完善落實我國糧食安全責任制度的研究

[ 作者簡介 ]

常龍，男，河南駐馬店人，河南工業大學，碩士，研究方向：糧食法學、法理學。

[ 摘要 ]

疫情爆發以來國際環境日趨嚴峻復雜，為了在新的國內外形勢下做到“谷物基本自給、口糧絕對安全”，就要不斷完善糧食安全責任制。然而我國糧食安全責任制度面臨著責任落實依據不完善、地方糧食系統改制不徹底、黨建能力不足、問責主體缺位和問責標準不科學等問題。未來糧食安全責任制建設中要做到加強糧食安全問責法律的制定，掃清基層糧食系統改制的歷史遺留問題，加強基層黨建能力，以確保糧食安全責任制度的順利落實，制定更科學的考核評估方式，切實保障國家糧食安全。

[ 關鍵詞 ]

糧食安全;責任制度;黨政同責

中圖分類號：C91

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.012

1 我國糧食安全責任制度的發展

基于對保障糧食安全重要性的認識，我國在各個時期都建立了具有不同含義的糧食安全責任制度，從“米袋子”省長負責制到糧食安全省長負責制的切換，我國在保障糧食自給自足方面取得了顯著成效，但依舊存在個別地方領導干部疏于對糧食的重視以及官僚作風嚴重的問題。面對日趨復雜的國際環境，2021年中央“一號文件”中提出要實行糧食安全黨政同責，是這一糧食安全責任制度的再部署。對此，本文從分析我國糧食安全責任制度的發展階段入手，探討糧食安全面臨的法治困境，提出落實新型糧食安全責任制度的對策建議。

1.1 第一階段：“ 米袋子”省長負責制

由于農業受氣候等不可控因素影響較大，我國早期對于糧食政策通常是統購統銷、統購包銷等計劃經濟政策。1982年，中央對各省、自治區、直轄市實行“糧食征購、銷售、調撥包干一定三年”的管理辦法。此種政策初期具有穩定糧價和保障市場供應的積極作用，但由于社會需求多樣性增加，此政策后期已經嚴重阻礙了農業經濟的發展。1993年下半年的沿海省份稻谷減產，導致全國性糧食市場波動。1994年后，全國糧食減產，社會糧食總供給減少，糧食供求矛盾非常突出，市場糧價急劇上升，直接影響了國民經濟的正常發展。在此情況下，國務院印發了《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》，提出要實施省、自治區、直轄市政府領導負責制。國務院的《政府工作報告》中指出，要堅持“米袋子”省長負責制”。綜合以上表述以及當時的國內糧食情況，“米袋子”省長負責制要求省長有包括增加糧食種植面積、保障本省具有足夠的糧食儲備以確保糧食價格穩定、必要時可以支援其他省份等責任。

在此政策要求下，各省都制定了符合當地情況的糧食安全保障措施，從而迎來了糧食豐收，1995年全國糧食總產達到46 500萬噸，比1994年增長了4.5 %。從糧食產量數據可以看出，自實施了“米袋子”省長負責制之后，增產效果十分明顯。

1.2 第二階段：糧食安全省長責任制

隨著各省對于“米袋子”省長負責制的落實，以及我國對于用地的合理規劃和農業機械化水平的逐漸提高，在該政策落地后的20年間，我國糧食產量從1995年的46 500萬噸增長到了2014年的60 709.9萬噸，糧食工作取得了巨大成就。但隨著糧食連年增產，不少地方干部放松了對糧食安全的警惕，糧食安全出現了新的問題和挑戰。

面對諸如生產方式落后、流通倉儲浪費以及國際競爭壓力的加大和農業現代化程度較低導致的糧食安全問題，2014年中央出臺《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，圍繞以上種種問題明確了省長要承擔本地區糧食安全的主體責任。

1.3 第三階段：糧食安全省長責任制和黨政同責相結合

2020年突如其來的疫情給全國各行業帶來了巨大的沖擊。為了在糧食領域應對以上的新挑戰，2021年政府公布并實施的《糧食流通管理條例》中，第七條規定了糧食安全黨政同責、完善省長責任制的相關制度要求。這是我國首次在行政法規層面體現黨政同責要求，對完善糧食安全責任制度具有重大意義。糧食安全實行黨政同責不是另起灶爐，而是對落實糧食安全省長負責制的再強化、再部署、再推進。

在糧食安全省長責任制行政問責的基礎上，增加了“黨政同責”這一責任承擔模式，是我們國家在國家重點領域新的政治探索。具體而言，糧食安全省長責任制和黨政同責相結合的責任制度，有利于踐行權責一致的法治理念，以及有利于遵循黨的領導這一根本原則。前者的內涵是黨對國家事務起到引導者、決策者的角色，行政機關受制于自身的權力邊界，在地方出現了“決策者不擔責，執行者挨板子”的法治悖論。為了避免這種悖論，需要用黨政同責這一問責方式來解決。

2 糧食安全責任制度的適用難點

2.1 責任落實依據不完善

我國尚未制定全國統一的《糧食安全責任追究法》，糧食問責制度缺乏法律支撐。這對于當前國際國內形式下糧食安全責任制度的落實是一個空缺。觀察其他領域對于黨政同責問責制度的落實，在環境領域，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》;在食品安全領域，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。從以上兩個領域的文件可以看出，目前中央層面規定黨政同責問責制度主要是以中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布的文件為主，因其法律位階問題，難以支撐糧食安全黨政同責獲取必要的法律地位，阻礙了糧食安全責任制度的深入推進。

2.2 地方糧食系統改制不徹底、黨建能力不足

黨政建設往往受到內外部多種因素的影響，隨著社會結構的變化、黨組織機構的改革、企業改制帶來的人員調動，一些基層糧食系統出現了黨的領導弱化、黨的建設虛化等問題，容易導致缺乏對糧食管理者的監管，滋生腐敗。

其一，在地方糧食系統體制改革方面。某些地方存在糧食局、糧食購銷總公司和基層糧站沆瀣一氣，濫用職權賺取托市糧差價，以及違規操作“轉圈糧”賺取差價和國家補貼。這種情況的深層原因是地方糧食體制改革不到位，導致政企分開不徹底，具有監管職責的糧食局和進行糧食市場流通的公司人格混同。其二，在地方黨建能力方面。在紀委監委調查上述案件中發現，涉案基層糧站黨員組織關系在鄉鎮黨委，人事關系在糧食系統，兩邊黨支部都屬于將涉案黨員納入管理范圍，導致涉案黨員不能深刻學習、認識到十八大以來的黨風廉政建設和全民從嚴治黨的新形勢新任務。

2.3 問責主體和問責標準建設需要重視

因涉及對黨委和政府的問責，更要保障問責主體的確定性職權配置的有力性。在問責主體確定性方面，由于黨委在同級政府中的領導屬性，以及黨委和政府在上下級之間平行的領導關系，帶來了不論是了解糧食領域專業知識的政府部門還是同級政府，都不能對其同級或下級黨委領導干部進行問責的問題，而且在現實工作中也很難去主動將問題上報給相應的黨委部門。

在問責標準方面。因糧食的商品屬性以及糧食的種植、倉儲、加工環節的種植面積、儲量總量、糧食質量都可以量化，所以需要通過具體的考核標準和參數對該地區糧食安全進行目標考核。制定明確可落實的考核標準，問責主體才能做到有的放矢。然而實踐中經常會遇到“一刀切”的做法，因糧食種植強調地理屬性和政策屬性，全國各省種植糧食的自然條件不盡相同，即便是各省也因地勢高低、降水多少等因素不能做到全省的統一。

3 完善糧食安全責任制度的建議

3.1 以法律為核心完善問責基礎

法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。在具體內容方面，有以下幾點建議。首先，《糧食安全責任追究法》應當立足于黨政同責這一原則，實行糧食安全責任終身追責。其次，在各分則章節中，通過確立各級黨政機關的職責范圍、問責主體、考核監督方式、獎勵懲戒措施等，使《糧食安全責任追究法》的邏輯完整嚴密。

做好法律和黨內法規的制度銜接，加強黨內立法部門與國家立法部門之間的溝通協調，以便常態化落實工作。例如在法律和黨內法規制定過程中，人大以及黨和政府內部的法律法規制定機構應當多進行集中交流、彼此通報各自文件制定進度，充分研究該由法律規范的部分和該由黨內法規規范的部分，以確保各規范性文件各司其職，妥善銜接。在立法后，應當及時進行實施評價，及時發現并彌補黨內法規銜接國家法律的制度空缺，或及時修改與國家法律不相匹配的黨內法規，保障立法文件可以長效運行。

3.2 完善地方糧食系統改制，增強地方黨建能力

面對如今“兩套牌子一套班子”的機構要著力整改。首先，要借助巡視解決歷史遺留問題。市委、省委巡視組要巡視職責范圍內的政企改制不徹底的問題，做出巡視整改工作方案報告，交由相關政府機構盡快整改完成。其次，要完善組織領導，以上率下抓落實。依據巡視組的工作匯報，組織小組研究問題企業改制問題，關注改制中可能存在的法律問題和財產分配問題，做到任務明確、時限確定、分解到位、落實到人。達到不留死角、不留余地，限期解決改制遺留問題的效果，從制度上盡量避免危害糧食安全的現象發生。

為避免基層黨的領導弱化、黨的建設虛化的問題，首先，要加強黨性思想教育。把思想建設放在首位，應時刻教育和監督黨員，牢記黨的先進性、人民性和奉獻性特質，常補思想之鈣，不忘入黨初心，抵制錯誤思想的腐蝕;其次，要明確地方黨委責任，加強對黨員的日常管理，在避免存在廉政風險的基礎上，將黨員真正重視和管理起來，避免出現案例中雙方黨支部兩不管的問題。

3.3 明確問責主體，加強問責標準建設

明確問責主體是確保糧食安全責任制度實施的保障。尤其是在黨政同責的背景下，要對黨委和政府進行同時監管問責，需要有明確的制度合法性保證。首先，應建立專門性問責機構。要在中央和地方共同建立跨系統、高規格、強權威的法定常設問責機構。例如在中央和地方建立糧食安全問責委員會，負責監督下級黨委政府的履職情況。強化問責委員會與糧食專門機構協同工作，減少例如檢查過后再上報反映的環節，實現監督問責力量集中整合。其次，要明確糧食安全問責專門機關的權力。要做到檢察權和處分權的整體配置，防止出現因問責主體不明確或主體權力分散造成的“九龍治水”或者無人管理的情況。

加強問責標準建設具體指要因地制定問責考核標準。因地理和政策原因，各市縣對于本省的糧食產量和種植種類任務均有區別和側重，在糧食安全省長責任制的考核方面，要因地制定符合本省糧食實際情況的考核標準。應當根據各地區承擔的糧食功能分為主產區和主銷區，分別制定考核方案和考核內容，從而提高考核結果的精確性和科學性，以便從考核結果中按照“突出重點、優化指標、強化導向、注重實效”的原則，緊扣黨中央、國務院決策部署，對生產、儲備和流通等關鍵環節、重要指標進行考核，確保面積、產量不能掉下來，供給、市場不能出問題。另外，可以引入第三方糧食安全考核機制，對于糧食領域不涉密的技術性問題和數據，可以擴大第三方的介入程度。例如，宣城市在《2020年度糧食安全考核評分表》中就將“糧食質檢機構充分發揮第三方檢驗服務作用，拓展檢驗業務”作為一項考核標準，這將有利于完善糧食安全考核機制，做到“以評促建”，增加考核的公正性。

參考文獻

[1]葉興慶. “米袋子”省長負責制：政策含義、出臺背景及完善對策[J]. 農業經濟問題，1996（1）：25-28.

[2]魯曉東. 從1996年糧食形勢看糧產區“米袋子”省長負責制[J]. 中國農村經濟，1996（11）：18-19.

[3]劉明月，普蓂喆，鐘鈺. 糧食安全省長責任制的黨政同責機制構建研究[J]. 湖南師范大學社會科學學報，2021，50（5）：29-37.

[4]劉少華，陳榮昌. 新時代環境問責的法治困境與制度完善[J]. 青海社會科學，2019（4）：49-54.

[5]李樹忠. 黨內法規與國家法律關系的再闡釋[J]. 中國法律評論，2017（2）：60-68.

[6]趙兵. 將政企分離進行到底[N]. 人民日報，2017-05-09（017）.

[7]徐偉，張玲. 基層黨組織弱化虛化邊緣化現象探析[J]. 毛澤東鄧小平理論研究，2019（2）：40-45，107.