基層治理現代化視域下縣域“黨建+信訪”工作機制優化研究

摘 要：“黨建+信訪”工作機制構建有利于將黨的組織優勢提升和黨員先鋒模范作用發揮融入信訪工作的質效提升。針對當前“黨建+信訪”工作機制運行中的“理念不夠強、矛盾糾紛化早化小意識較差、系統化長效化工作制度不夠完善”等方面問題，從加強黨的政治、思想、組織、作風、紀律、制度建設六大方面提出優化路徑。

關鍵詞：黨建+信訪；基層治理現代化；黨員；矛盾糾紛

一、“黨建+信訪”工作機制構建是基層治理現代化的現實需求

（一）基層治理現代化對黨建工作提出新要求

黨的十九大以來，基層黨組織在探索基層治理方面已經邁出了實質性步伐，但由于多方面原因，黨建引領基層治理仍然存在一些問題。一是黨建引領基層治理的面擴展較慢。主要表現在基層治理工作更多依靠的是體制內黨組織的推動，“兩新”組織參與較少；工作任務的兩頭延伸意識有待加強；搭建協商平臺、引導社會力量參與協商的能力欠缺。二是黨建引領基層治理的手段有待完善。當前，黨建引領基層治理過程中信息資源的共享率較低、矛盾調解的法治化與時代發展需要仍存在一定差距。三是黨建引領基層治理的效能有待提升。很多地區建立了在職黨員到社區報到的制度，但后續工作沒有清晰謀劃，參與社區治理的渠道也不夠完善。上述問題的存在，迫切需要黨建工作以基層治理重點領域為抓手，積累黨建引領基層治理的經驗。信訪工作是基層治理中的重點領域，基層治理中遇到的問題在信訪工作中大都存在，因而“黨建+信訪”工作機制的構建體現了基層治理現代化對黨建工作的新要求。

（二）信訪工作短板對基層治理現代化構成新約束

隨著全面深化改革的縱深推進、社會主要矛盾的變化，信訪工作面臨的挑戰呈現出新的特點，工作短板顯現出新的情況。一是信訪秩序無序，影響較大。當前，信訪工作不同程度地存在著領導重視推動、績效考核推動、重大節慶和會議推動等運動式治理現象，對正常的信訪秩序有一定影響，容易誤導一些信訪群眾產生不合理預期，加劇信訪矛盾。二是信訪訴求側重質效提升，難度提高。當前，群眾的信訪訴求不僅僅是信訪事項的了結，對信訪制度設計的合理性、服務品質的提升都有更高的期待。三是工作人員頻繁更換，力量不足。信訪工作內容復雜、任務量大，且晉升機會較少。年輕干部存在抓住時機“逃離”信訪崗位現象。留在信訪崗位的干部往往年紀偏大，對網絡信訪問題的處理能力有所欠缺。這些信訪工作短板都不同程度地制約著基層治理現代化。

（三）黨的領導優勢與信訪工作效能提升互促互動形成新合力

黨的領導優勢體現為黨的組織能力的強大和黨員先鋒模范作用的發揮。截至2021年年底，中國共產黨黨員總數為9671.2萬名，黨的基層組織總數為493.6萬個。如此旺盛的生機與活力對促進信訪工作的高質量發展意義重大。同時，發揮黨的領導優勢促進信訪工作高質量發展的過程也是提升黨建工作成效的過程。

第一，從黨建端發力。一是要強化黨對信訪工作的領導。要嚴格貫徹落實上級和本級黨委、政府關于信訪工作的安排部署，以堅定的政治自覺落實工作。二是充分利用黨的組織“縱向到底、橫向到邊”的覆蓋優勢。將信訪工作嵌入到黨的各級各類組織的建設中，強化基層信訪工作網絡建設。同時，積極發揮網格中的黨員在矛盾糾紛排查、化解中的作用。

第二，從信訪端發力。一是持續改進干部作風。好的作風有利于工作的高質高效完成、群眾滿意度的提升，進而創造良好的經濟社會發展環境，厚植黨的執政基礎。二是發揮信訪工作“第二研究室”的決策參考作用。信訪工作對各項政策制定、實施中存在的問題和風險有最直接的接觸。因此，要對政策的優化、風險事件的規避起到更大的決策參考作用。三是積極構建部門間和層級間的聯合治理常態化機制。這既有利于日常工作的溝通交流，又能及時發現苗頭性隱患，將矛盾化早化小。

二、縣域“黨建+信訪”工作機制效能發揮的制約因素

（一）構建大信訪工作格局理念有待深化

一些地方縣域信訪工作存在的一個突出問題就是相互推諉。一是上下級推諉。上級認為地方熟悉具體情況，屬地管理方便問題解決。下級認為政策是上級制定的，下級沒有處理權限，上級處理更簡單。二是部門間推諉。在一些涉及多部門職責履行的信訪事項中，相互間工作的推諉、扯皮較易發生。三是忽視部門、層級、條塊間常態化的工作交流。一些職能部門可能較早就觀察到了一些苗頭性問題，但由于不屬于自身工作職責，又缺少部門、層級、條塊間常態化的工作交流，便選擇忽視問題的存在，導致問題拖大。

這些問題反映出“黨建+信訪”工作運行中大信訪工作格局理念有待深化，需要運用黨建優勢構建起縣域信訪工作一盤棋的理念，打破舊有錯誤認識，在部門、層級、條塊間建立起“做好信訪工作是共同的職責”意識。

（二）矛盾糾紛化早化小意識有待增強

矛盾糾紛是普遍存在的，關鍵是要對影響社會穩定的矛盾糾紛化早化小。當前“黨建+信訪”工作運行中，黨員干部的矛盾糾紛化早化小意識相對薄弱、對其重要性認識不足。一些矛盾糾紛發生后，如果工作人員給予高度重視，全心全意幫助解決，讓群眾感受到了自身訴求的被尊重，問題很可能至此畫上句號。但是，如果問題處理中工作人員掉以輕心、處理方法不當，便會引發群眾的不滿，原本簡單易解決的問題可能會變成復雜、被動、棘手的信訪事項，甚至釀成越級訪的發生，為此又需要安排大量人力、物力、財力來處理，治理成本大大提高。

構建“黨建+信訪”工作機制，很重要的一點就是要充分發揮黨員干部在將矛盾糾紛化早化小中的預警、調處作用。

（三）資源鏈接、平臺搭建能力有待提高

當前“黨建+信訪”工作機制運行中，黨員到社區報到，配合社區組織開展政策法規宣傳、矛盾糾紛調處、民情民意搜集等活動蓬勃開展。但這些活動大都是自上而下安排部署的，一些地方、一些黨員自身積極性沒有得到充分發揮，工作的主動性缺乏，往往是上面有指示，下面才見行動，無論是外在資源鏈接還是社區自身資源挖掘都不夠，矛盾糾紛調處平臺較少、渠道單一。

“黨建+信訪”工作機制在社區層面的落腳點，一是可積極發動以社區黨員為代表的廣大群眾主動關注身邊的人和事，豐富議事協商的平臺，提高居民自我管理、自我教育、自我服務的能力。二是要發揮多元力量化解矛盾糾紛。以社區為單位，將矛盾化解的責任分解給各網格的黨員、志愿者，發動他們利用自身所長和所屬單位具有的資源優勢，齊心協力搭建平臺，推動矛盾糾紛解決。

（四）主動作為、勇于擔當精神有待提振

新形勢下，主動作為、勇于擔當精神尤為重要。一是因為當前信訪工作繁重復雜，矛盾糾紛化早化小重要性愈加凸顯，這些都要求提振黨員干部主動作為、勇于擔當的精神。二是因為信訪工作覆蓋面廣、牽涉的是普通群眾身邊的事情，黨員干部在信訪事項中是否主動作為、勇于擔當，普通群眾對此感受最為明顯。黨員干部不作為、不擔當，直接后果是引發信訪群眾的不滿、激化矛盾。潛在危害是降低群眾對地方政府的信任，甚至會對黨和政府各項方針政策的貫徹實施形成無形阻力。三是因為黨員干部主動作為、勇于擔當精神的提振不是一蹴而就的。黨員干部要自覺加強歷練，在解決信訪事項、化解矛盾糾紛中不斷提高自身群眾工作能力。

當前“黨建+信訪”工作中，黨員干部主動作為、勇于擔當的精神還有待提振。主要表現為部分黨員干部對工作有應付了事的心態；部分黨員干部特別是一些年輕黨員干部缺乏群眾工作經驗和方法，害怕與群眾打交道，滿足于完成自身專職工作。

（五）越軌行為的問責、追責力度有待加大

一些主體的越軌行為不同程度地影響了信訪工作的有序、正常開展。一是信訪工作人員方面，一些工作人員不是以解決信訪事項為工作目標，而是以當事人息訪、上級機關聽不到信訪聲音或見不到信訪人為“第一要義”，為“保信訪太平”，采取種種不符合信訪工作程序、違反信訪工作規則的手段來處理信訪事項。這些做法不但不能徹底解決問題，還容易誤導信訪群眾產生不合理的訴求。二是信訪群眾方面，一些上訪群眾采取在公共場所，特別是機關、單位辦公場所非法聚集，以群體訪的方式施壓，甚至圍堵、沖擊機關單位，引發群體性事件；一些上訪群眾出于個人情緒，捏造歪曲事實、誣告陷害他人，給本就繁重的信訪工作增添了不必要的工作量。三是被信訪單位方面，一些職能部門從思想上未高度重視信訪部門交辦的信訪事項，采取推諉、敷衍態度，導致問題長期得不到有效解決，引發重復訪、越級訪。

這些行為的存在與越軌的問責、追責力度不大有很大關系。嚴明的責任清單、嚴肅的紀律要求、嚴厲的問責追責導向是確保信訪工作正常開展、職能部門履行職責、信訪群眾依法維護自身權利的前提。

（六）系統化、長效化工作制度有待完善

面對經濟社會發展新需求，信訪工作系統化、長效化工作制度還有待完善。一是信訪工作的閉環管理存在不到位現象。信訪工作往往止步于信訪群眾息訪，對信訪事項處理的實際效果缺乏評估反饋機制，如對“事心雙結”目標是否達成的考核重視不夠。二是同類信訪事項的工作經驗總結不夠。一些工作人員滿足于每一起信訪事項的辦結，對信訪事項辦理的經驗總結能力欠缺，造成管轄范圍內同類信訪事項的反復出現和重復辦理，反而增加了工作量。三是信訪工作“第二研究室”作用發揮不明顯。由于對信訪事項所包含的信息資源挖掘意識較差，信訪工作服務政策完善、防范化解重大風險的能力較弱。

當前，系統化、長效化工作制度不夠完善，導致“黨建+信訪”工作出現碎片化、零散化現象。信訪工作職能履行不夠充分，人民信訪訴求得不到高質高效滿足，“黨建+信訪”工作機制運行制度有待完善。

三、縣域“黨建+信訪”工作機制的優化路徑

（一）加強黨的政治建設，提升信訪工作政治標桿

首先，要增強政治判斷力，要從國家總體安全、防范化解重大風險、人民至上執政理念等全局視角出發，來看待信訪工作。各部門要提高政治站位，將做好信訪工作作為政治自覺的體現，加強彼此間交流、溝通、合作，建立起解決信訪事項的聯合協作機制。其次，要增強政治領悟力，深入學習黨的十八大以來習近平總書記對加強和改進人民信訪工作的一系列重要論述，將信訪工作擺在中國特色社會主義現代化建設全局當中去認識，對“國之大者”了然于胸，始終同以習近平同志為核心的黨中央保持一致。最后，要增強政治執行力，以政治判斷力、政治領悟力的增強推動政治執行力增強。只有深刻認識做好信訪工作的必要性、緊迫性和基本遵循，切實將做好信訪工作作為踐行初心使命的重要方式，才能確保實踐過程中的不走樣。

（二）加強黨的思想建設，增強矛盾糾紛化早化小意識

首先，要抓好理想信念這個思想建設的首要任務。理想信念是黨員干部精神上的“鈣”。黨員干部增強為民服務的思想自覺、行動自覺，以“將心比心”的態度幫助受困群眾解決煩心事、操心事，是新時代黨員干部堅定理想信念在信訪工作領域的生動實踐。其次，要加強思想武裝。要深入學習習近平總書記關于基層黨建工作、信訪工作的重要指示批示，深刻理解其中蘊含的哲學思想與方法，并將其靈活運用到“黨建+信訪”工作的具體實踐中，多措并舉將矛盾糾紛化早化小。最后，要堅定樹立人民立場。黨員干部手中的權力為人民所有、為人民所賦，也應當為人民所用。黨員干部要耐心傾聽群眾的訴求，把信訪事項當家事，把信訪群眾當家人，用心用情用力幫助來訪群眾解決問題，切實提升初信初訪的辦理質效，將矛盾糾紛化早化小。

（三）加強黨的組織建設，提升“組織力+”賦能優勢

首先，要選優配強基層黨組織隊伍。既要號召返鄉大學生、致富能手、“五老”人員等富有地方影響力的本土人士加入，又要積極吸引外鄉優秀人士、上級機關和企事業單位中熱愛基層工作的黨員干部加入。同時，要通過設置科學合理與獎懲分明的監督、考核、激勵機制來破解基層黨組織帶頭人能力提升難題。其次，要提升基層黨組織影響力。近些年來，一方面，隨著城鎮化的發展，自然村合并不斷增多，導致基層黨組織覆蓋的區域變大，給支部開展活動帶來諸多不便。另一方面，很多流動黨員實際成了“隱性黨員”，疏遠了自身與黨組織、群眾的關系。因此，要按照有利于加強黨的領導、有利于服務地方群眾、有利于教育管理監督黨員的原則，探索創新組織活動的方式和內容，確保組織覆蓋的全員化。最后，要提升基層黨組織社會號召力。通過黨員先鋒模范事跡的廣泛宣傳、黨建工作融入群眾關心的經濟社會發展工作等各種方式，盡最大可能充分動員廣大群眾參與到矛盾糾紛調處化解中來，發揮群眾力量鏈接各類資源、搭建各類協商平臺，引導他們依靠自身力量解決問題。

（四）加強黨的作風建設，發揮黨員先鋒模范作用

首先，要緊密結合黨的思想建設改進黨員干部的工作作風。工作作風出現問題的根源在于思想作風出了問題。要用馬克思主義真理、黨的優良革命傳統、與時俱進的指導思想和崇高的理想信念來不斷地武裝黨員干部的頭腦。只有思想作風端正了，黨員干部對待來訪群眾的態度、對化解群眾矛盾糾紛重要性的認識才能更符合黨員先鋒模范的角色定位。其次，要深入調查研究，實事求是地解決問題。工作作風不扎實的主要原因是部分黨員干部不了解實際情況，盲目依靠一些本就不豐富的經驗想當然地處理問題。只有深入實際調查研究才能弄清楚信訪事項、矛盾糾紛的前因后果，進而以實事求是的態度提出有效的解決之策。最后，要主動作為、勇于擔當。基層工作面臨的情況紛繁復雜，十分考驗黨員干部的擔當作為能力。黨員干部要學會在復雜、困難情況下，主動作為、勇于擔當，以“放心不下”的工作責任心推動問題解決。

（五）加強黨的紀律建設，嚴查信訪違紀違規違法行為

首先，要建立運行有效的紀律機制。制度的生命力在于執行。基層黨委和政府要定期開展對“黨建+信訪”工作運行情況的專項督查，確保每一件信訪事項都能在法治的軌道上運行，不讓投機分子有機可乘。其次，要嚴肅查處“黨建+信訪”工作運行中的違紀違規違法行為。按照行為的危害性、社會影響面進行分級分類處理，以達到預防、懲戒、挽救、震懾的目的。同時，及時總結這些行為產生的原因、表現形式以及監督執紀中存在的漏洞，針對性地做好杜絕類似行為發生的補救措施。最后，要持之以恒整治“黨建+信訪”工作運行過程中的形式主義、官僚主義問題。少數黨員干部工作中的形式主義、官僚主義，導致一些信訪事項久拖不決、群眾訴求困難、黨群干群關系疏遠，對此要給予嚴肅查處，用嚴明的紀律倒逼他們履行起應有的職責。

（六）加強黨的制度建設，強化信訪工作閉環管理

首先，進一步提高黨員干部對黨內法規制度的熟悉程度。一些基層黨員干部由于沒有時間、精力對黨內法規制度進行系統學習，導致他們不熟悉自身行為的“紅線”“底線”“高壓線”。所以，務必加強其對黨內法規制度的學習，增強按制度、規矩辦事用權的意識。其次，要不斷推動制度制定的科學性。實際工作中存在一些制度不符合基層已經發生變化的新情況、在執行過程中出現打折扣或相互抵觸的問題。基于信訪工作的現實需要，制度的制定一定要秉持科學、合理、貼合基層實際的標準，確保制度不僅建起來，而且能夠用起來、效果好。最后，制度制定要避免過于倚重懲戒機制。鄧小平同志形象地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”當前，“黨建+信訪”工作運行中一些基層黨組織過于倚重制度的懲戒作用，令一些黨員干部在工作中“畏手畏尾”、缺乏改革創新精神。一些信訪事項、矛盾糾紛表面看似解決了，實質工作成效并不高，甚至埋下后患。

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基金項目：2022年安徽省黨校（行政學院）系統重點課題成果（QS2022084）

作者簡介：童珊（1990—），女，安徽黃山人，講師，碩士，研究方向：社會治理、民生建設、黨建工作。