智庫在公共政策過程中發揮的作用

[ 作者簡介 ]

單語，男，河南鄭州人，蘭州大學馬克思主義學院，碩士，研究方向：當代社會主義。

[ 摘要 ]

智庫是國家軟實力的重要組成部分，公共政策對智庫的需求很迫切，智庫也應該在公共政策過程中發揮出更大的作用。本文通過借助智庫的特點功能，運用公共政策過程理論，對智庫在公共政策過程中的影響做出分析，試圖闡釋清楚智庫如何將知識轉化公共政策過程中的作用。

[ 關鍵詞 ]

智庫;公共政策;政策制定;政策執行;政策終結

中圖分類號：D0

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.09.021

1 智庫的涵義及作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將 “完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化” 作為全面深化改革的總目標。智庫的作用與地位日益凸顯，已經滲透到我們社會生活的方方面面。

1.1 涵義

智庫，英文稱“Think tank”，也稱“思想庫”。中國人對智庫其實并不陌生，我們很早就有謀士、幕僚，如三國時期的諸葛亮。關于智庫的概念有各種各樣的界定，一般意義上的智庫是指那些以政策研究為中心，以影響政府公共決策為目的，由多學科專家組成的為決策者處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策、提供最佳方案的非營利性的、非黨派的、獨立于政府的、從事國內或國外政策問題研究的組織。

1.2 作用

智庫的作用較多，主要包括以下幾種：第一，代表的是生產思想。智庫的重要核心就是“智”，指的是有益思路的累積、有效措施的研究，其核心活動就是通過思想生產為決策行為提供咨詢。第二，政策的設計。智庫不管大小，其重點內容就是設計政策，為政策的實施提供方案以及方向。第三，引導社會思想。智庫既能夠對社會的思想進行研究，又能夠起到輿論引導作用，在社會思想的形成以及進展期間，作用是不言而喻的。第四，人才的儲備以及周轉。智庫在人才方面的作用就是培養人才、儲備人才，為人才提供交流平臺。

2 公共政策過程理論

2.1 政策過程理論

政策過程理論指的是政策的研究者需要以一些經驗、事實作為基礎，并且在相關理論以及分析方法的支持下，利用不同維度分析政策的邏輯是否正確，各個要素之間的關系是否沖突，從而形成互相聯系的概念，并且能夠形成邏輯緊密的框架。政策過程理論將政策過程拆分為政策循環中的各個階段，包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等環節，這些環節彼此獨立又相互聯系，它為分析智庫在公共政策過程中的作用提供了理論框架。公共政策的過程具有復雜性和長期性的特點，政策問題也具有模糊性，涉及多方利益，僅靠個體很難發揮作用，必須依靠一定的團體對決策者施加影響，通過組織渠道發揮作用。智庫在政策過程中發揮的作用主要體現在政策形成過程中，各種復雜的因素相互影響，相互協調，最終達到公眾的認同。同時，智庫作為政策過程的參與者，其對政策思想的產生、傳播和發展均起到了重要的作用。

2.2 政策分析理論

多元流政策分析理論是由約翰·金頓提出的，它是基于組織行為的“垃圾桶模型”開發出來的，他把政策議程歸因于政府決策系統中的問題流、政治流和政策流三股力量，這三股力量彼此獨立且沒有先后順序，只有在關鍵時間點才匯聚到一起，形成“政策之窗”。當它們匯合到一起時，就為政策備選方案進入決策議程提供了更多的可能性。在政府決策系統中，智庫提出以知識為載體來影響政府的決策過程。智庫可能沒有能力去直接影響決策者最后的決策，但此時備選方案恰好成為一個很好的著力點，智庫可以將力量更多地聚焦于備選方案，通過為政府提供可行的備選方案間接地對公共政策產生影響。

事實證明，并不是所有的問題都能上升為政策議程，同樣也并不是所有的建議都能成為政策，只有那些經過智庫專家不遺余力地研究而形成的備選方案，才能最終得到采納和實施。

3 智庫對公共政策過程的影響

3.1 智庫影響政策制定的過程

一是提供備選方案。備選方案指的是決策者將政策問題解決、達成政策目標的第二手方法。搜尋備選方案是著手實現政策目標的第一道重要程序。而智庫的咨詢作用，就是需要以不同情況為根據，提供對應政策，然后決策者可以從中進行比較以及選擇。因此，智庫可通過為政府提供備選方案來影響決策者，進而影響政策制定過程。二是參與政策方案的規劃。方案規劃指的是通過分析政策問題，然后提出對應的解決方法的過程。智庫作為非營利、非黨派的研究機構，其最主要的目的就是對公正政策以及公共輿論的方向進行影響，并且能夠最直接、最有效地參與策略的制定，從而影響政策。智庫的參與可以使政策貼近公眾的真實意愿，更具有說服力。智庫可以借助媒體網絡引導社會輿論，在引起政府關注的同時，營造出政策被決策者采納的輿論氛圍。三是提出政策建議。政策的建議主要是在國內外的政策問題研究報告中出現，這些專著或報告的提出就是為了向決策者提供科學的信息，以利于他們作出客觀的決策。

3.2 智庫影響政策執行的過程

政策的執行指的是政策執行者首先建立相關組織結構，采用各種資源方法，通過詳細解釋、大力宣傳、不斷實驗、盡心協調等方法進行行動，將政策的觀點轉化為實際的效果，進而實現政策目標的動態變化。政策的執行就是將政策問題進行解決的常規過程，如果政策執行得好，不僅可以完成政策目標，甚至可以在一定程度上對政策制定過程中存在的不足予以彌補。

政策的執行過程環節較多，其中主要包含政策的宣傳工作、政策的分解結果、物質的準備工作、政策相關性試驗的開展情況、全面落實以及協調情況。一是政策宣傳。智庫無論大小，其首要目的都是影響公共輿論和公共政策，由于智庫具有非營利性、非黨派性、獨立性等特點，相對于政府而言，他們對于政策的宣傳更能獲得公眾的認可。智庫影響社會輿論的渠道有很多，比如發布研究報告、發表時事評論等。二是政策實驗。 政策實驗是政策實施過程中的重要步驟，大致包括選擇實驗對象、設計實驗方案和總結實驗結果三個階段。智庫是由多學科專家組成的，在各個領域都有專業性人才，因此，無論是更準確地選擇出適合的實驗對象，還是設計出更合理、全面、科學的實驗方案，又或者是分析方法、分析過程的專業性方面，智庫都可以發揮出其應有的作用。

3.3 智庫影響政策評估的過程

智庫對公共政策評估過程的影響主要體現在以下幾個方面：

一是提供專業的政策評估組織。智庫是由多學科專家組成的專業化機構，借助自身優勢，可以為公共政策的評估階段出一份力，同時也是為自己的成績做一份評估。二是號召公眾參與到政策評估過程中。公眾是政策的直接作用對象，他們對政策執行效果有最真實、最深刻的體會，公眾參與評估不僅可以使政府提供的公共服務符合他們的要求，也可以改善和提高公共服務的質量。而智庫對于公眾的影響力要遠大于某些政府部門，如果能借助智庫來影響社會輿論，影響公眾的參與，對于整個評估過程將起到良好的作用。三是引入科學的評估理論、方法和技術。就目前來看，我們還缺少先進的評估理論、方法和技術，因此我們應該借鑒西方的相關理論，并使這些理論、方法和技術本土化。政府作為行政組織，在這些方面難免有所不足，而智庫則不同，可利用自身的學術優勢，引進并本土化相關理論，提高我國政策評估的質量和準確性。

3.4 智庫影響政策終結的過程

政策的終結表示政策決策者通過仔細評估政策以及項目后，通過有效措施，將多余的、不重要的政策等終止。一是借助公共輿論。利用公共輿論，對于需要終結的部分公共政策，公開公共政策執行、評估過程中出現的問題，積極引導開展必要的討論，對公共政策制定者產生一定的探究論證壓力，進而走向政策終結。二是尋找政策終結的支持者。吸引公眾參與對政策的評估，適時地公開政策評估結果，是積極爭取潛在支持者的最好方法。這樣可以使人們充分認識到舊政策的弊端，從而轉向支持政策的終結。

3.5 智庫影響公共決策的作用

公共政策屬于政府的主要管理手段，其能夠合理處理社會關系，調整社會利益沖突，因此，需要合理、公平、公正。科學預測、獨立判斷都是智庫所需要追求的最終目的，也是公共政策具有科學性、合理性的主要保障。

國家的公共決策方法作用巨大，但是體制內特征和思想導致智庫成為具有依附性質的咨詢機構。官方的智庫無論從成員方面，還是從資金方面，均會受到上級部門的制約以及影響，在政策的決策諫言中，官方智庫成員一般會對上級部門的方法提出一部分修改意見，只有較少的成員可以獨立提出方案、制定計劃，研究人員每天奔走于行政工作中，并且會產生“居廟堂之高”的現象，無法將社會實踐信息真正掌握，也無法將社會、人民的真實問題進行反映，所以，官方智庫的研究效率以及科學嚴謹性均會受到極大的影響。民間智庫則不同，具備獨立性、中立性的特點。民間智庫可以在民間扎根，能夠更容易地將社會的真實信息進行掌握，并且可以反映普通群眾關注的真實存在的問題，且民間智庫和公共決策本身相輔相成，具有公正性。公共政策屬于政府分配社會利益、協調社會利益的行為，制定政策必須要從公眾利益出發，而不是從局部利益出發，民間智庫能夠參與公共決策，既可以將公共決策中的局部利益的束縛擺脫，又能夠保證人民群眾的真實訴求落實在實處，從而使公共政策目標的公平性得到保證。

3.6 智庫多元化參與政策制定

公共政策的出臺會對社會不同階層的人員造成影響。政府代表的是公眾的利益，也是人民利益的執行方，但是在作公共決策時，會受到部門以及地方利益的影響，即便做出來決策，該決策的主要利益中心也會是部門或者地方。所以，公共政策的制定不應該由政府單方面進行，也不能單純依賴官方智庫，而是要有民間智庫的參與，從而使公共決策的科學性得到保證，讓民間智庫參與到公共政策的制定過程中，使公共政策的制定更加多元化，實現決策的最終目標。

民間智庫參與公共決策的制定，從另一個角度來看，表示的是公眾的訴求以及利益，也是公眾人群參與決策的特殊途徑。民間智庫參與制定公共決策，能夠實現多元化參與要求。民間智庫集結廣泛的人民群眾的智慧，能夠將社會實踐的真實信息第一手掌握，其提出的政策建議能夠代表公眾利益，具有良好的現實意義。民間智庫參與到公共決策的制定中，還可以提升公共政策的競爭性。

3.7 智庫提升決策效率

目前，在我國公共政策的制定中存在成本過高、決策效率低下、效果差的現象。官方智庫在這種背景下為政府決策人員提供政策咨詢以及支持，最終得到的結果也只是形式主義。公共決策包括政治、經濟、文化、社會等多個領域，如果只是用官方智庫收集社會實踐信息，進而制定公共決策，那么政府需要增加大量的人力成本，去幫助官方智庫完成收集工作，使得決策成本大大增加，對于各層負責部門的決策信息的溝通以及交流還會產生明顯影響。而民間智庫參與到公共決策的制定中，則能夠將以上情況進行改善。民間智庫能夠在決策之前和其他參與主體分享其掌握的具體信息，并且給決策人員提供真實的建議。獨立的民間智庫屬于社會組織參與公共政策制定過程中的一種特殊形式，能夠將公眾的監督功能充分發揮，并且可以將官方智庫的壟斷模式打破，避免浪費決策資源，進而提升公共決策效率。

4 結論

本文通過政策過程理論，對智庫在政策制定、執行、評估、終結過程中的作用進行分析。首先，智庫是以影響公共輿論和公共政策為目標，為了達到影響政策的目的而存在，因此智庫的主要功能就是影響政策的過程。其次，公共政策過程將公共政策劃分為政策的制定、執行、評估、終結等環節。根據政策問題制定政策方案，通過政策執行把具體的政策目標轉化為政策現實，進而利用政策評估來分析政策執行效果，并且提出進一步的政策改進方案，最后以政策終結為結尾。

只有充分重視智庫在政策過程中的作用，才能提高公共政策制定的合理性、執行的有效性，降低評估中政策失敗的可能性、政策終結的復雜性。

參考文獻

[1]周琪. 美國智庫的組織結構及運作——以布魯金斯學會為例[J]. 理論學習，2015（6）：47-49.

[2]李建軍，崔樹義. 世界各國智庫研究[M]. 北京：人民出版社，2010.

[3]何華兵，萬玲. 發展中的政策過程理論——我國政策過程理論發展回顧與展望[J]. 云南行政學院學報，2006（6）：71-73.

[4]陳振明. 政策科學[M]. 北京：中國人民大學出版社，2003.