構建現代職業教育制度新格局：新職業教育法要義初探

[摘要]新修訂的《中華人民共和國職業教育法》為新時期職業教育發展提供了方向指引和行動指南。新職業教育法以法律形式確定了現代職業教育制度的新格局，有助于進一步構建技能型社會，完善職業教育體制機制，突出學習者為中心的服務導向定位，賦權企業重要主體地位，擴大學校辦學自主權，助推共同富裕。

[關鍵詞]職業教育制度;職業教育法;新格局

[作者簡介]余祖光（1951- ），男，北京人，中國教育發展戰略學會學術委員會委員，研究員。（北京? 100035）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2022）15-0005-05

新修訂的《中華人民共和國職業教育法》已于2022年5月1日正式施行，這是我國職業教育發展歷史上一件具有里程碑意義的大事。新職業教育法的頒布施行為我國現代職業教育體系建設和重大改革夯實了法律基礎，標志著我國職業教育進入了嚴格依法治教、治理現代化的新階段，其重要特征就是以法律形式確定了現代職業教育制度的新格局。

一、建設技能型社會，引領制度建設的新格局

2021年4月，全國職業教育大會創造性地提出了建設技能型社會的理念和戰略，要求加快構建面向全體人民、貫穿生命周期、服務全產業鏈的職業教育體系，加快建設國家重視技能、社會崇尚技能、人人學習技能、人人擁有技能的技能型社會。同年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，對技能型社會的建設目標提出了具體要求。新職業教育法在總則第一條中正式提出“建設技能型社會”的戰略，為現代職業教育制度的建設明確了發展方向和路徑選擇。

技能型社會是我國社會主義和諧社會建設中的能力社會建設在技術技能人才領域的具體形態。它一般包括技能型社會的結構、制度和文化三個部分。技能型社會的結構除了人人學習和人人擁有技能外，還包括勞動者的體面勞動、社會成員收入差距不過大、勞動回報高于資本回報以及和諧的勞資關系等。技能型社會的文化主要包括勞動光榮、技能寶貴、愛崗敬業、工匠精神等員工精神和產業報國、服務社會、守法經營、誠實服務、善待員工等企業家精神，以及全社會對此的認同。

技能型社會的制度主要分為技能形成制度（職業教育制度）和技術技能人才勞動就業制度。職業教育法主要以技能形成制度為主，兼顧畢業生勞動就業制度，如勞動市場準入中的職業資格證書、勞動的安全健康、勞動報酬和相關勞動保護和福利制度。1996年的職業教育法提出“根據教育法和勞動法，制定本法”，其理由是十分必要的，但仍不夠充分。新法提出“建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，推進社會主義現代化建設”，跨越教育、勞動、經濟、社會等多個領域，有利于營造促進職業教育良性發展的教育生態。

二、強調共建共治共享，確立多元辦學新體制

新職業教育法第三條對職業教育的屬性和功能做了新的規定，即“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分……”其重要意義有兩個方面：一是在教育事業內部確定了職業教育的類型定位，結束了長期以來對職業教屬性的類型和層次之爭，理順了職業教育在國家教育體系中與普通教育并駕齊驅的同等類型定位;二是確定了職業教育是國家人力資源開發體系中重要組成部分的跨界定位，這就明確了職業教育在國家經濟社會發展中的作用和地位，即培養多樣化人才的教育功能、服務產業轉型升級的經濟功能、促進就業創業以及促進技能型社會建設的社會功能。這一全面定位從法理上決定了“職業教育實行政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”（見新法第六條表述），即在政府統籌下共建、共治和共享的多元辦學體制。

在“政府統籌”方面，我國已有30余年的政策研究與改革實踐的成功經驗。新職業教育法第七條規定“各級人民政府應當將發展職業教育納入國民經濟和社會發展規劃”，從制度上保證了職業教育發展“與促進就業和推動發展方式轉變、產業結構調整、技術優化升級等整體部署、統籌實施”的總體戰略。同時，國務院建立職業教育制度化的協調機制，明確教育部為宏觀管理部門，教育部、人力資源和社會保障部以及其他有關部門在各自職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作，從工作協調和組織分工兩個方面保障了對于發展職業教育在多個領域中的制度互補和政策組合發揮最佳合力。在“分級管理、地方為主”方面，在黨的十八大以來國家經濟施行分區規劃、分類發展的大背景下，各大經濟區、各省市紛紛開始在經濟社會發展中納入職業教育，發揮了各地改革發展職業教育的積極性，也逐步賦權地市和縣市政府統籌區域內的職業教育發展，并加大對職業教育的公共財政投入，正逐步改變職業教育區域發展不均衡以及與當地經濟和產業結合不緊密的問題。在“行業指導、校企合作”方面，近年來也取得了長足進步。行業企業深入參與職業教育教學改革、課程教材和師資培訓，在專業目錄和課程開發、證書考核等領域甚至起到了業務指導和改革牽頭的作用。在“社會參與”方面，新職業教育法提出“……工會和中華職業教育社等群團組織、行業組織……依法履行職業教育的義務，參與、支持或開展職業教育”。

在優化辦學體制和管理體制過程中，不僅要運用法治思維，還要采取科學的管理手段。新職業教育法在六十一條中規定“國家逐步建立反映職業教育特點和功能的信息統計和管理系統”。就目前來看，社會參與相關信息統計和基于數據的決策管理等依然是我國職業教育治理方式和治理能力改善的弱項，今后有必要在貫徹落實新職業教育法的過程中認真研究。

三、以學習者為中心，突出教育服務對象

進入21世紀以來，職業教育與培訓越來越突破傳統模式的時空界限，終身學習的趨勢越加凸顯。“既然教育變成了學習，學習者理所當然地要成為教育的主體，教育的出發點和歸宿都要以學習者為中心……”①國家關于大力發展職業教育的大政方針，在突出服務經濟發展、以就業為導向的同時，也越來越重視職業教育學習者的綜合素質培養和個人的全面發展。如何在國家立法層面突出以學習者為中心的價值取向，新職業教育法有了重要突破。

首先，新職業教育法第二條對職業教育的內涵有了新的表述。培養目標不再是一般的勞動者，而是“高素質技術技能人才”;教育目的在從事某種職業的基礎上增加了“實現職業發展”;教育內容也不局限于“傳授職業知識，培養職業技能”的表述，規定使受教育者具備“科學文化與專業知識、技術技能等職業綜合素質和行動能力”。其次，在總則第五條繼續重申“公民有依法接受職業教育的權利”。新職業教育法通過對職業教育培養目標、教育的辦學、管理原則、學歷文憑、相關證書等方面的明確法律規定，通過職業教育中以學習者為中心的教育教學、關懷幫助、服務管理等方面的各種制度，不僅關注學習者達到就業標準的能力獲得，還照顧到其繼續學習和職業發展能力，并且在就業創業方面提供幫助。再次，新職業教育法不僅在整個體系中都滲透著以學習者為中心的立法宗旨，而且專門增加了將受教育者列入章名的第五章。為體現學習者責權利對等的法律原則，其中第四十九條強調了學習者應當履行的行為規范以及受到法律保護的合法權益，第五十條至五十三條則具體規定了學習者在實習、就業、升學等方面的合法權益，“讓學生通過接受職業教育能夠實現就業有能力、升學有優勢、發展有通道”②。最后，新職業教育法第十二條規定國家采取措施提高技術技能人才的社會地位和待遇。這不僅是提高職業教育吸引力的根本舉措，也是建設技能型社會的必要措施。

綜上可見，新職業教育法秉持了以學習者為中心的立法宗旨，通過優化教育體系、增強教育資源供給與政策支持，充分保護學習者的教育平等權、教育自由權和教育選擇權，同時助力改善學生未來工作崗位的社會地位與經濟待遇，從學習者自身根本利益的法律保障上增強職業教育吸引力。當然，學習者作為現代教育體系中的教育主體，也應有權參與課程開發、教學改革的決策過程。這一點在職業教育中應更為突出，尤其是在教育對象成人化過程中更為必要。在學校相關決策和管理協商機構中應當設有學生的代表，反映學生的訴求。同時，學生的利益還可以通過畢業生在工會的代表參與相關咨詢協商活動來實現，這有待于在落實新職業教育法的過程中積極探索。

四、賦權企業重要主體地位，增強其參與動能

從歷史和現實看，企業不僅是技術技能人才的用人單位，也是職業教育具有“實戰”場景特點的培養單位。即使在當前我國職業教育以學校為主要培養機構的格局下，企業也是不可替代的重要合作單位。從外部功能看，企業具有技術技能人才的培養參與方和具體使用方的雙重身份，校企合作是企業與學校資源共享、責任共擔的關系。從內部功能看，企業采取何種技能均衡路線和何種勞資關系，將直接決定企業內部技能形成的制度（企業內部職業教育制度），也會對企業外部技能形成制度（學校職業教育制度）產生重大影響。在某種意義上，企業內外技能形成的制度組合決定了國家的整體職業教育制度，進而對技能型社會的構建起到“壓艙石”的重要作用。

企業內部技能形成制度的決定因素，在于其在技術進步和勞動組織優化中采取何種技能均衡路線。技能均衡一般指技能在勞動市場中供求均衡的狀態。世界經合組織將技能均衡劃分為兩種，其中屬性為高價值產品、服務和工資的一種稱為高技能均衡路線，反之稱為低技能均衡路線。當然，“高價值產品、服務和工資要有高技能的人力資源支撐，也預示著高水平的教育與培訓;低價值產品、服務和工資，相對應的是低技能的人力資源”③。菲金和索斯基斯指出：“如果一個國家低技能勞動者占有較大比例，企業就沒有動力提供較好的工作，而如果沒有較好的工作，工人就沒有內在動力掌握和更新技能。在這種狀態下，市場就會失靈，工人和企業都會陷入‘低技能均衡的陷阱。”④同樣，企業勞資關系如果協調、和諧，如德企和日企，就有利于企業主和工人共同做好學徒培訓工作。反之，如果企業屬于“血汗工廠”類型，勞資關系必然緊張和對立，對于員工職業培訓也就無從談起。在職業教育校企合作中，采取高技能均衡路線的企業與學校的合作也屬于緊密型，而采取低技能均衡路線的企業往往采取單純依賴外部勞動市場的人才供給或“企業間互挖墻腳”獵取別家培訓過的人才的捷徑，最終導致所有企業都不再開展企業職業培訓。后者的典型案例就是美國的制造業企業，美國企業素來有采取短期目標管理的傳統，依靠“去技能化”的勞動分工，使技能人才缺乏技能更新動力，技能上不去而工資卻下不來，于是大量產品外包和企業外流難以避免，造成國內制造業衰敗。美國政府若干年后痛定思痛，提出“再技能化和制造業回歸”“引進德國雙元制職教制度”，可惜為時晚矣，預期效果難以達到。

縱觀國內外經驗教訓，在產業升級、技術換代的背景下，我國更堅定了“產教融合、校企合作”的正確路線。新職業教育法在總則第九條中規定“國家發揮企業的重要辦學主體作用，推進企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育”。國家鼓勵發展多種層次、多種形式的職業教育并且大力推動多元辦學，有利于發揮企業的重要作用，也符合職業教育產教融合、校企合作的本質特征。鑒于眾多企業在產業門類、行業規模上有所不同，其參與職業教育也會有不同的形式和不同的內容側重。為尊重企業的意愿、滿足企業的不同需求，新職業教育法在第三章以四個條目專門規定了企業參與職業教育的多種形式和內容，還有四個條目涉及了企業與學校合作開展職業教育的相關規定、要求及相對應的獎勵制度和激勵機制。對于企業違反規定，未對本單位的職工和準備招用的人員實施職業教育、提取和使用職工教育經費的，新法第六十四條提出了嚴肅的責令改正和對拒不改正者的處罰規定。

要發揮企業的重要主體作用，不能不重視代表企業利益的行業部門、行業組織的協調指導、專業咨詢作用以及在決策中的話語權。在此，需要注意的是，有實力的大型企業“自帶光環”不乏話語權，而量大面廣的中小企業往往容易受到忽視。根據德國職業教育的經驗，中小企業雖然在經濟貢獻方面不及大型企業，但在吸收就業和技術技能積累方面卻承擔了更大的社會責任，因此需要采取適當措施發揮它們在職業教育中的作用。在發揮企業重要作用的同時，也不能忽視代表企業中員工（職業教育的畢業生）利益的工會等群團組織的作用，對此新職業教育法也都分別做出了明確規定。

五、堅持改革方向，擴大學校辦學自主權

職業教育是教育的重要組成部分，必須堅持黨的領導、社會主義辦學方向和貫徹國家教育方針，對此新職業教育法做出了明確的規定。學校制度是職業教育體系的主體部分，職業學校承擔著技術技能人才培養的主體責任和新職業教育法規定的具有職業教育類型特征的改革發展任務，并相應規定了人才培養“五個堅持”的模式。一是堅持立德樹人、德技并修，“推進思想政治教育與技術技能培養融合統一”⑤。二是堅持產教融合、校企合作，要使學校的治理結構、運行機制和人才培養過程融入產業鏈，在師資建設、課程、教材和實習方面與企業深度合作。三是堅持面向市場、促進就業，使學校人才培養充分利用行業指導信息，對接勞動力市場的需求信號和職業標準，同時建立健全職業指導和創業就業服務的促進機制。四是堅持面向實踐、強化能力，學校要秉持工學結合、知行合一、育訓并舉的人才培養模式，強化實訓、實習和技能考核。五是堅持面向人人、因材施教，為適應勞動市場的多變和教育對象的多元，要采取適應學生興趣、特長、需求和已有基礎的教學方式，注意學生學習能力的培養，適應終身職業教育與培訓的需求。

上述法律規定提出的基礎是在國家大力發展職業教育的政策方針指引下，各個行業和地方在職業教育改革方面積累了大量的實踐經驗，同時又經過修法中對各個關鍵利益相關者及其他利益相關方的利益協調，能夠體現較充分的代表性和權威性。當然，要真正實現這些要求，在現有治理方式下還存在一些困難，主要是一些學校感到任務重、自主辦學權力小、自身能力不足。目前，學校作為獨立辦學法人的地位還沒有完全落實，自上而下的行政命令過多，學校自下而上的改革積極性難以發揮。針對這一情況，新職業教育法將已有改革政策上升至法律層面，使學校外部環境有了根本改善，并且在第三十六條中明確了“學校依法自主設置專業;制定人才培養方案、自主選用或編寫專業教材;自主設置學習制度，安排教學過程;實行彈性學制;自主選聘專業課教師”五個方面的自主權，實現了責權利的對等。

六、強調教育公平，均衡發展實現共同富裕

教育公平是我國社會主義教育的基本目標和基本政策。由于歷史的原因，職業教育長期在升學機會、畢業生待遇和教育資源配置上處于弱勢地位，影響了其質量提高和健康發展。在我國全面實現小康社會、邁向共同富裕的新階段，黨中央、國務院提出將職業教育作為與普通教育同等重要的教育類型，為真正實現辦公平而有質量的職業教育統一了思想，也獲得了職業教育各個利益相關方的共識。新職業教育法在強調提高職業教育質量和適應性的同時，突出強調了教育公平的重要定位。

新職業教育法第十條中規定國家從五個方面采取措施：一是為了加強實體經濟，要求“大力發展技工教育，全面提高產業工人素質”。二是資源向農村、農業和農民傾斜，“支持舉辦面向農村的職業教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業和職業技能培訓，培養高素質鄉村振興人才”。三是為了區域均衡發展，要“扶持革命老區、民族地區、邊緣地區、欠發達地區的職教發展”。一般來說，上述經濟相對不發達地區的教育狀況總體欠佳，而職業教育發展離不開的企業也普遍發展薄弱，所以需要國家加大扶持力度。四是“組織各類轉崗、再就業、失業人員以及特殊人群等接受各種形式的職業教育，扶持殘疾人職業教育的發展”。這一規定使國家原有對困難群體接受職業教育的扶助從職前學生擴大到職后學習者，并要求加強殘疾人職業教育這一相對薄弱的領域。五是“國家保障婦女平等接受職業教育的權利”。與此同時，第五十二條規定，國家建立對職業學校學生的獎勵和資助制度，在資助制度中特別強調“對經濟困難的學生提供資助，并向艱苦、特殊行業等專業學生適當傾斜”，并規定國家支持企業、事業單位、社會組織、公民個人按國家有關規定設立職業教育獎學金、助學金，學校也要進行部分資助的制度。

上述法律條文充分體現了教育公平的法定國家舉措和社會主義的制度優勢。需要說明的是，按照教育部有關規定，特殊人群包括“經濟困難家庭子女、單親家庭子女、學習困難學生、進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童等群體”⑥。上述特殊群體在職業教育在校生中所占比例遠大于普通教育，其中來自農村的學生占到70%以上，高職學生中近80%是家庭中的第一代大學生。因此，新職業教育法關于教育公平的條目十分貼合職業教育的實際，為進一步落實法律條文創造了更大空間。

[注釋]

①談松華.歷史的跨越[M].北京：商務印書館，2020：654.

②⑤陳子季.深入貫徹落實《職業教育法》 依法推動職業教育高質量發展[J].中國職業技術教育，2022（16）：9，7.

③余祖光.發達國家技能形成制度的理論與案例分析——基于政治經濟學的視角[J].教育與職業，2020（20）：14.

④王星.技能形成的社會建構：德國學徒制現代化轉型的社會學分析[J].社會，2015，35（1）：192.

⑥詳見教育部2017年印發的《中小學德育工作指南》。