷存在偏差。

（二）案源機制不暢

參與商事矛盾糾紛調解是行業協會商會新時期發揮作用的有為空間，是推進其轉型改革的重要方向，但日益增多的商事矛盾糾紛調解“業務”到不了這里，自然也就難以發揮其調解作用。目前，社會普遍認為矛盾糾紛化解是公安、司法、法院的職能，與行業協會商會沒有關系，人民法院接到商事矛盾糾紛案件源源不斷增長，人民銀行系統掌握的商事調解潛在案源不能推送到調解中心，事實和潛在案源都各管一段，導致行業協會商會參與調解矛盾糾紛的“市場”不充分，理順調解鏈條還面臨多個堵點斷點。

（三）調解定位不準

商事矛盾糾紛調解是純公益性還是準公益性乃至市場化行為，亟待解決這個定位難題。法院打官司要耗費大量訴訟成本和時間成本，但調解節省成本和時間，卻不能取得補償。目前，《人民調解法》規定的調解都是公益性的，商事矛盾糾紛調解若只能定位公益性，一定程度上降低了行業協會商會參與調解矛盾糾紛的內在動力。商事矛盾糾紛調解該不該收費、要不要收費等都是擺在現實面前的課題。

（四）專業化水平不高

行業協會商會的調解員多為兼職，沒有足夠的時間和精力完成矛盾糾紛多元化解工作，且部分調解人員業務不精，缺乏專業法律知識，對部分專業性較強的糾紛，對事實認定和法律適用掌控能力不足。基層行業協會商會更為薄弱，甚至一些基層行業協會商會處于“僵尸、空殼”組織。部分行業商會協會規模偏小，號召力、凝聚力不足，調解方法、手段還比較單一。要“攬瓷器活”，沒有“金剛鉆”。

（五）體系建設不全

按照把矛盾化解在基層的治理要求，今后包括商事矛盾糾紛在內的社會矛盾要就近就地化解，但目前，商事糾紛調解體系與能力建設跟不上日益增加的調解需要。社會治理的主陣地在基層，專門化標準化的區縣調解中心、鎮街（鄉）調解室等相應的調解體系和能力建設亟待補短板和提質量。

三、要以新時期商事矛盾糾紛調解為重要支點，堅持“授權、賦能、守正、健身”，推動行業協會商會改革走深走實

當前，行業協會商會改革正經歷大考，行業協會商會是我國經濟建設和社會發展的重要力量，是有效市場和有為政府之間不可或缺的重要一環，是推動國家治理現代化和建設高標準市場經濟的一個重要標志，做好新時期行業協會商會改革頂層設計至關重要。建議將調解商事矛盾糾紛拓展為新時期行業協會商會四大職能之一，并著重從“授權、賦能、守正、健身”等環節深化改革。

（一）加強規范授權，拓展行業協會商會調解商事矛盾糾紛的職能作用

建議在中央出臺的深化行業協會商會和中介機構改革文件中，對行業協會商會參與社會矛盾糾紛調解作出頂層設計和具體指引。建立健全法律法規體系，加強法定授權，進一步明確行業協會商會的調解權限和調解范圍，明確規定當事人申請行業協會商會調解社會矛盾糾紛的期間、調解的基本原則、調解時限、當事人在調解過程中的具體權利與義務、調解協議涵括的內容及調解不成時的處理方式等等。加強人民法院對達成的調解協議法律效力和執行力保障。積極推動政府購買調解服務制度化，建立公益調解與商事矛盾糾紛專業調解制度，并采取不同的經費保障模式，徹底堵住行業協會商會靠收取會費謀生的不正之道，開正門堵邪路，支持行業協會商會高質量轉型發展。

（二）建立健全人民法院、人民銀行、行業協會商會等聯動順暢的商事矛盾糾紛案源供應機制和訴調對接機制

積極推動行業協會商會朝著參與社會矛盾糾紛調解業務方向轉型發展，要著力打通案源供應機制，幫助行業協會商會解決“無米之炊”的現實難題。針對商事矛盾糾紛，在全社會逐步樹立調解是首選、訴訟是次要方式的新理念和新模式，加快構建新時代大調解新格局。推動人民法院在案源機制化分級分類基礎上將絕大部分適合調解的商事矛盾糾紛訴訟轉為調解中心（室）調解案源，推動人民銀行等金融機構將專業監管平臺識別出的商事矛盾糾紛“潛在案源”通過合法程序和共享數據推送給調解中心（室），以此建立常態化的案源保障機制。積極建立快捷調解通道機制。

（三）推進基層社會矛盾糾紛調解中心和調解工作室標準化建設，納入國家基本公共服務體系建設規劃

在推進市域社會治理現代化試點中，探索建立標準化的社會矛盾糾紛調解中心和調解工作室。考慮服務半徑、服務人口和案源數量特點等因素，在區縣（縣級市）、鎮街（鄉）分級建設，建立相應的設施建設標準、人員配置標準、調解流程標準。通過設立改革專項資金或政府購買服務方式，幫助和支持行業協會商會建設信息大數據庫。建立一批商事矛盾糾紛調解經典案例庫。

（四）建立首席調解員和專業調解工作室制度，推進行業協會商會調解隊伍高質量發展

行業協會商會要發揮好作為經濟建設和社會發展的重要力量的應有作用，就要推進自身高質量發展。行業協會商會是輕資產機構，關鍵靠人，核心是服務會員群體的信息優勢。要著力提高調解人員專業化水平，推進調解人才建設提升工程，老化弱化的退出一批、專業能干的到位一批、經驗不足的輪訓一批、年輕緊缺的儲備一批。完善激勵機制，吸引優秀人才。比照大國工匠支持模式，探索在不同行業協會商會建立首席調解員制度。參照非遺傳承支持模式，支持專業化的調解工作室建設發展，專項支持推出一批群眾口碑好的商事矛盾糾紛調解品牌工作室。

（五）加快修訂完善行業協會商會調解矛盾糾紛的法律法規

法律是治理的重器。建議盡快啟動修訂《中華人民共和國人民調解法》，并增加發揮行業協會商會調解社會矛盾糾紛的相關條款或表述。健全商事矛盾糾紛調解案源推送和數據共享法治配套保障。適應治理現代化要求，研究制定《行業協會商會法》，逐步構建起一個以法律和行政法規為核心，地方性法規、部門規章為配套，規范性文件為補充的較為完善的現代行業協會商會法規體系，逐步將行業協會商會調解社會矛盾糾紛納入法治化軌道。

（作者單位：國家發展改革委體管所）