網絡視頻行業的利益分配風險及其治理策略

【摘要】在萬物網絡視頻互聯社會的全新文明景觀和社會風險治理的新型陣地中，新型金融資本對網絡視頻行業的介入及其誘發的利益分配失當風險、網絡視頻行業技術和業務融合發展態勢及其誘發的過度擴張風險、網絡視頻公共政策利益調節功能的部分失靈等多維風險的頻發，直接加劇了該行業利益分配風險的嚴重性。究其原因，不僅在于網絡視頻屬性的變化對該行業利益分配格局的影響、網絡視頻行業的優勢富集效應及其對利益分配話語權的影響，而且在于公共政策產品供給側與需求側的矛盾及其對利益分配導向的影響。因此，采取諸如以融合治理模式提升利益分配效能、以政策共同體來優化公共政策產品的供需契合度等治理策略，將有利于持續優化網絡視頻行業利益分配的公平格局并探索契合網絡視頻強國進程的善治之道。

【關鍵詞】網絡視頻平臺治理 新型金融資本 公共政策供給側與需求側 優勢富集效應 政策共同體 協同治理

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A 【文章編號】1003-6687（2022）9-061-10

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.9.008

早在2020年6月，短視頻應用便以人均單日110分鐘的使用時長超過即時通信應用的使用時長，而這也標志著文本表達和內容消費進入視頻時代，且各類互聯網應用都在布局視頻業務。[1]（166）中國互聯網絡信息中心（CNNIC）相關數據顯示，截至2021年12月，我國網絡視頻用戶規模達9.75億，較2020年12月增長4 794萬，占網民整體的94.5%，[2]“中國處于世界第一的網絡視聽大國的地位繼續保持不變”[3]（1）。由此數據可知，隨著移動通信技術、物聯網、人工智能等技術的迅猛發展，全民視頻表達的熱潮已經涌現，而網絡視頻也已成為信息傳播的重要基石和主流內容呈現的重要載體。同時，隨著萬物網絡視頻互聯社會的崛起、網絡視頻信息轉場能量的持續增強，現實社會的諸多生活場景也逐漸與網絡視頻生態深度融合，而現實社會也逐漸向網絡視頻虛擬社會位移。然而，新型金融資本與網絡視頻行業結合的獨特性及其誘發的利益分配失衡的多維風險，會持續通過網絡視頻媒體的公共屬性溢散到公共領域并直接影響行業發展和社會福祉。因此，在民眾日常生活的新型空間和社會風險治理的新型陣地中，如何系統而深入地探索與其契合的善治之道，已成為該行業風險治理的關鍵節點。

一、網絡視頻行業利益分配的三重風險

我國網絡視頻行業的發展不僅經歷了多階段、多層次的復雜變革歷程，而且“網絡視頻治理在政府規制下，由于多主體的參與，具備了利益相關者的典型特性”。[4]由此可知，作為網絡視頻行業的重要主體，行業協會、企業平臺等各利益相關者可能會因其不同利益訴求的表現方式、達成策略等差異而誘發多維風險。

1. 資本力量對網絡視頻行業的介入及其誘發的利益分配失當風險

基于自身行業屬性的制約，資本力量對于網絡視頻行業的發展更具有某種特殊意義。這是因為，與報紙等對資本需求較小的傳媒行業相比，網絡視頻平臺在孕育、初創、運營、盈利等過程中，不僅要面對制作風險、市場運作風險、盜版風險、政策風險、道德風險等諸多風險的襲擊，而且在網絡帶寬成本、服務器成本、智能算法開發和推廣成本、企業正常運營等方面也需要更大的資金支持，故其對商業資本、產業資本等資本力量有天然需求。相關數據顯示，“網絡電影基本告別‘低成本時代，前期投入成本大大增加，投資成本在300萬元以下的影片占比由51%縮減至40%，投資成本在600萬元以上的影片占比達34%”。[3]（5）然而，“經歷十幾年的發展，網絡視頻行業仍然處于‘燒錢階段，絕大部分企業處于虧損狀態，平均利潤率非常低……尤其是服務同質化引發的各大平臺在版權內容上的過度競爭，使得行業利潤更加微薄”。[5]由此可知，對于多數網絡視頻企業而言，在自身盈利水平較為有限的情況下，本行業正常運作所需承擔的巨大的風險屬性、快速“燒錢”屬性和盈利能力受限等多重壓力，使其常對能提供大額資本支持的銀行資本和可以分擔風險的保險金融資本有額外的需求。在此需求引導下，部分頭部企業常通過股市、并購、重組等方式來進行大規模融資，以試圖獲得市場競爭優勢。相關數據顯示，“西瓜視頻作為字節跳動在中視頻領域的重要平臺……能夠整合利用頭條系的算法和產品資源，大力扶持用戶的中視頻創作。西瓜視頻總裁任利峰在2020年西瓜好奇心大會上宣布，在未來一年中至少投入10億元資金用于扶持優秀視頻創作者……2020年7月，微博啟動視頻號計劃，以5億元現金分成扶持創作者”。[1]（170）不僅如此，“產業巨頭在成功打造核心平臺和業務的基礎上，不斷通過投資、收購等方式來擴大自身的新媒體版圖，補足自身的短板和不足，打造行為更為完整，用戶、規模更為巨大的生態系統……2020年，騰訊共投資了157家公司……騰訊大約對1 200家上市公司持股，市值達到2 800億美元……B站投資了24家文娛公司……字節跳動投資了14家公司……阿里巴巴投資了4家新媒體公司……快手投資了9家新媒體公司……百度投資了4家新媒體，其中，以36億美元收購歡聚集團的YY直播是百度史上最大手筆的一筆收購”。[1]（343-347）由此數據可知，相關網絡視頻企業試圖以資本力量來整合相關力量并獲取競爭優勢，而資本力量的浸入及其提供的相關金融保障也正在驅動其發展。在此情況下，“從2012年開始，網絡視頻行業頻繁出現出人意料的兼并、重組和收購，人們不禁感嘆這已經不是業務的邏輯而是資本的邏輯”。[6]然而，網絡視頻借資本之力發展，亦可能會受資本的制約，并進而誘發富有該行業特色的風險。換言之，網絡視頻行業的發展自有其特殊性，而當以提供優質內容為立身之本的網絡視頻平臺被天然追求超額利潤的資本力量主導后，則其內容生產邏輯和行業格局的演化便需服從資本力量的需要——在資本的運作邏輯中，視頻內容僅是促使資本增值的一種生產資料而已，而行業壟斷格局的演化也應符合自身的獲利需求。同時，由于網絡視頻資本在生產過程中一邊生產社會財富，另一邊則生產社會關系，故其本質是包括勞動關系在內的諸多社會關系的體現;但是，它對經濟利潤過度的功利化追逐，以及由此導致的社會關系的新變化，將可能誘發該領域利益分配的多重風險。

首先，資本力量不僅通過對網絡視頻企業員工的人力資源價值開發而獲取利潤，而且還可能與相關網絡視頻企業之間存在利益沖突。具體而言，資本力量的加持雖會讓部分網絡視頻企業獲得競爭優勢，但兩者之間也可能會因利益目標、實現途徑等差異而產生沖突。“以優酷土豆為例，合并初期兩者確實取得了較好的協同效應，但業務、廣告模式的高度重疊性使得優酷土豆內耗嚴重，再加上上市公司為追求盈利，在內容成本上相對保守，這就給了愛奇藝、騰訊等競爭企業迅速壯大的機會，也迫使優酷土豆在2016年退市，重新私有化。”[5]由此可知，資本力量、網絡視頻平臺雖均將經濟利益視為主要目標，但卻會優先選擇自身利益最大化的運作路徑，并可能會導致彼此之間的核心利益發生沖突等問題的出現。

其次，網絡視頻行業組織內部也會存在利益分配層面的公平風險。具體而言，資本力量對超額利潤有迫切的追求，故姑且不論其所投資的企業能否實現盈利，僅該企業的盈利能力不如市場預期狀況的發生，便可能會導致該企業股票震蕩并遭受重創。同時，對于以追求利潤為優先且把持企業決策話語權的大股東而言，如果意圖在與其他資本支持的組織競爭中贏得壓倒性優勢，則需要更多的投資;如果雙方之間的競爭達到白熱化的程度，則意味著彼此均要投入巨大的資本，并可能因自身力量的損耗而陷入困境，或給其他競爭者以追趕、超越的機會。在此情況下，不同競爭對手為了實現利益最大化，常會在博弈中尋求合作，以鞏固其共同的市場壟斷地位并結成某種利益共同體。然而，此種具有行業壟斷性質的利益共同體，可能會在實質上影響其他行業組織或個體的利益，并在事實上造成利益分配的不公平。例如，作為由部分企業自行發起的行業組織，“（中國網絡視頻反盜版聯盟）的組織宗旨、行動目的和行動方式缺少系統性和全局性，在實踐中變成企業之間的競爭工具，沒有發揮其作為行業協會在研究問題、制定規則、統一行動等方面的作用……很容易引發企業間的惡性競爭……因為它并沒有兼顧行業中每個企業的利益，形成了多個企業對少數企業的‘專制”。[7]此種闡述雖有些夸張，但也在一定程度上反映了部分網絡視頻行業組織內部的強勢力量可能會對少數弱勢群體實施“專制”行為，而此種行為也是相關行業組織內部利益分配失當風險的部分呈現。

2. 網絡視頻行業的融合發展態勢及其誘發的壟斷風險

頭部網絡視頻平臺可以通過并購等資本運作來優化資源配置、降低運營成本，并進一步拉開與其他缺乏資本扶持或游離于行業組織的企業的距離。通過此種資本運作，網絡視頻行業的市場集中度得以不斷提升，并逐漸向由少數頭部平臺分潤大部分市場份額的相對穩定的格局轉變。相關數據顯示，“從2011年第一季度到2012年第三季度的網絡視頻廣告市場收入份額來看，網絡視頻市場的集中度在進一步提升，加之后來跟進的騰訊視頻，市場前8家企業的廣告收入份額的總和已達到75.55%……寡頭壟斷已經形成，并在往更大的寡頭前進”。[8]到2020年，“網絡視聽巨頭‘頭部玩家地位穩固……行業市場格局進一步清晰。作為綜合視頻平臺的愛奇藝、騰訊視頻、優酷以79.1%的月均活躍用戶規模獲得大部分流量紅利”，“短視頻方面……‘頭部平臺抖音和快手的‘兩超格局持續強化，其活躍用戶規模占整體的56.7%”。[3]（11-15）同時，“2020年，頭條系和快手系雙寡頭牢牢占據短視頻行業的頭部流量，平臺馬太效應初顯……2020年12月，短視頻行業月活用戶TOP5均被頭條和快手兩寡頭瓜分”。[1]（186）由上述數據可知，從2012年發展至今，該行業的馬太效應逐漸顯著，行業集中程度不斷提升，發展格局較穩定，而寡頭壟斷現象在較大程度也已存在。不僅如此，在技術融合、業務融合等力量的驅動下，壟斷著億級消費者的部分超級網絡視頻平臺已將觸角延伸至社會各領域，并已成為網絡社會的基礎設施、信息傳播的重要樞紐和民眾基本文化產品的直接提供者。以技術融合為例，網絡視頻本身蘊含著濃厚的網絡技術基因，故該行業發展易受到網絡技術更新換代的影響，并在較大程度上保持與其同步演化的狀態;同時，5G網絡、網絡IP技術等的發展、衍變，常會呈現向該領域主導技術靠攏或集聚的態勢。上述雙重態勢，使得網絡視頻為其他相關技術應用提供了多樣化的接入方式和服務途徑，也容易因市場“虹吸效應”而吸引更多的資源并推動內容供應商、平臺運營商和市場營銷商等不同主體之間的業務融合進程。當然，面對此種技術集聚及其誘發的產業融合優勢，其他企業除非掌握某種顛覆性的技術或力量，否則很難動搖該主導技術及其附加技術融合而成的技術、產業利益共同體的優勢地位。

然而，頭部網絡視頻企業、平臺可能會在產品和業務邊界上憑借其技術、業務等優勢持續突破其傳統地域和業務范圍的限制，進而形成無序擴張并誘發各主體之間的利益分配風險。具體而言，頭部網絡視頻企業在產業鏈價值傳輸、行業組織規章制定等方面，擁有較大的競爭話語權。憑借此種話語權，頭部網絡視頻企業在行業標準制定等方面易獲得主導性優勢，并進而以此提升其在該領域生產關系中的壟斷優勢;同時，由此壟斷優勢獲得的超額利潤，又會強化相關企業對其市場支配地位的濫用沖動，以及對從事“專、精、特、新”等創新活動的其他新興群體的排外沖動。以網絡視頻著作權為例，盡管中國網絡視頻反盜版聯盟的主要成員因投入龐大資源來購入正版資源而成為網絡視頻著作權保護的天然支持者，但由此引發的“網絡視頻影視作品版權費暴漲……亂象，開始影響視頻網站行業的正常發展，其漲速之快、價位之高，已經超出版權合法壟斷的界限，屬于對市場支配地位的濫用”。[9]由此可知，部分網絡視頻企業對其市場支配地位的濫用及其溢出效應，不僅構成了對其他利益主體的不正當競爭，而且意味著網絡視頻頭部企業之間的資本競爭和利益博弈將在較大程度上決定該行業的整體市場格局。

同時，相關頭部網絡視頻企業對行業整體格局的掌控及其誘發的不正當競爭風險，不僅會持續削弱該行業早期呈現的多元競爭的主體格局，使得普通行業主體的相關正當權益有被侵犯的可能，而且可能會因影響市場競爭的公平性而增加不同行業組織之間，以及行業組織與其他游離成員之間的裂痕。具體而言，即便是中國網絡視頻反盜版聯盟的部分頭部企業，在其發展和成長期也曾從當時尚未完備的相關制度規范中獲益。當憑借此種先發優勢建構起競爭優勢后，部分頭部企業反而試圖通過市場下沉等戰略手段，或通過壟斷高價、市場差別待遇等濫用市場支配地位的行為，來提升行業進入門檻、限制后來者的發展空間或削弱其他競爭者的市場地位，因而可能損害“長尾市場”中非頭部企業的正當利益，也將直接惡化彼此之間的關系并刺激后者采取更激烈的對抗行為。特別是在網絡視頻（含短視頻）用戶規模已占網民整體94.5%的情況下，用戶增長空間趨于飽和，以量取勝的流量紅利模式向存量競爭模式轉變。在更加激烈的存量競爭生態中，“有限的市場資源讓不同網絡視頻平臺展開激烈的競爭，甚至通過炒作、蹭熱點、高價挖角等方式層出不窮……燒錢經營導致兩敗俱傷……為了搶奪更多的受眾關注度，一些平臺就不得不采用極端的手段，陷入惡性競爭的漩渦”。[4]此種情況的出現及其對行業生態的侵蝕，也將直接削弱該市場競爭的公平程度，并可能加劇該領域相關風險的爆發烈度。

3. 網絡視頻公共政策利益調節功能的部分失靈風險

隨著網絡視頻領域競爭的加劇，該行業的相關賽道可能會變得更加擁擠，且可能會更容易被資本力量影響。然而，網絡視頻的技術研發、數據資源、產品內容和傳播價值等方面的公共性，使其重要性已經超出該行業發展的狹隘范疇，并已廣泛涉及公共政策層面。由于公共政策是對一個社會進行的權威性價值分配，[10]故政府可以充分發揮公共政策對金錢、權力、榮譽等利益價值的調節、分配等功能，來系統引導、規范相關行業主體的行為，維護良好的市場競爭秩序。但是，我國網絡視頻公共政策產品供給側與需求側之間的部分失衡風險，直接影響了相關公共政策的資源調控及其利益分配風險的治理效能。

首先，從網絡視頻公共政策產品的需求側來看，網絡視頻領域內各種利益關系的變化具有沖擊性、交互性、多元化和動態性特征，故由各主體關系互動引發的諸多問題也可能使公共政策的供給不能有效滿足其需求而導致不確定性風險。《2020中國網絡短視頻版權監測報告》數據顯示，“2019年1月至2020年10月……該中心接受權利人及監管部門委托，對10萬多名原創短視頻作者、國家版權局預警名單及重點影視綜藝等作品的短視頻片段進行監測，覆蓋作品超過1 000萬件，累計監測到3 009.52萬條疑似侵權短視頻。其中，獨家原創作者被侵權率高達92.9%，非獨家作者被侵權率為65.7%。目前新《著作權法》雖已實施，但相關配套法規規章仍有待完善，相關部門參與知識產權治理和規則制定的能力還有待提升”。[3]（25）由此數據可知，《中華人民共和國著作權法》等公共政策體系的瑕疵，及其對不同主體之間利益調節的局限性，使得網絡視頻行業侵權現象嚴重并已經影響了該行業的良性發育進程。

同時，“平臺二選一”“大數據殺熟”、平臺生態開放不足等問題已成為困擾行業健康發展的重要問題。面對此種挑戰，相關反壟斷措施在不斷推進，且部分平臺也以自查等方式進行了整改;但是，部分頭部網絡視頻平臺常可以憑借其集聚的用戶、信息、技術等優勢資源，跨越單一層面的業務范圍，并以“跨圈”式的技術、業務發展來規避當前網信體制的屬地化管理措施。此種狀況，不僅凸顯了部分地方政府機構對超級網絡視頻平臺的監管難題，而且部分暴露了公共政策調控在網絡視頻行業利益分配方面的某種疲軟狀態。

其次，從網絡視頻公共政策產品的供給側來看，部分網絡視頻公共政策內容的滯后性，也容易影響其利益協調功能的發揮。相關數據顯示，“伴隨直播經濟興起，2020年網絡直播行業也出現了許多違規問題，國家網信辦等八部門聯合開展網絡直播行業專項整治行動、深入推進網絡直播行業專項整治和規范管理，但行業負面信息仍然頻發。2020年11月20日，中消協發布《2020年“雙11”消費維權輿情分析報告》，其中“‘直播帶貨類負面信息334 083條”。[1]由此數據可知，隨著“超前點播”、網絡直播、網絡表演、網絡游戲短視頻等行業細分市場發展的日新月異，網絡視頻行業也會出現新的利益紛爭，而對此風險領域的治理也亟待強化。

不僅如此，在當前“后真相”時代的語境下，該行業的部分熱點問題需要在長期激蕩后才能彰顯其特征并顯露其邊界，進而進入政策議程并以公共政策等形式呈現;同時，網絡視頻技術和媒介形態更新換代速度的加快，雖然可能使得部分階段性、臨時性或過渡性的公共政策很快過時，但由此過渡性政策衍生的部分利益群體卻可能寄生其上并對該政策廢止進程進行阻撓，從而容易增加契合時代發展的新政策的制定和執行的難度。此種公共政策的滯后效應，將會削弱其在制定、選擇、執行和評估等不同階段利益調適功能的有效發揮程度。由此引發的部分利益群體的不滿等政策成本，不僅會損耗政府公信力和其他公共資源，擴大相關公共政策在設計空間、價值導向、執行彈性等方面的局限性，也會進一步削弱相關利益主體訴求的表達及其對自身權利的維護能力，并可能會加劇該行業利益分配風險的烈度。

二、網絡視頻行業利益分配風險的誘發機理

萬物網絡視頻互聯的復雜生態，使得網絡視頻行業利益時常面對如何更科學分配的疑惑;同時，因利益紛爭誘發的諸多風險，也容易因其公共屬性而擴散到公共領域并直接影響社會福祉。因此，對該領域隱藏在既有利益分配秩序背后的深層因素進行深入分析，并對相關利益失衡風險的多維誘發機理進行系統探索，將有助于為科學調適各主體之間錯綜復雜的利益關系夯實基礎。

1. 網絡視頻屬性構成的變化及其對行業利益分配格局的影響機理

為了維持自身壟斷地位、規避市場風險并獲取超額利潤，頭部網絡視頻平臺不僅需要維持數額巨大而穩定的資金投入，而且彼此之間也會通過互相投資、交叉持股等方式來分潤行業發展成果，或引入銀行貸款等風險資本來分擔不確定性風險。隨著此種方式的普及，金融資本作為某種符合“經濟人”需求和技術理性的資源被普遍接受，而諸多對利益和風險有超級嗅覺的銀行家則順理成章地成為該行業利益共同體中的重要成員，并擁有對網絡視頻資本協同管理的諸多權力。換言之，在產業資本與金融資本的融合態勢下，金融家在非金融公司的治理中變得更加根深蒂固，而非金融公司的管理者也越來越多地成為金融家[12]——通過作為非金融公司的網絡視頻企業內部，以及網絡視頻企業和金融部門之間的相互關聯進程，部分網絡視頻公司承載的產業資本與銀行業承載的金融資本可能通過某種形式的重組來“蛻變”為一個金融集團;在持續、緊密而直接的多維關聯下，該金融集團可能會成為新型金融資本的重要載體。不僅如此，作為新型金融資本的重要組成部分，銀行資本影響下的董事會常會以股權、獎金激勵等措施，來促使本企業高管或普通員工以某種策略性協作進程達成合乎該金融資本聯合體利益的獲利共識。同時，新型金融資本還會以各種方式占據該利益共同體的關鍵位置，并試圖通過該關鍵節點的影響力來整體協調該利益共同體的協同運作效率。網絡視頻行業內部新型金融資本利益共同體的形成、發展及其盈利共識的達成，意味著網絡視頻在一定程度上已成為某種策略性合作資產。

然而，網絡視頻作為新型金融資本利益共同體策略性合作資本屬性的凸顯及對其的深度開發，意味著其作為文化產品的私有財產屬性被大幅強化，而其公共財產屬性則在部分程度上被削弱。網絡視頻產品屬性的此種變化，不僅意味著該產品中私有產品、公共產品二元屬性的比例發生了較大變化，而且意味著該行業領域中基于此二元屬性運作的公權力、私權力的比例也將發生相應改變。進一步而言，超級網絡視頻平臺的崛起，不僅意味著它可以借助更強大的資本力量來不斷增強資源吸附、整合能力，而且意味著該平臺權力會隨著其能力的持續增加而不斷向外延展，并會在網絡社會運作中扮演著信息傳播基礎設施、社會動員的公共平臺等更為系統性、結構性的角色。在此進程中，網絡視頻平臺也在逐步構建并完善自己主導的游戲規則，并已經成為私權力的重要主體。然而，網絡視頻空間中私權力的快速崛起及其與公權力的合作，意味著若擁有過大治理權力的部分超級網絡視頻平臺與新型金融資本利益共同體達成某種共謀，將可能會憑借其接近治理對象的數據富集優勢、與網絡社會契合的專業技術優勢、行業壟斷優勢、產業創新優勢等優勢地位，來打破公權力形塑的傳統治理格局，進而可能在部分程度上替代原本應由國家承擔的網絡公共服務，在實質上介入社會管理并分享政府的傳統管理職能。

為了規避或削弱網絡視頻平臺治理的相關風險，政府機構試圖以追究相關企業主要負責人的風險治理主體責任來強化其治理效能;然而，“雖然國家網信政策對平臺的主體責任邊界進行了一定程度的確認，明確治理要求和具體舉措，但在落實的過程中，平臺自主制定規則不僅容易越位”，[11]而且其是否能夠在不同應用場景中擔負起與其所獲利益和權力相互匹配的公共責任也值得進一步確認。例如，部分頭部網絡視頻企業不僅常采用資本主導下的“短平快”運作方式來干預經濟社會發展過程中自然出現的新業態，而且會以資本力量來對該市場進行“催熟”，故可能會導致該領域運行紊亂并影響該行業利益的正當分配。由此可知，作為公權力的部分讓渡現象，政府通過委托網絡視頻平臺代表的私權力對相關風險進行有效治理的方式，在部分程度上意味著傳統公共政策已無法有效應對網絡視頻社會的全新權力結構運行中帶來的政府隔層監管等難題。因此，在政府代表的公權力和網絡視頻平臺代表的私權力的運作均有其內在缺陷的情況下，網絡視頻行業的利益分配便不僅需要遵循資本的運作邏輯，更需要在對社會價值進行權威性分配的公共政策的審視下對公、私權力的治理格局進行系統探索并進行合理介入。

2. 網絡視頻行業的優勢富集效應及其對利益分配話語權的影響機理

優勢富集理論認為，起點上的微小優勢經過關鍵過程的級數放大，會產生更大級別的優勢積累;然而，“某種優勢一旦確立，富集效應便接踵而至;某種特色一旦形成，傳統便綿延不絕”。[13]由此理論可知，即便是初期看起來處于微弱地位的優勢，一旦被納入富集進程之中，便會引發呈指數級別增長的連鎖反應。同樣，部分頭部網絡視頻企業可以通過持續的資本兼并過程，以縱向整合的方式對生產鏈垂直領域施加影響力，以橫向整合策略跨越不同類型的業務邊界來延展其產業價值鏈，并以此縱橫交錯的業務、技術和產品融合體系來建構特色化生態平臺。此種資本加持下的群集式的生態結構的發展壯大，不僅會降低不同業務、技術之間因業務對接、技術配套等要素融合的交易成本，也驅動了相關利益共同體的發展，并為后者通過該生態平臺價值鏈來協同控制某產品或服務提供了契機。例如，用戶在決定購買某種網絡視頻產品時，不僅會受到消費潮流和此產品配套資源的影響，而且會就此種產品可能吸引的其他相關互補產品做出評估，以便從中獲得更大價值。因此，在技術、業務等族群的演化與融合進程中，網絡視頻行業相關產品或服務的價值在較大程度上取決于與其能構成互補關系的產品的類型。針對此種特點，部分頭部網絡視頻平臺常利用現有資源建構起其他主體進入此領域的市場障礙，并以此獲得市場競爭優勢。當然，此種資源富集效應誘發的利益趨附行為，也會引發更大的資源富集，進而又會加速該利益趨附的螺旋式增長過程。

同時，部分頭部網絡視頻社交平臺有機會利用移動社交網絡蘊含的信息、偏好、價值等數據，來優化并建構較獨特的平臺生態場景。在此具有公共領域屬性的網絡視頻場域中，被優勢富集效應加持的相關網絡視頻平臺，不僅能夠憑借算法和一系列用戶條件建構起某種相對優勢，而且可通過各種內部管理公約或條例，對嵌入其中的個人用戶或組織、機構用戶進行約束。然而，作為相關規范的供給主體，網絡視頻平臺的上述管理規則雖能在某種程度上發揮準公共政策的效果，但部分網絡視頻平臺頻繁曝光的“霸王條款”，卻未必使其能夠發揮準公共政策應有的正向效能。

不僅如此，由于我國網絡社會民主治理屬性的增加，以及網絡視頻媒體對于市場運作規律的倚重和自身實力的提升，部分網絡視頻媒體需要在自身政治需求和經濟利益之間探尋恰當的平衡支點。在此情況下，部分頭部網絡視頻媒體與相關政府機構的關系，可能會逐漸由傳統的隸屬關系，向基于自身經濟、社會和政治訴求的指導、互動和博弈關系衍變。進一步而言，在不同網絡視頻企業以交叉持股等方式共同建構的利益平臺中，相關產品或服務的生產和提供常會依據某種既定標準而運作，而不同產品或服務之間的協作也需要在某個共同準則下運行。因此，相關主導標準的制定權不僅意味著該行業話語權的爭奪，而且牽涉到不同技術、業務代表的利益集團的價值偏好。在此情況下，為了維護本利益集團的優勢地位及其衍生的巨大利益，部分網絡視頻企業不排除會利用平臺的優勢富集效應，或通過強化自身對現有行業標準的影響力來提升市場地位，或持續革新相關行業標準來確保其行業話語權，并借助行業協會等力量來不斷影響相關公共政策的修改、制定和實施進程——通過對以公共政策或準公共政策為代表的公共產品、公共權力的影響，來強化其行業話語權，并試圖利用后者蘊含的排他性來為其長遠利益提供正規、合法的制度保證。由此可知，憑借強大的市場、社會影響力，部分頭部網絡視頻平臺在網絡議程建構和社會話語的影響力、話語權的增加，將可能使相關公共管理機構在制定公共政策時需要充分考慮其利益偏好。

3. 公共政策產品供給側與需求側的矛盾及其對利益分配導向的影響機理

網絡視頻公共政策的包容性、前瞻性和靈活性雖然直接影響著其公共產品的供給效能，但由于網絡視頻公共政策與各利益主體的切身利益密切相關，故若它不能及時、科學回應不同利益主體的政策訴求并適時做出調整，便可能誘發部分政策產品供給側與需求側的失衡風險并進而加劇該行業利益分配失衡的風險。

首先，部分政府機構對網絡視頻行業各利益主體進行統合的難度較大，并容易因公共政策碎片化等問題而削弱后者的風險治理效能。具體而言，“目前我國網絡視頻行業規制以行政規章為主，行業規范為輔，暫時缺少效力最大且具有全面性、長期性特點的法律、法規”。[5]例如，由于網絡視頻平臺具有準公共產品屬性，而政府對其的資源投入或秩序維持力度可能處于不足狀態，[14]故傾向于以限制行業進入門檻等行政方式來對網絡視頻領域進行管理。然而，“以行政許可為手段的政府監管聚焦于提高行業進入的門檻，而事后則疏于監管，經常通過運動式的治理來突擊性地清理社會反映比較強烈的問題。”[15]由此可知，為了彌補運動式治理等非常態化治理的空隙和減少行政成本，政府會傾向于在該領域引入其他市場主體的監督和規范，以便能調用更廣泛的社會資源。但是，作為被科層制的政策網絡引入的規制主體，相關公共管理機構、企業、行業組織等均有較明確的利益指向，故它們之間既互相結盟，又會因彼此競爭而引發各種利益分配價值觀的角逐，并可能會由此導致相關公共政策的碎片化風險。例如，國家廣電總局等部門構成的政策社群試圖以許可證制度將網絡視頻平臺的活動限制在某種法律框架內，并以自我行為規制等方式將其統合到國家治理體系中;對于網絡視頻平臺而言，若以嚴格的治理方式來約束用戶行為，則不僅會耗費大量資源并導致用戶群體流失等風險，而且也與其長期追求的流量變現和削減成本理念相矛盾，故其對相關公共政策和準公共政策的執行常缺乏動力，并可能會出現選擇性注意、選擇性解讀或選擇性執行等情況。由此可知，除非不同利益主體存在訴求一致或政府保持強有力的監督壓力狀態，否則政府、企業、行業組織等力量之間統合的有效性便會存疑。特別是在經濟下行和政府用以維系有力威懾所需的資源較有限的情況下，政府對此領域的強力態度及其持久程度也會相對有限。因此，從一般情況來看，政府機構、網絡視頻平臺等力量統合的有效性常依賴于各方利益的一致性或對該領域某項普遍問題達成共識的基礎上，故政府有必要在利益分配標準和模式等方面與相關利益主體達成基本共識。

其次，利益相關者之間達成共識的效率也會削弱相關公共政策制定的效率、質量及其可行性。具體而言，網絡視頻公共政策的制定過程，是在某項政策價值取向的引導下，確定相關政策問題、確定政策議程、篩選政策方案并試圖提出某種系統性解決策略的過程。隨著我國網絡視頻社會影響力的增加和網絡視頻公共政策制定過程的開放性、民主化程度的提升，能夠對某些政策部門施加影響力的部分行業組織和頭部企業，常試圖通過行業調研、推動粉絲影響社會輿論、政策咨詢等途徑對相關公共政策進程施加更為積極而重要的影響。然而，部分政策主體不僅仍存在以圈閱、動員、協調等傳統方式達成科層共識或演進共識的情況，而且由于達成該共識的聯合調研、專項會議動員、向各部門征求意見并反饋、方案審查等工作流程較為繁復，可能會面臨不同政府機構或同一機構內不同部門之間的責任推諉或權力博弈過程，可能會基于自身部門或個人的利益而采取自我賦權、權力尋租、選擇性執行、選擇性回避、象征性執行等，從而使公共政策在執行等層面產生偏差。此種情況的出現，不僅可能會降低行業利益調適共識達成的效率并削弱相關公共政策制定的效率、質量，而且會增加網絡視頻行業組織等政策客體通過不當渠道對相關公共管理機構或相關公共決策進程施加更大影響力的沖動，并可能會進一步加劇不同政策主體的利益博弈烈度并對政府的治理智慧構成考驗。

三、網絡視頻行業利益分配風險的治理策略

在網絡視頻時代的全新文明景觀和社會風險治理的新型陣地中，隨著網絡視頻行業的發展及該行業利益分配的邊界、形態和效果的變化，相關風險治理的理念、工具也應適時革新、科學調整，提升供給側與需求側的契合度并驅動網絡視頻行業的繁榮和網絡視頻強國進程。

1. 優化利益分配的融合標準，提升行業利益分配的規范性和公平性

網絡視頻行業的資本運作雖然具有效率優勢，但卻可能誘發行業壟斷等市場失靈風險。同時，負責提供公共產品的政府雖然可以憑借公信力、權威性的加持，來為具有利益競爭關系的各方主體建構一個相對公平的平臺，并有助于規避某種公平競爭契約或標準的破裂，但它也可能受企業等各“信息孤島”提交的不對稱信息的影響而耗費諸多政策成本，或被利益集團拉攏而產生權力尋租行為，由此導致的治理效能低下問題，也易誘發其他利益主體對政府權威性的質疑。由此可知，單純依賴資本運作或政府介入方式來確保各主體之間利益分配的公平性，可能存在欠妥之處。

在利益分配的純粹市場標準和政府標準優勢與缺陷并存的情況下，首先，應以兼具市場的效率標準和政府的權威標準優勢的融合標準，來介入網絡視頻行業利益分配風險的治理之中。具體而言，應以市場運作規律來推動網絡視頻行業各利益主體之間的良性競爭與自然選擇，并鼓勵其通過行業協會等途徑來合法地表達正當訴求。同時，當部分行業組織或頭部企業出現不良壟斷行為時，相關政府機構應以反壟斷訴訟等形式進行及時而合理的介入，依法、依規對其行為進行客觀而公正的評價并對其不良行為進行矯正，從而使其運作保持在某種兼具效率和公平的平衡水準之上。以相關網絡視頻產品的價格規范為例，相關政府機構可以通過產品銷售價與其成本之間的合理利潤空間、具有可比性的同質化產品之間的價格差距等方式，來確定相關企業是否有濫用市場支配地位的問題。通過此種方式，政府不僅可以進一步明晰、界定網絡視頻平臺私權力的行為邊界，而且可以通過責任認定等操作來規范、引導各利益主體的行為，進而通過行業生態的涵養、優化來驅動該領域利益分配風險治理能力與治理體系的現代化進程。

其次，“公共政策可以看作是一個政治系統對周圍環境所提出的要求的反應”，[16]故網絡視頻公共政策系統不僅與該行業不同主體的利益訴求息息相關，而且該行業利益分配失衡風險及其治理過程也與公共政策不同階段的動態變化過程及該政策過程的循環系統緊密相關。針對此特點，政府機構可以客觀審視影響網絡視頻行業利益分配的相關因素，并在對相關政策正、負外部性效應進行系統分析的基礎上，將上述融合標準納入該公共政策進程之中，對該領域之中不同政策主體或客體之間的平衡力度及其協同程度予以評估、權衡和優化，提高相關公共政策體系的科學性、前瞻性、預測性和整體運作效率，提升行業利益分配的規范性和公平性。具體而言，在網絡視頻公共政策的制定階段，應對相關利益分配議題的醞釀和形成方式，以及相關公共政策議題的設置方式進行審慎考查;對于因行業發展、媒介形態衍變而產生的政策空白或薄弱之處，應及時依照立法標準或程序推進相關公共政策的制定進程，并辨析該政策的利益分配價值導向。在公共政策選擇環節，應通過分析相關利益分配議題的討論內容、表現形式、公開程序等因素，對相關公共政策模式進行系統研究并科學選擇。在執行階段，應從執行工具、手段、執行和監督機制等多個維度來系統分析網絡視頻行業與政府、公共政策之間的關系，提升相關公共決策的執行效能。在評估和終結階段，應對相關公共政策效果進行客觀、科學、系統的評估，并及時廢止那些已經完成歷史使命的過時政策，適時修改與其他法律相沖突的政策。此種將融合標準與完整的政策過程有機結合的政策循環系統，將不僅有助于在依法治理中恰當平衡政府、企業、行業組織等主體之間的復雜利益關系，而且也可以為持續拓寬并延展該行業利益分配失衡風險的治理路徑提供有效思路。

2. 以融合治理模式提升利益分配效能，以融合執行措施達成相關風險治理目標

在優勢富集效應的加持下，網絡視頻行業在媒介形態、內容表現形式、信息傳播鏈條、產業鏈、“線上”與“線下”等方面的多維融合已成為發展趨勢。在此融合發展態勢下，作為規制此行業發展的公共政策體系，理應及時審視并回應網絡視頻行業利益分配失衡等現實問題的政策適用情形，提升不同技術、業務政策子系統的有機融合水平，并以融合治理模式來驅動政策范式的革新，以融合執行措施實現政策目標，提升政策調控系統在利益分配層面的綜合平衡水平，使其能夠以最低的成本提供最大的效益，或提供固定的效益而消耗最低的成本，進而防止因政策碎片化等問題而誘發諸多風險。

首先，應以融合治理模式驅動風險治理范式的革新，強化網絡視頻利益分配風險的治理效能。具體而言，網絡視頻行業的技術融合、標準融合、業務融合、“線上”與“線下”相融合的產業發展態勢，要求處于主導地位的政府不僅應對其機構設置、職能、權力進一步融合并合理配置資源，而且應加大網絡視頻公共政策與現實中相關公共政策在制定、執行、評估和終結等方面的有機融合與銜接力度，提升相關公共政策等風險治理產品或服務的連續性、體系性與系統性，并以其利益調節、價值引導功能的發揮來解決各利益主體之間的紛爭。例如，在網絡視頻平臺影響力日增，且已經在資本和技術賦權、賦能下掌握了部分實質性治理權力的情況下，相關政府機構應對各網絡視頻平臺的差異性管理規則進行科學審視——在尊重網絡視頻平臺私有財產屬性的基礎上，也應注重對其公共產品屬性的彰顯，并以此來對相關權力進行確認、分配和約束，進而將平臺的自律功能和法律政策的系統規訓效能進行有機整合。此種網絡視頻行業融合治理模式，不僅對市場變化的感應更為靈敏，而且也有利于將更多有效資源投入該領域并達到較好的風險治理效果。

其次，應提升網絡視頻公共政策執行措施的多元融合力度，促使風險治理目標的有效達成。具體而言，作為網絡視頻行業利益分配風險治理方案中用來引導目標群體價值、行為取向并試圖解決某些問題的具體措施，公共政策手段是相關治理目標得以有效實現的重要機制。然而，“當前，學界對網絡群體和公共政策關系的研究，大多是將公共政策作為一個整體的過程進行研究，很少單獨關注公共政策的執行問題”。[17]但是，“如何有效執行政策，使政策作為政府對社會經濟發展實施宏觀調控的杠桿作用得以成功地發揮，這不僅是發達國家政府都在探索的難題，更是像我國這種正處于體制轉型過程中的國家亟待解決的難題之一”。[18]由此可知，不同特色的行政手段、技術手段與網絡視頻公共政策具體執行過程的有機結合程度，直接影響到該政策產品的風險治理效能。其中，行政手段具有直接性、強制性、權威性和高效性等特征，故其備受部分政策主體的青睞。然而，網絡視頻行業生態的復雜性及其衍變的動態性，使得以單一化的政策手段來應對相關風險時往往難以達到最佳治理效果;同時，隨著數字技術發展的日新月異，技術手段在網絡視頻信息篩選、過濾，以及調動相關政策客體的積極性等方面的作用也日益彰顯。因此，在網絡視頻行業錯綜復雜的執法語境中，網絡視頻管理機構應在明確自身職能的基礎上，對相關公共政策執行措施的權限、形式、標準和邊界等進行合理設置或約束，以多元融合措施來形成政策合力，健全政策選擇和執行模式，規避或削弱部分利益主體“由于無法在制度層面尋找幫助，便往往從私人關系中尋求出路，從而造成‘情大于法、法律尊嚴和政府公信力受損并導致‘塔西佗陷阱的發生”[19]的尷尬局面，進而為有效解決該領域相關復雜性、動態性問題夯實基礎。

3. 以協同治理格局優化公共政策產品的供需契合度，提升公共政策的利益調適效能

在網絡視頻領域，不同的治理主體均存在優點和缺陷，而單純地以市場運作、政府規制等方式介入均可能會面臨失靈風險。例如，作為多元利益主體匯合的領域，網絡視頻行業各利益主體之間也會存在激烈的博弈。在此博弈進程中，政府的行政規制具有強制力和時效性，但是很難常態化;頭部網絡視頻平臺在利益分配格局中占據重要地位，但缺少投入足夠資源的充分動力。因此，從回應治理客體多元化、可能存在沖突的利益訴求而言，網絡視頻行業的利益調適也不應僅僅依靠某個寡頭機構來運作，而應在政府主導下，明確利益群體的類型與利益歸屬，以內部協同與外部協同共振的協同治理格局來整合各方利益，以政策共同體的建構來兼顧并平衡各利益相關者之間的正當權益、合法利益。

首先，作為網絡視頻利益共同體的重要建構者，相關政府機構、行業組織等均可以在某種合法框架中，在當前政治系統能夠容納的合理范圍內，來強化內部協同效應并以有序而可控的參與方式對相關利益調節政策進行廣泛而深入的討論。在此內部協同基礎上達成的共識，可以為相關公共決策提供合法性、正當性的基礎，緩解該場域中緊張的利益博弈關系。例如，相關政府機構可以對網絡視頻平臺能力的影響邊界和行動邊界進行確認，并根據《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（國反壟發〔2021〕1號）等相關政策法規，以業務限制或結構性分離等反壟斷措施來規制部分企業濫用市場支配地位的行為，從而規避或削弱不同主體之間的相關利益分配風險。

其次，應持續完善多元共治的外部治理格局，為網絡視頻行業的發展建構良好的行業生態。具體而言，應強化外部協同效應，并以內外協同相結合的協同治理格局來主動吸納并調動社會各方力量參與風險治理，建立集市場交易、社會監督等不同治理模式優勢于一體的融合機制，以共建、共治、共享的協同治理格局來整合各方利益并達成多方的互利共贏。例如，占據主導地位的相關公共管理機構應提升各利益主體在行業標準、行業立法等不同領域之中相關政策問題的確定、可行性政策方案的選擇、政策執行方式的選擇等公共政策進程中建言獻策的積極性，持續擴大相關公共政策進程的開放性，科學協調各利益主體之間的有機關系，確保重大利益爭議的合理解決，以不同利益主體之間能量的正向循環來提升該行業生態的質量，并提升相關公共政策的利益調適效能。

不僅如此，在上述內部協同與外部協同相輔相成的作用中發育成熟的政策共同體，不僅能夠規避或削弱政策碎片化的問題，進而提升其在制定、執行等方面的治理效能，而且可以增加政策認同程度并推動行業利益分配的良性發展進程。這是因為，此種政策共同體的建構方式，不僅在較大程度上構成了對以內部調研、工作視察等方式來挖掘和確定相關政策議題、以論證會等方式對該政策文件進行完善的傳統工作方式的有機補充，而且可以部分克服傳統工作中體制外的部分主體參與不積極、意見被采納的程度有限等瑕疵。當然，此種更加開放、民主的公共決策進程中的政策認知、意見表達、議題討論等過程，有利于科學把握與及時回應該領域中多元化利益群體的訴求，也有助于相關政策產品的有效供給及其利益分配調適功能的順利實現。

綜上所述，網絡視頻時代的崛起與中華民族偉大復興的戰略全局發生了歷史性交匯，而網絡視頻的基因也正逐漸滲透到網絡社會生活的各個領域并將對現實生活圖景產生深遠影響。在此新時代，理應客觀而科學地審視網絡視頻行業利益分配風險的多重維度，系統探索網絡視頻領域風險治理的內在機理，進而以理念的更新、模式的創新、風險治理結構的革新等方式來持續優化網絡視頻行業利益分配的公平格局，并以此作為網絡視頻強國進程的重要發展契機。

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Benefit Distribution Risk and the Governance Strategies in the Online Video Industry： Based on the Perspective of? Political Economy of Communication

ZHANG Yan-hua1，2（1. School of Public Administration， China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116， China; 2.Center for Network Risk Research， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China）

Abstract： In the brand-new civilization landscape of the all-things-online-videos-connected society and the new frontier of social risk management， the involvement of new financial capital in the online video industry and the risks of benefits misallocation it induces directly exacerbate the risk of distribution of interests. Other inducing factors include the development trend of technology and business integration in the online video industry and the overexpansion， partial failure of the public policy interest adjustment function of online video and frequent occurrence of multi-dimensional risks The reason lies not only in the impact of changes in online video attributes on the industry's interest distribution pattern， the advantage enrichment effect of the online video industry and its impact on the voices concerning interest distribution， but also in the contradiction between the supply and demand side of public policy products and its impact on benefit distribution orientation. Accordingly， adopting strategies such as improving the interest distribution efficiency with the converged governance mode， and optimizing the supply and demand affinity of public policy products will be conducive to continuously optimize the fair pattern of the distribution of interests in the online video industry and explore the way of good governance that fits the process of becoming a powerful country in online video.

Keywords： online video platform governance; new type of financial capital; supply and demand side of public policy; dominant enrichment effect; policy community; collaborative governance