新職業教育法背景下加強農村職業教育法律制度建設研究

林克松 楊欣怡

[摘要]解決“三農”問題是實現共同富裕的關鍵。在邁向共同富裕的時代語境下，農村職業教育將持續發揮建設性作用。完備的法律制度建設能從頂層設計、中層協同以及底層推進三個維度為農村職業教育發展加以保障。因此，以新職業教育法頒布施行為契機，加強農村職業教育法律制度建設，應該成為共同富裕視角下農村職業教育發展的關鍵突破點。結合當前農村職業教育法律制度建設的短板，需要根植現實需求，由國家高度統籌布局農村職業教育法規建設，區域精準對接農村職業教育對象發展訴求，院校深入挖掘法規制度運行節點，各主體有效監督實現農村職業教育依法運行。

[關鍵詞]共同富裕;農村職業教育;法律制度;實踐路向

[作者簡介]林克松（1984- ），男，江西上饒人，西南大學教育學部職業教育與成人教育研究所所長，副教授，博士，碩士生導師;楊欣怡（1999- ），女，河南安陽人，西南大學教育學部在讀碩士。（重慶 400715）

[基金項目]本文系2021年重慶市社會科學規劃項目“鄉村振興戰略背景下重慶縣域職教中心的振興困境與路徑研究”的研究成果。（項目編號：2021NDQN74）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）15-0025-07

2022年4月通過修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確指出：“國家采取措施，支持舉辦面向農村的職業教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養高素質鄉村振興人才?！边~向共同富裕的新征程，預示著從精準扶貧到全面振興的使命轉換。在此語境之下，如何依靠由上而下的農村職業教育法律制度建設，持續優化農村職業教育發展“存量”、深度挖掘農村職業教育發展“變量”、使之轉換為農村職業教育高質量發展的“增量”，儼然成為關鍵問題。以新職業教育法頒布施行為契機，探尋農村職業教育制度建設的邏輯考量和實踐路向，是共同富裕背景下職業教育深化改革、向縱深發展的關鍵一步。

一、邁向共同富裕時代應加快發展農村職業教育

發展成果由人民共享，扎實推進共同富裕體現著全面小康社會建成后戰略目標的轉換，也預示著“三農”工作重心的歷史性轉移。農村職業教育作為“與農村經濟、政治、文化、生態發展相互依存并融合共生的教育類型，是有效推進農村社會體系整體性發展的重要內生力量”①。然而，農村職業教育先天發展孱弱，在后扶貧時代服務鄉村振興中存在著“角色過載、角色模糊、角色沖突”②等問題。要實現鄉村振興與共同富裕的有效銜接，農村職業教育發展必然成為關鍵議題。

（一）發展農村職業教育意義重大

我國在消滅絕對貧困以后，全社會進入以深度組織實施反貧工作為主要任務的社會發展階段，即后扶貧時代③，主要矛盾不再是解決基本貧困問題，而是不僅要在“量”的規模上提升擴容，覆蓋更多的中低收入群體以及弱勢群體，為他們提供更有效的救助和保障;也要在“質”的深度上拓展培優，更好地滿足全體人民的物質和精神追求，向共同富裕邁出更堅實的步伐。這也預示著，繼全面小康社會建成之后，如今步入的新時代是“逐步實現全體人民共同富裕的時代”④?！爸剞r務本，國之大綱。民族要復興，鄉村必振興?！雹輰崿F共同富裕，痛點在鄉村，難點也在鄉村。“鄉村振興是共同富裕的必經之路，為實現共同富裕提供重要手段;共同富裕是鄉村振興的最高目標，為鄉村振興提供前進方向和動力。”⑥由此觀之，在共同富裕成為發展主旋律的新發展階段，共同富裕與鄉村振興統一于發展的全過程，必須依靠農村、依靠農民，如此才能實現鄉村振興與共同富裕的同向同行。

要實現共同富?！耙粋€也不能少”的發展要求，解決矛盾愈加凸顯的“三農”問題，需要持續發揮農村職業教育的重點幫扶作用，因此發展農村職業教育意義重大。一方面，可以充分發揮職業教育開發人力資源的補充作用，增強農村相對貧困群體的內生發展動力?！柏毨菍镜目尚心芰Φ膭儕Z，而不僅僅是收入的低下?！雹哌@也說明，在從精準扶貧到鄉村振興的轉變過程中，對農村地區以及相對貧困群體的幫扶不僅是注入式經濟生產扶持，更要聚焦于內生發展能力的補充，職業教育通過提升農村相對貧困群體的文化資本、技能資本、社會資本、心理資本等在內的人力資本，以提升其自我發展能力，從而有效抵御返貧風險。另一方面，可以促進鄉村振興與共同富裕的有效銜接，推動相對貧困問題的解決。相對貧困作為一個發展性命題，其核心觀點是相對排斥與剝奪，表征的是社會財富在不同階層之間的分配情況，因而“社會物質財富的整體豐富并不能消除相對貧困”⑧，這要求在測量相對貧困問題時注重教育等多元需求。農村職業教育在面向“三農”、賦予相對貧困群體創富技能與能力中大有可為，可以為相對貧困問題的測量與解決提供重要維度。以高度耦合性將鄉村振興與共同富裕置于同一發展框架下進行探討，有助于明確使命轉換，將相對貧困治理目標服務于共同富裕，為共同富裕的實現提供長效動力。

（二）法律制度不健全阻滯農村職業教育發展

鄉村振興和共同富裕的出場語境之中，明確了農村職業教育發展的主要目標和必要任務，勾勒出問題解決的邏輯線條和基本脈絡：要結合農村職業教育發展現狀，找出農村職業教育發展的關鍵突破點，推動農村職業教育從淺層形態邁入進階樣態?？得⑺怪鲝埛ㄖ螞Q定論，認為“各階段更迭的推動力量來自法律制度”⑨，將法律制度視為現代社會利益協調方式中最具重要性、決定性的因素。由此，必須占據制高點，將法律制度作為農村職業教育發展的重要突破點，從而在助力鄉村振興的進程中發揮獨特優勢，扮演好共同富裕的“助推器”。結合目前的實際情況來看，供給與需求錯位構成了農村職業教育發展的主要障礙。

一方面，有效制度供給不足禁錮農村職業教育效能發揮?；赝^去，我國組織推進并成功打贏了人類歷史上規模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰，在實現鄉村振興和共同富裕有效銜接的過程中也必然持續烙下中國特色。我國作為農業大國，在數量規模、空間布局、民風民俗等方面風格凸顯，需要加強我國農村職業教育制度立法，以匹配我國農業大國的國情。目前，農村職業教育基本法處于空白，配套法也未提及。新職業教育法中關于農村職業教育的相關描述相對宏觀，指導性意義更大，而操作性不足。另一方面，現實需求處理不暢阻礙農村職業教育壁壘消除。戶籍制度是探討城鄉二元結構壁壘難以繞開的關鍵問題，戶籍制度將“農民”強化固定為一種身份概念，而非職業概念，“農民”在期待的社會認同和地位邊緣化游走，接受職業教育以改善自身處境的內驅力不足。為扭轉這一局面，需要在法律制度建設中增加內容維度，明確面向農業的職業教育發展路向、面向農村的職業教育發展特色以及面向農民的職業教育校內外培訓，給予職業教育涉農專業人才在勞動力市場中的平等地位，并采取有力措施加以保障。總之，農村職業教育亟須實現高質量發展，然而供給與需求的錯位表征出農村職業教育法律制度層面的問題，成為農村職業教育發展的突出阻滯因素。

二、法律制度建設是農村職業教育發展的重要保障

應該立足于職業教育本身向內求發展，還是跳出職業教育本身向外求援助，這是農村職業教育發展面臨的首要問題。新職業教育法的頒布施行為這一問題提供了全新解答，從整體來看，外部法律制度建設必然成為未來職業教育發展的重要保障，內嵌頂層導向邏輯、中層協同邏輯以及底層推進邏輯的考量，為實現共同富裕下的農村職業教育發展保駕護航。

（一） 法律制度建設暗含農村職業教育發展的頂層導向邏輯

“農業是弱質產業，農村是弱勢地區，農民是弱勢群體，農村職業教育是弱勢教育，教育對象是弱勢學業群體?！雹鉃楦淖冞@一局面，此前我國一直將農村職業教育物質基礎建設作為改革的重點，如院校建設、師資建設、設施建設等，在當下農村職業教育學校體系已基本建立起來的背景下，要為鄉村振興提供支撐、為職業教育現代化發展助力的農村職業教育，需要轉變發展重心，向基本制度、法律建設邁出實質性步伐。國家層面對農村職業教育發展的可為之處，根本上在于為農村職業教育法律制度建設做出頂層設計。

法律制度作為上層建筑的組成部分，能為農村職業教育提供指導，形成以立法促改革的頂層設計導向。就供給側而言，以立法引領沖破農村職業教育發展困境。“立法不僅僅是對實踐的被動回應，更要對社會現實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規劃和全面推進，同時要以法治規范改革行為。”11新職業教育法精準把控了農村職業教育目前所處的地位，以法律的強制性和保障性為原則，以國家重拳出擊保障農村職業教育發展的科學布局，農村職業教育被納入國家宏觀指導和戰略要求的視野之內，從制度理念上將農村地區職業教育發展、農民職業教育培訓、農業職業人才振興置于前沿，形成異于過往“改革—檢驗—立法”的脈絡，重塑“立法—引領—改革”的發展動向，實現改革決策與立法決策的協調同行。就需求側而言，以立法驅動農村職業教育發展內力。我國城鄉二元結構背后的價值取向仍是“城市中心論”，城市的中心地位和輻射作用在國家建設路徑中持續突出，“鄉村發展不充分，城鄉發展不平衡”12。法律的生命力在于內含的價值訴求以及權利的保障，因此要深入思考如何打破城鄉二元結構，整合激發內生發展動力，將通過職業教育保障農民社會認同和流動的權利，內化為國家頂層導向下農村職業教育法律制度設計的價值取向。

（二）法律制度建設順應農村職業教育發展的中層協同邏輯

從頂層宏觀設計到中層協同推進的過程中，還存在著區域內部、主體之間的協同矛盾。首先，職業教育管理和運行處于行政命令和國家政策的硬性監管之下，形成了利用行政手段處理職業教育問題的路徑依賴，以區域帶動農村職業教育的發展要求，在地方政府的責任偏差中“并未真正得到有效落實”13;其次，從社會組織、企業、培訓機構的主體之維來看，由于市場經濟利益至上和職業教育“二流教育”的污名，一些社會主體逃避承擔職業教育責任，無暇支持與配合農村職業教育發展。因此，職業教育法律制度的應然建設需要為區域、主體協同建構邏輯論證，成為驅動農村職業教育協同發展的基石。

其一，重申農村職業教育區域治理思維。面向農村的職業教育是在區域發展背景和差異的考量之下開展的，區域治理下的農村職業教育，能在了解“鄉規民約”的基礎上“提高區域法規政策的針對性和執行力”14，為鄉村五大振興提供發展框架，以經濟、文化、生態、價值觀等方面的多重振興要求跳出職業教育和鄉村社會本身，在關照鄉村社會的復雜結構基礎上兼顧職業教育的本體結構，關聯“鄉村人才、產業、組織、生態及文化的多維振興任務”15，促進多元功能面向的鄉村振興常態化建設。其二，明確農村職業教育主體法律責任。“職業教育法律責任是保障職業教育順利進行，維護相關主體職業教育合法權益，監督約束教育行政管理機關、職業教育機關、企業及有關個人的有效手段?！?6新職業教育法中保留并重申“政府統籌、分級管理、地方為主”的職業教育辦學格局，大力強調企業、機構、社會組織、學校多主體參與職業教育辦學的必要性，但對于涉及農村職業教育各主體之間的協同配合鮮有提及，法律權責尚處空白，而“誰是主體、如何協調、怎么治理”理應被納入農村職業教育法律制度建設，以達到剛性制裁、強制規范的運行框架。

（三）法律制度建設助力農村職業教育發展的底層推進邏輯

我國城鎮化率攀升的進程中，機遇與矛盾并存。一方面，國家經濟形態得以重塑，產業升級更新，城鄉邊界淡化、人員流動選擇性和靈活性激增;另一方面，知識、技術的更迭換新迫使勞動密集型產業發生排異反應，低技能崗位和人力密集型崗位大量被淘汰，龐大農業人口轉移的表層之下蘊藏著新一輪就業風險和壓力，“面向未來的思維水平和職業能力”17成為新生農業轉移人口的必備素養。在面對強大挑戰的背景之下，農村職業教育需要以法律制度建設提供由上而下的支撐，打通頂層設計到底層推進的縱向發展線路。

職業教育法律制度能夠為農村職業教育發展的底層推進發揮組織實施、有效監督兩個方面的功能。首先，推動農村職業教育從“課題”走向“問題”?！?004年以來，‘中央一號文件均對‘三農問題作出重大戰略部署。”18文件表征和學界研究普遍說明，農村教育特別是農村職業教育始終是教育發展、政策演進、產業升級、社會進步中關注的重點課題。然而，因自身長期以來的頑疾以及單維層面“自系統”的管理問題，農村職業教育實際運行壁壘重重，“不能有效解決農村地區‘貧與‘愚的問題，甚至可能淪為鄉村振興與農村可持續發展的絆腳石”19。從“重大議題”到“實際問題”的扭轉中，法律制度建設發揮著中堅作用，能夠將農村職業教育引入發展全局，編織出以農村職業教育為核心的問題網絡，形成應對新型城鎮化風險的“保護網”。其次，推動農村職業教育從“形式”邁向“實質”。法律制度區別于普通規范之處就在于妥善有效的監督，新職業教育法將農村職業教育作為一個發展基點，納入職業教育法律層面予以規范，但對于“由誰監督、如何監督”的問題未做明確回答，指向模糊與執行偏差的矛盾必然導致法律制度的形式化問題。在農村職業教育問題凸顯、對法律制度的呼喚日益強烈的背景下，亟須實現表層形式到實質內容的轉變，探索“監督、分責、懲處相互協調”20的農村職業教育法律制度，在保證監督行為有效性和執法行為連貫性的同時，維護職業教育法律的權威與尊嚴。

三、根植現實需求是農村職業教育法律制度建設的核心要義

我國職業教育正處在提質培優、增值賦能的機遇期和改革攻堅、爬坡過坎的關鍵期，在這個雙期疊加的新階段，修訂職業教育法的重要作用是統籌、表達、平衡、調整社會利益，滿足人民群眾對職業教育最關心、最直接、最現實的期盼。邁向共同富裕時代，為推動依法治教，改變農村職業教育弱勢地位，根植實際發展之需成為農村職業教育法律制度建設的題中應有之義。

（一）國家統籌布局推動農村職業教育法規建設

新職業教育法被定位為加快建設技能型社會的根本之法，其實施標志著我國現代職業教育體系建設進入新的階段。然而，農村職業教育僅作為此次新法中提及的一個部分，職業教育本身由“有法可依”到“良法之治”的探索之路，必須補齊農村職業教育法律制度建設這一模塊，以法律制度健全促進職業教育體系成熟，需要國家行使權威，從結構層統籌邏輯融合，以“良法”促“善治”。

首先，加強橫向法律建設銜接?！胺ǚㄣ暯印弊鳛樾屡d法律術語，旨在“確保諸多法律之間的協調一致、功能互補、整體最優”21。農村職業教育法律制度建設需要踐行“法法銜接”立法理念，協調處理好“與其他法律的關系問題”22，特別是要協調和完善好上位法與下位法、前定法與后定法、一般法與特別法的關系。要以憲法為根本依據，關照義務教育法、高等教育法，兼顧農業法、勞動法，建立原則統一、分類制宜的農村職業教育法，改變與其并列法律的重疊與沖突，把握農村職業教育法律法規的貫徹力、適應力和執行力，賦予修法科學性、系統性和前瞻性。其次，實現縱向法律建設貫通。農村職業教育法相比于職業教育法，內容維度和設計考量的復雜性和多重性并未減少，應該將農村職業教育作為職業教育立法的重點和突出部分增加筆墨。針對農村職業教育如何校企合作、社會參與、經費保障等迫切需要規范的層面通過法律手段予以保障，如以農村職業教育涉及的關鍵內容為維度，出臺《涉農專業產教融合實施條例》《社會力量參與農村職業教育辦學條例》等，充實農村職業教育法律保障體系，打造以職業教育法為主，各重要維度為輔，上下有序、內容全面、形式完整、協調統一的農村職業教育法律體系;此外，增加農村職業教育法律責任規范的比重，形成假定、處理、制裁的完整法律規范過程，用法律紅利建設職教高地。

（二）區域精準對接農村職業教育對象發展訴求

從經濟學的觀點來看，“公共物品由受益者提供更具效率，由于不同公共物品涉及的受益者范圍不同，不同層級在提供公共物品上是有職責分工的”23，區域范圍內的公共物品應該由區域提供。農村職業教育雖冠以“農村”之名，但對農村問題的精準性和針對性并不充分。要突出農村職業教育法律法規的特殊性，需要借助區域優勢，精準對接當地居民的發展訴求和偏好，為法律制度建設的有效性提供支撐。

一方面，明確農村職業教育區域制度建設的總體框架。以區域為治理單位，地方政府牽頭，遵循總體到局部的推進思路，對總體框架進行要素解析，建立起理念、目標、內容符合農村職業教育現實發展需求的制度體系。就理念而言，遵循“三農”發展規律，改變制度建設城市化傾向，拒絕以城市本位的制度設計以及帶來的邊緣輻射效應，清楚預判在此路徑依賴之余并不能帶動鄉村發展，甚至會造成阻礙發展的沉重代價;就目標而言，樹立區域特色，加強涉農專業建設以及培訓，達成立足區域“特色挖掘—專業建設—規范治理—長效運行”的制度預期;就內容而言，通過提供在校職業教育與校外職業培訓服務，整理歸納村落共同體成員的學習需求，找到更有效地提供公共物品的地方性知識和生產方法，從而在供給上易于達到邊際成本等于邊際收益的最優均衡點。另一方面，降低農村職業教育區域法律服務的使用成本。農村職業教育在資金、師資、跨界合作等關鍵環節出現偏差需要訴諸法律之時，就近區域應該及時反應，探索制定農村職業教育區域促進法，靠制度辦事，依制度管人，做出相應裁定。此外，要避免權責主體不清、裁定部門模糊、反饋周期過長等成本問題，建立“村落—區域”的職業教育法律援助和問責處，打通農村職業教育法制化的最后一公里。

（三）院校深入挖掘農村職業教育法規制度運行節點

新職業教育法是鞏固職業教育改革成果、把成熟改革舉措上升為法律制度的戰略之舉，是清除體制機制障礙、凝聚職業教育發展合力的有力保證。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。如何抓好落實，成為農村職業教育發展必須啃下的“硬骨頭”。由此，法規制度在國家上層設計、區域中層整合之后，需要聚焦于下層實施，直面現實需要，以職業院校為主深度發掘農村職業教育依法運行的實踐節點。

由于傳統觀念和特殊屬性，職業教育與交通、財政等執法環節相比，長期處于邊緣地位，而農村職業教育無論是在立法還是執法環節更是處于薄弱境地。為改變這一狀況，首先，職業院校要增強法律素養，區分法律與政策的位階關系。“國務院、教育部等關于職業教育的大量政策不斷出臺，代替法律成為真正指導地方立法及政府部門工作規范性的重要依據?！?4政策代表著某一時期內的宏觀發展方向，法律則是遵循底線思維形成的限度范圍，都作為規范性存在指導、調整職業教育活動。職業院校在實踐中要根據縣情、鄉情、村情促進法律與制度之間的和諧關系，增強農村職業教育法律政策效力。其次，職業院校要提煉法律價值，探尋法律實施的價值取向。社會學制度主義的鮮明特性之一在于將“社會的文化認知，即‘共同意義‘普遍的符號體系構建作為制度產生的根本機制”25，這也就說明，被人們廣為接受的“認同”將是法律制度產生與實施的上層追求。農村職業教育法律制度實現所涉及主客體之間的道德準則和相關利益成為實施層面的核心要義，因此職業院校的關注重點并非法律制定層面的技術問題，而是要針對農村地區情況，秉承“公平、效率、正當、制裁”等價值追求，體現農村職業教育法律的價值內核，凸顯對新型職業農民的真切關懷，對“以人為本”的強烈捍衛，契合農村職業教育立法的價值選擇。

（四）主體有效監督實現農村職業教育依法運行

法律監督是國家法治與法律制度的重要組成部分，從主體上來看，廣義上的法律監督不限于“特定國家法律監管部門”這一主體，而是指向“國家機關、社會組織和個人對各種法律活動的合法性進行的監督”26。新職業教育法對于“國家采取措施保障農村職業教育發展”的法律約束力不強，農村職業教育法治研究更多關注于立法研究，而非執法研究，忽視了對執法偏差行為的有力監管。因此，維護法律尊嚴和權威，需要加強各主體參與下的農村職業教育法治運行監督，推動農村職業教育法律動態演進。

一是界定各主體監管范圍。農村職業教育的利益相關者一般涉及教育部門、人力保障部門等，可以賦予各部門主體一定的監督權，形成相互制衡與表達交流的機制，讓農村職業教育法律從制定到運行體現農村、農業、農民的利益預期。二是規范各主體監督程序。追求實質的公道而不是形式的程序似乎歷來是我國法律制定和運行的內在取向，在監督不到位，各主體之間越位、缺位現象叢生的現實狀況下，重拾規范監督程序成為良策。在個別部門出現相悖于農村職業教育法要求的行為時，形成立案、調查程序、聽證程序、處罰決定、行政復議等完整監督與制裁閉環，為農村職業教育執法行為正當合理提供必要保證。三是完善糾錯追責條款。基于農村職業教育的特殊戰略地位，利用法律手段加強監督管理，是要實現以監督促改革的有為局面，為此在監督之后有必要進一步完善糾錯追責條款。將監督結果公開透明化，作為農村職業教育改革的重要評估依據，針對過失行為和缺位行為進行針對性問責，對于突出貢獻及示范引領行為進行表彰，順應農村職業教育法律積極回應和參與現實價值訴求的趨勢，為依法治教、以評促改提供有力保障。

[注釋]

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