光污染防治亟需納入法制軌道

阿計(jì)

8月1日，新修改的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》（下稱“條例”）正式實(shí)施。此次修法的最大亮點(diǎn)是將“光污染”列為重點(diǎn)議題，在環(huán)保立法實(shí)踐中首次對(duì)光污染防治作出了較為全面的制度安排，堪稱具有風(fēng)向標(biāo)意義的立法突破。

光污染，這個(gè)對(duì)許多人而言看似陌生的名詞，事實(shí)上已是日益侵入日常生活的新型環(huán)境污染。伴隨著城市日新月異的變遷，高樓大廈透亮壯觀的玻璃幕墻宣示著富麗堂皇的城市氣派，但眩暈奪目的反射強(qiáng)光也讓人迷失了方向;流光溢彩的廣告燈、霓虹燈、電子屏、燈光秀塑造了繁華似錦的“不夜城”，但“人工白晝”也打碎了人們的休息權(quán)……形形色色的光污染，不僅會(huì)遮蔽燦爛的星光，徒增能源消耗，更會(huì)傷害人類身心健康，埋下交通安全隱患，還會(huì)顛覆生物自然生長規(guī)律，破壞生態(tài)平衡……其危害不一而足。

光污染防治的關(guān)鍵在于正視其帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并以立法形式確立治理機(jī)制。然而，盡管近年來我國環(huán)境立法已步入日臻完善的快車道，光污染仍是其中的立法短板。在國家層面，僅有環(huán)境保護(hù)法對(duì)排污單位提出了防治光輻射的籠統(tǒng)要求，具體規(guī)范卻呈空白狀態(tài)。在地方層面，雖然一些地方立法、城市規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等等已將光污染納入防治之列，但多為原則性、零星的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)而明晰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施和處罰規(guī)則。制度供應(yīng)的嚴(yán)重匱乏，必然導(dǎo)致監(jiān)管乏力、處罰失據(jù)、投訴無門的普遍困境。

相較之下，此次“條例”的重大進(jìn)步在于，不再拘泥于粗線條、碎片化的制度構(gòu)造，而是立足源頭防治、綠色照明、居住環(huán)保等理念，在整合、優(yōu)化既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了光污染防治制度的全面升級(jí)和完善。從建筑外墻采用反光材料，到道路、景觀、戶外廣告的照明，再到住宅區(qū)及周邊照明，以及夜間施工照明等多個(gè)維度，均設(shè)定了嚴(yán)格的限值要求和約束規(guī)范，并對(duì)違規(guī)行為設(shè)定了相應(yīng)罰則。如此全方位、精細(xì)化的法制方案，蘊(yùn)含的正是“有效”“管用”的立法追求。由此，“條例”掀開了具有實(shí)質(zhì)意義的嶄新一頁。

應(yīng)當(dāng)看到，光污染防治以重彩濃墨之勢(shì)納入“條例”，其深層動(dòng)因是破解關(guān)乎市民切身權(quán)益的現(xiàn)實(shí)民生難題。有統(tǒng)計(jì)顯示，2021年1月到11月，上海市民有關(guān)光污染的投訴比2017年同期猛增了84%。這既標(biāo)示了民眾的環(huán)境權(quán)利意識(shí)，也意味著環(huán)境立法的視野亟需超越大氣、水、噪聲等傳統(tǒng)污染類型，深度延伸環(huán)境治理的覆蓋面?？梢哉f，“條例”以“維權(quán)”為導(dǎo)向的諸多制度設(shè)計(jì)，回應(yīng)了市民群體的訴求，拓展了環(huán)境權(quán)利的疆域，也見證了關(guān)懷民生的立法初心、守護(hù)權(quán)利的立法使命。

環(huán)境立法的核心難題是妥善處理發(fā)展與環(huán)保之間的內(nèi)在矛盾，光污染納入其中同樣如此。燈火輝煌象征著城市的品質(zhì)和活力，防治光污染并非一刀切式地扼殺城市的煙火氣息，而是對(duì)城市發(fā)展與市民生活的沖突作出合理的平衡。比如，歷經(jīng)多年建設(shè)的上海外灘夜景照明工程，已成為向全世界展示上海形象的標(biāo)志，這一景觀既是不可或缺的“城市名片”，也是全體上海市民的榮耀。因而“條例”雖然明確禁止景觀照明直接射向住宅居室窗戶，但為外灘、北外灘和小陸家嘴地區(qū)開了必要的“口子”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，上述地區(qū)“因營造光影效果確需投射的”，有關(guān)部門“應(yīng)當(dāng)合理控制光照投射時(shí)長、啟閉時(shí)間，并向社會(huì)公布”。

這樣的立法設(shè)計(jì)，既滿足了城市發(fā)展的需求，也堅(jiān)守了環(huán)境權(quán)利的底線，足見環(huán)境立法應(yīng)有的理性和智慧。

從更深的層面而言，光污染是城市發(fā)展進(jìn)程中不可避免的負(fù)效應(yīng)，且城市的發(fā)達(dá)程度往往與污染的嚴(yán)重程度有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。也正因此，近年來北京、廣州、深圳、南京、杭州等重要城市紛紛開啟光污染防治的立法探索，以及此次“條例”極具標(biāo)桿價(jià)值的立法突破，無不彰顯了城市謀求環(huán)保型發(fā)展的意識(shí)自覺，昭示了地方立法直面本地實(shí)際問題的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

由此產(chǎn)生的示范效應(yīng)，當(dāng)能輻射至更多城市的地方立法，乃至推動(dòng)防治光污染的國家立法。而這一立法變革過程，也將從根本上重塑城市發(fā)展的理念，并最終孕育出更為成熟、先進(jìn)的城市文明——讓人間燈火與璀璨星空和諧共存，讓都市繁華與環(huán)境權(quán)利并肩前行！