光污染防治亟需納入法制軌道

阿計

8月1日，新修改的《上海市環境保護條例》（下稱“條例”）正式實施。此次修法的最大亮點是將“光污染”列為重點議題，在環保立法實踐中首次對光污染防治作出了較為全面的制度安排，堪稱具有風向標意義的立法突破。

光污染，這個對許多人而言看似陌生的名詞，事實上已是日益侵入日常生活的新型環境污染。伴隨著城市日新月異的變遷，高樓大廈透亮壯觀的玻璃幕墻宣示著富麗堂皇的城市氣派，但眩暈奪目的反射強光也讓人迷失了方向;流光溢彩的廣告燈、霓虹燈、電子屏、燈光秀塑造了繁華似錦的“不夜城”，但“人工白晝”也打碎了人們的休息權……形形色色的光污染，不僅會遮蔽燦爛的星光，徒增能源消耗，更會傷害人類身心健康，埋下交通安全隱患，還會顛覆生物自然生長規律，破壞生態平衡……其危害不一而足。

光污染防治的關鍵在于正視其帶來的環境風險，并以立法形式確立治理機制。然而，盡管近年來我國環境立法已步入日臻完善的快車道，光污染仍是其中的立法短板。在國家層面，僅有環境保護法對排污單位提出了防治光輻射的籠統要求，具體規范卻呈空白狀態。在地方層面，雖然一些地方立法、城市規劃、行業標準等等已將光污染納入防治之列，但多為原則性、零星的規定，缺乏系統而明晰的認定標準、監管措施和處罰規則。制度供應的嚴重匱乏，必然導致監管乏力、處罰失據、投訴無門的普遍困境。

相較之下，此次“條例”的重大進步在于，不再拘泥于粗線條、碎片化的制度構造，而是立足源頭防治、綠色照明、居住環保等理念，在整合、優化既有規定的基礎上，實現了光污染防治制度的全面升級和完善。從建筑外墻采用反光材料，到道路、景觀、戶外廣告的照明，再到住宅區及周邊照明，以及夜間施工照明等多個維度，均設定了嚴格的限值要求和約束規范，并對違規行為設定了相應罰則。如此全方位、精細化的法制方案，蘊含的正是“有效”“管用”的立法追求。由此，“條例”掀開了具有實質意義的嶄新一頁。

應當看到，光污染防治以重彩濃墨之勢納入“條例”，其深層動因是破解關乎市民切身權益的現實民生難題。有統計顯示，2021年1月到11月，上海市民有關光污染的投訴比2017年同期猛增了84%。這既標示了民眾的環境權利意識，也意味著環境立法的視野亟需超越大氣、水、噪聲等傳統污染類型，深度延伸環境治理的覆蓋面。可以說，“條例”以“維權”為導向的諸多制度設計，回應了市民群體的訴求，拓展了環境權利的疆域，也見證了關懷民生的立法初心、守護權利的立法使命。

環境立法的核心難題是妥善處理發展與環保之間的內在矛盾，光污染納入其中同樣如此。燈火輝煌象征著城市的品質和活力，防治光污染并非一刀切式地扼殺城市的煙火氣息，而是對城市發展與市民生活的沖突作出合理的平衡。比如，歷經多年建設的上海外灘夜景照明工程，已成為向全世界展示上海形象的標志，這一景觀既是不可或缺的“城市名片”，也是全體上海市民的榮耀。因而“條例”雖然明確禁止景觀照明直接射向住宅居室窗戶，但為外灘、北外灘和小陸家嘴地區開了必要的“口子”，同時強調，上述地區“因營造光影效果確需投射的”，有關部門“應當合理控制光照投射時長、啟閉時間，并向社會公布”。

這樣的立法設計，既滿足了城市發展的需求，也堅守了環境權利的底線，足見環境立法應有的理性和智慧。

從更深的層面而言，光污染是城市發展進程中不可避免的負效應，且城市的發達程度往往與污染的嚴重程度有著內在的關聯。也正因此，近年來北京、廣州、深圳、南京、杭州等重要城市紛紛開啟光污染防治的立法探索，以及此次“條例”極具標桿價值的立法突破，無不彰顯了城市謀求環保型發展的意識自覺，昭示了地方立法直面本地實際問題的責任擔當。

由此產生的示范效應，當能輻射至更多城市的地方立法，乃至推動防治光污染的國家立法。而這一立法變革過程，也將從根本上重塑城市發展的理念，并最終孕育出更為成熟、先進的城市文明——讓人間燈火與璀璨星空和諧共存，讓都市繁華與環境權利并肩前行！